PiS przeciw nepotyzmowi? Będzie jeszcze więcej korupcji „w majestacie” partyjnej uchwały

Uchwała Prawa i Sprawiedliwości z 3 lipca 2021 roku dotycząca nepotyzmu w szeregach partii, jest kuriozum przywodzącym skojarzenia z okresem komunizmu, kiedy to korupcję „zwalczano” drogą partyjną. Zanim jednak przejdę do jej omówienia uporządkujmy kilka kwestii.

Nie bawmy się w eufemizmy – nepotyzm to po prostu korupcja

Po pierwsze, pojęcie nepotyzmu oznacza faworyzowanie członków rodziny przy obsadzie stanowisk, czy podziale dóbr (np. grantów, czy zamówień publicznych). W dyskursie medialnym jest ono często i niezasadnie rozciągane także na przypadki dotyczące osób spoza rodziny – przyjaciół, znajomych, czy partyjnych popleczników. Ten drugi typ faworyzowania to kumoterstwo – pojęcie znacznie szersze.

Po drugie, zarówno nepotyzm jak i kumoterstwo są formą korupcji. Przy czym istnieją odmiany tych zachowań, które są karalne, jak i takie, które karalne nie są. Kumoterstwa i nepotyzmu dotyczą m.in. przepisy kodeksu karnego (art. 230) o tzw. płatnej protekcji i powoływania się na wpływy. Ale jest też ogromna sfera życia publicznego, która nie jest ściśle usankcjonowana pod tym kątem – należy do nich m.in. sektor firm kontrolowanych przez państwo.

Po trzecie, kiedy mówimy o nepotyzmie i kumoterstwie (karalnym, czy nie) to dalej oba zachowania są zachowaniami korupcyjnymi. Korupcja bowiem to nie jest po prostu przestępstwo (płatna protekcja, czy łapówka). Klasyczna definicja korupcji Roberta Klitgaarda mówi o tym, że jest nią wszystko to, co jest wynikiem monopolu władzy i uznaniowych decyzji, którym towarzyszy brak rozliczalności i transparetności.

Inne podejście mówi, że korupcja to partykularyzm. Czyli taka sytuacja, w której określone grupy (np. partie polityczne, ich elektoraty, czy inne grupy interesów) uzyskują uprzywilejowany dostęp do dóbr (np. pieniędzy, stanowisk, instytucji), do których dostęp powinien być równy – w rozumieniu równości wobec prawa, czy innych norm (np. obyczajowych). Oba te ujęcia się uzupełniają, wszak monopol władzy i dyskrecjonalność decyzji przy braku odpowiedzialności i transparentności to prosta droga do partykularyzmu, czyli korupcji.

Czy uchwała PiS to reakcja na sondaże?

Mając za sobą te ogólne - ale istotne dla dalszej analizy - ustalenia przyjrzyjmy się uchwale Prawa i Sprawiedliwości. Przede wszystkim moment jej podjęcia jest na swój sposób zaskakujący. Część komentatorów stawia tezę, że być może PiS ma badania pokazujące, że część elektoratu tej partii zaczyna być wrażliwa na kolejne skandale i afery korupcyjne dotykające obozu władzy. I stąd taka inicjatywa.

Owszem, skandale tej władzy są liczne. Żeby tylko wspomnieć aferę KNF, aferę dwóch wież Kaczyńskiego, aferę Mariana Banasia, aferę Obajtka, czy afery z ostatnich miesięcy dotyczące zakupu bezużytecznych maseczek, respiratorów, testów na COVID-19, albo organizacji pseudowyborów kopertowych.

Cechą tych afer jest to, że często mamy w tle nadużycia uprawnień lub niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariuszy publicznych (a są to rodzaje przestępstw korupcyjnych), a nierzadko też marnotrawstwo dziesiątek jeśli nie stek milionów pieniędzy podatników.

Wspólnym ich mianownikiem jest też to, że pozostają one niewyjaśnione. Śledztwa - jeśli w ogóle do nich dochodzi - zostają umorzone lub ciągną się w nieskończoność nie trafiając do sądów, gdzie byłby jeszcze cień szansy na poznanie prawdy.

Tajemnicą poliszynela jest też oczywiście bezprecedensowa od 1989 roku skala nepotyzmu i kumoterstwa tej władzy opisywana systematycznie przez polityków opozycji i media od początku rządów obozu prawicy.

Części elektoratu to nie przeszkadza

Dotąd jednak w ogólnodostępnych sondażach poparcia partii politycznych zarówno afery, jak i nepotyzm i kumoterstwo w obozie władzy zdają się nie znajdować odbicia. Nie oznacza to, że opinia publiczna nie dostrzega tych problemów. Z opublikowanej w czerwcu 2021 roku europejskiej edycji Globalnego Barometru Korupcji Transparency International wynika, że 72 proc. Polaków sądzi, że korupcja to duży problem. Jako najbardziej skorumpowane instytucje wymienia się:

- administrację rządową (34 proc. wskazań),

- urząd premiera (32 proc.),

- parlament (31 proc.).

Dwie trzecie respondentów z Polski oceniło, że władza nie radzi sobie z korupcją. Również dwie trzecie zgodziło się ze stwierdzeniem, że „rządem tak naprawdę kierują wąskie grupy interesów, które troszczą się tylko o siebie”.

W badaniu Transparency International tylko 16 proc. respondentów zgodziło się ze stwierdzeniem, że funkcjonariuszy publicznych angażujących się w korupcję spotyka za to adekwatna kara. Do tego złe oceny władzy centralnej pod względem korupcji współgrają z bardzo niskim zaufaniem. Aż 78 proc. respondentów deklaruje brak zaufania do rządu, z czego 46 proc. w sposób zdecydowany.

Polacy dostrzegają, że problem korupcji jest istotny, a państwo z nim sobie nie radzi (lub wręcz nie chce sobie z nim radzić).

Mimo to PiS utrzymuje relatywnie duże poparcie, co według mnie jest przejawem demoralizacji istotnej części elektoratu. Zdając sobie bowiem sprawę z problemu, część wyborców wciąż popiera partię władzy obciążoną problemem korupcji lub co najmniej nie przejawia chęci udziału w wyborach, co z punktu widzenia przeciętnego obywatela oznacza ni mniej ni więcej rezygnację z jednej z niewielu możliwości przeciwstawienia się rujnowaniu życia publicznego.

Skąd ta „uchwała sanacyjna”? Czy Kaczyński ucieka do przodu?

Być może PiS dysponuje własnymi, dokładniejszymi badaniami, z których wynika, że ta rozbieżność między deklaracjami poparcia dla obozu władzy i opiniami o korupcji zaczyna się zmniejszać na tyle, że staje się groźna – i stąd „uchwała sanacyjna”.

Hipoteza ta ma jednak pewną słabość. Do wyborów jest jeszcze trochę czasu i rozpoczął się już sezon urlopowy. Trudno więc liczyć na to, że „sanacyjna uchwała” PiS będzie mieć efekt, w postaci trwałej poprawy wizerunku i notowań tej partii. Nawet jeżeli wybory miałyby odbyć się na jesieni 2021 roku, albo wiosną 2022 roku, co wieszczą niektórzy komentatorzy, to dalej brak przesłanek, że ta uchwała pomogłaby PiSowi w perspektywie kilku miesięcy, czy niemal roku.

Myślę, że powód przyjęcia tej uchwały był bardziej prozaiczny. Platforma Obywatelska zorganizowała powrót Donalda Tuska do polskiej polityki uprzedzając wielokrotnie przekładany kongres PiS – po to żeby go przykryć. Sądzę też, że obie strony mniej więcej orientowały się, że tematem wystąpień liderów będzie korupcja.

Tusk zaatakował PiS właśnie z tej pozycji, a Kaczyński starał się uciec do przodu przedkładając swoją uchwałę. Krótko mówiąc, moim zdaniem uchwała jest doraźną reakcją wobec zbiegu konkretnych wydarzeń na scenie politycznej, a nie efektem jakiejś pogłębionej refleksji nad korupcją w Polsce, czy nawet nad sytuacją wewnątrz obozu władzy, o czym świadczy chociażby dystansowanie się od tej inicjatywy przedstawicieli Solidarnej Polski i Porozumienia.

Samokrytyka towarzyszy z PiS

„Uchwała sanacyjna” PiS jest groteskowa z kilku powodów. Przede wszystkim, skoro - jak stwierdził Jarosław Kaczyński, prezentując ją na kongresie - nepotyzm jest zaledwie łyżką dziegciu w całej beczce miodu rządów PiS, to czemu uczyniono zeń jeden z głównych motywów całego kongresu?

Z drugiej strony to miło, że główna partia obozu rządzącego dostrzegła w końcu, że może zagalopowała się ze swoją pazernością na stanowiska i pieniądze. Ale takie postawienie sprawy zakrawa na nieudolną, mało przekonującą samokrytykę rodem z okresu głębokiej komuny.

W tamtych czasach partyjny kolektyw wyzwał swoich towarzyszy do składania publicznych przeprosin za rozmaite niecnoty oraz deklaracji oddania partii. Zwykle działo się to właśnie na partyjnych zjazdach, czy innych sympozjach. Bywało nawet, że samokrytykę składali partyjni pierwsi sekretarze.

Władysław Gomułka, na przykład, na VIII plenum KC PZPR w 1956 roku przepraszał za „błędy i wypaczenia”, a jednocześnie odgrażał się, że: „Droga demokratyzacji jest jedyną drogą prowadzącą do zbudowania najlepszego w naszych warunkach modelu socjalizmu. Z tej drogi nie zejdziemy i będziemy się bronić wszystkimi siłami, aby nie dać się z niej zepchnąć. Ale też nie pozwolimy nikomu wykorzystywać procesu demokratyzacji przeciwko socjalizmowi”.

Podobną, pompatyczną retorykę odnajdziemy w preambule uchwały PiS. Możemy tam przeczytać, że: „W 2015 roku zaczęliśmy realizacje wielkiego, kompleksowego programu przebudowy polskiego życia. W wymiarze społeczno-ekonomicznym polega on na wprowadzeniu Polski na ścieżkę trwałego, dynamicznego, zrównoważonego rozwoju. […] Osiągnęliśmy na tej drodze wiele sukcesów, ale – niestety – nie upilnowaliśmy się też przed błędami i niedociągnięciami. […] Przypadki nepotyzmu w naszych szeregach rzucają cień na całą naszą formację”.

Słuszną linię walki z korupcją ma nasza partia…

Zresztą sam pomysł przeciwdziałania nepotyzmowi poprzez partyjne uchwały też przywodzi na myśl czasy słusznie minione i to jest kolejny wymiar jej groteskowości. Jakkolwiek brzmi to paradoksalnie, to także w komunizmie, kiedy władza była na wskroś skorumpowana, prowadzono coś w rodzaju działań antykorupcyjnych – zwykle wtedy, gdy ten czy inny pierwszy sekretarz chciał usunąć niewygodnych towarzyszy lub gdy niezadowolenie proletariatu osiągało taki poziom, że jednopartyjna władza musiała poprawić sobie wizerunek. Początkiem takich działań antykorupcyjnych najczęściej była właśnie jakaś inicjatywa wewnątrz partii i skierowana do jej wnętrza.

Zupełnie odwrotnie jest w państwach, którym bliższe są standardy rządów prawa, i gdzie realna walka z korupcją zaczyna się nie na partyjnych zjazdach, ale w instytucjach balansujących partyjne wpływy.

Weźmy na przykład Włochy z lat 80. ubiegłego wieku. Był to okres niesamowitej korupcji i terroru, którego ogniskiem była mafia z Corleone. Realną wojnę mafii i skorumpowanym politykom wypowiedziały nie partie, ale niezależni prokuratorzy i sędziowie tacy jak Giovanni Falcone. Zdołali oni, nierzadko płacąc życiem, pokonać mafię i ograniczyć korupcję włoskich elit (premier Andreotti został postawiony przed sądem i skazany, następnie uniewinniony kontrowersyjnym wyrokiem włoskiego sądu najwyższego).

Inny przykład – USA. Tamtejszy system polityczny ma wiele luk i bywa tolerancyjny wobec nepotyzmu na najwyższych szczeblach władzy, czego przejawem było zatrudnienie przez prezydenta Trumpa swojej córki i zięcia w charakterze swoich doradców. Jednocześnie Amerykanie dysponują wieloma niezależnymi instytucjami zdolnymi do pociągnięcia do odpowiedzialności nawet samego prezydenta USA. Taką niezależnością cieszy się np. FBI. Znana jest też instytucja niezależnych prokuratorów powoływanych w celu wyjaśnienia najtrudniejszych korupcyjnych spraw. Amerykańskie parlamentarne komisje śledcze są niedoścignionym wzorem walki nadużyciami władzy.

W komunizmie natomiast walkę z korupcją zaczynało się od wewnątrzpartyjnych porachunków. Potem przypieczętowywano partyjne decyzje pokazowymi procesami jak w sławnej „aferze mięsnej” z lat 60. ubiegłego wieku. Ciekawym przypadkiem legitymizacji porachunków partyjnych bossów była akcja Najwyższej Izby Kontroli, gdy kierował nią towarzysz Mieczysław Moczar. NIK zgromadziło wówczas bogaty materiał obciążający ekipę Edwarda Gierka, co pomogło usunąć go od władzy.

Oczywiście „uchwała sanacyjna” PiS nie ma tego ciężaru gatunkowego, co partyjne rozrachunki wewnątrz PZPR. Nie wiadomo też, czy stanie się zaczątkiem jakichś rozwiązań ustawowych, nie mówiąc już o pokazowych procesach. Nie mniej schemat jest łudząco podobny do czasów komunistycznych. Instrumentami partyjnymi próbuje się mianowicie rozwiązać pewien systemowy problem dotyczący państwa, zamiast pozostawić to niezależnym instytucjom. Tyle że powstaje pytanie – jakim? Skoro niemal wszystkie są już upartyjnione lub pozbawione zębów…

Wyjątki, które są regułą, czyli jak uchwala legalizuje nepotyzm

Trzecia warstwa groteskowości uchwały PiS dotyczy bezpośrednio jej postanowień. PiS przyznaje się, że korupcja (nepotyzm) jest problemem tej partii i zamierza z się z tym problemem zmierzyć. Rodziny posłów i senatorów mają mieć zakaz zasiadania w radach nadzorczych spółek skarbu państwa i zatrudnienia w takich miejscach.

Jednocześnie wskazuje się wyjątki od tej reguły, tj. zatrudnienie ze względu na kompetencje, doświadczenie i „nadzwyczajną sytuację życiową”, które miałaby uzasadniać odstępstwo. Są one tak ogólnikowe, że nawet sam Jarosław Kaczyński miał problem z ich objaśnieniem w trakcie kongresu.

Do tego należałoby dodać wyjątki, które nie zostały zapisane w uchwale, ale de facto też trzeba je brać pod uwagę. Otóż spółki skarbu państwa często mają spółki-córki. Z uchwały nie wynika wprost, że i one miałyby zostać objęte restrykcjami. Uchwała nie dotyczy też osób, które nie pozostają w więzach krwi z posłami i senatorami.

Kumoterstwo więc dalej będzie tolerowane. Uchwała nie dotyczy też spółek komunalnych. Zatem w samorządach, w których władze mają włodarze z PiS nepotyzm i kumoterstwo będą kwitnąć bez przeszkód tak jak w spółkach-córkach skarbu państwa.

W końcu pozostaje pytanie, kto będzie weryfikować przesłanki dyskwalifikujące, bądź niedyskwalifikujące tego czy innego do zatrudnienia, w tej czy innej spółce skarbu państwa. O tym uchwała nie wspomina, podobnie jak o tym, czy efekty takich weryfikacji będą dostępne opinii publicznej.

Już po kongresie partii mogliśmy dowiedzieć się, że decyzje w tych kwestiach będzie podejmować wicepremier Jacek Sasin. Ale jaki będzie tryb podejmowania tych decyzji? Czy będzie on jawny, czy nie? Tego już nie wiadomo.

Jeśliby więc podstawić to wszystko pod definicję korupcji Roberta Klitgaarda, to wygląda to tak, że władza mająca niemalże monopol na władzę, będzie podejmować decyzje o zatrudnianiu swoich rodzin w spółkach skarbu państwa, w sposób dyskrecjonalny (bo opierający się o mgliste przesłanki) i całkowicie nieprzejrzysty, nie ponosząc przy tym żadnej odpowiedzialności. Krótko mówiąc, zamiast mniejszej korupcji, będziemy mieć jeszcze więcej korupcji, tyle że „w majestacie” partyjnej uchwały.

Listek figowy

Uchwała sanacyjna PiS jest też przejawem hipokryzji i to nie tylko dlatego, że udaje, że rozwiązuje jakiś problem wewnątrz partii. Jeszcze ważniejsze jest to, że próbuje się ją przedstawiać jako dowód determinacji obozu rządzącego w walce z korupcją w ogóle. Przypomina to zasłanianie niesfornych części ciała listkami figowymi.

Przede wszystkim, od objęcia władzy w 2015 roku obóz prawicy zrobił bardzo wiele, żeby zwiększyć pole do korupcji. Osłabienie niezależności sądownictwa. Upolitycznienie prokuratury. Demontaż służby cywilnej poprzez obniżenie wymogów kompetencyjnych wobec kandydatów na najwyższe stanowiska urzędnicze i likwidację otwartego konkurencyjnego naboru, po to żeby mieć przestrzeń dla nominacji z klucza partyjnego.

Rozmnożenie różnej maści agencji, funduszy celowych, państwowych instytutów finansowanych z publicznych pieniędzy, ale pozostających poza strukturą administracji publicznej, które jeszcze jako tako poddaje się kontroli społecznej.

To tylko niektóre przykłady działań, które same w sobie są przejawami korupcji. Stworzyły one bowiem ogromne pole dla partykularyzmu i uznaniowości w obsadzie stanowisk i dysponowaniu zasobami co do których dostęp powinien być równy i transparentny.

Dodatkowo w czasie pandemii, w ramach tzw. ustaw anty-COVID-owych de facto zalegalizowano korupcję. Wprowadzono bowiem przepisy zwalniające funkcjonariuszy publicznych z odpowiedzialności za przekroczenie uprawnień, niedopełnienie obowiązków, czy naruszenie dyscypliny finansów publicznych, gdyby do nadużyć doszło w związku z przeciwdziałaniem pandemii.

Na marginesie wspomnę tylko, że władza zadbała też o to, żeby Krajowy Plan Odbudowy, czyli miliardy publicznych, europejskich pieniędzy pozostał poza kontrolą społeczną. W przesłanym do Brukseli dokumencie nie zaproponowano w zasadzie żadnych mechanizmów gwarantujących transparentność wydatkowania tych środków, przez co może on się spotkać z domową przyjęcia przez Unię, tak jak to już spotkało węgierski plan.

Tej władzy korupcja zupełnie nie leży na sercu

Z drugiej strony przeciwdziałanie korupcji zdaje się obozowi rządzącemu zupełnie nie leżeć na sercu. Poza strzelistymi aktami w rodzaju uchwały sanacyjnej, ta władza nie prowadzi żadnej polityki antykorupcyjnej.

Rządowy program przeciwdziałania korupcji na lata 2018-2020 był listą ogólników skopiowanych jeszcze z programu pozostawionego przez koalicję PO-PSL. Lektura sprawozdania z jego realizacji sprawia nieodparte wrażenie, że jego efekty są czysto wirtualne – sprowadzają się głównie do szkoleń i kilku zmian ustawowych, które zaszłyby i tak, niezależnie od programu.

Reforma systemu wypełniania, badania i publikowania oświadczeń majątkowych. Wdrożenie przepisów dyrektywy UE o ochronie sygnalistów. Uregulowanie działalności lobbingowej. Sensowne przepisy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Poprawa przejrzystości finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych. Nie wspominając już o stworzeniu jakiego sensownego - opierającego się na merytorycznych przesłankach - mechanizmu obsady najwyższych stanowisk w spółkach skarbu państwa.

Wszystkie te oraz inne elementy infrastruktury antykorupcyjnej o poprawie, których mówi się od wielu lat, pozostają nietknięte.

Chcąc pozyskać kilka głosów od Pawła Kukiza przyklaskuje jego absurdalnym i budzącym wątpliwości konstytucyjne propozycjom dożywotniego zakazu sprawowania funkcji publicznych w związku z popełnieniem przestępstw korupcyjnych.

Taktyka omijania problemu korupcji, instrumentalizowania go do celów partyjnej polityki, czy walki z opozycją, a zwłaszcza walka z korupcją kanałami partyjnymi może się jednak dla obozu władzy okazać pułapką – zwłaszcza w kontekście rzeczonej uchwały.

Ma ona bowiem jeden walor – jest publicznym przyznaniem się do tego, że PiS sam w sobie ma problem z korupcją. Tyle że zaproponowane w tej uchwale remedia i kontekst rozrastającej się od 2015 roku, systemowej korupcji stwarzają nieodparte wrażenie, że obóz władzy kpi z obywateli licząc na to, że tego nie dostrzegą i „ciemny lud” kupi tę gomułkowską samokrytykę.

Prędzej jednak wyborcy, coraz bardziej poirytowani korupcją władzy i groteskowymi próbami samooczyszczenia się, zaczną patrzeć na ten problem z większym krytycyzmem.

Dodatkowo, pogarszająca się sytuacja społeczno-gospodarcza, w związku z pandemią, rosnącą inflacją, degeneracją ochrony zdrowia i innych usług publicznych może sprawić, że wszelkie kolejne afery, skandale i inne potknięcia władzy na polu korupcji, zaczną w sposób bardziej wyrazisty przekładać się także na sondażowe słupki poparcia.

*Grzegorz Makowski - doktor habilitowany socjologii, ekspert forum Idei Fundacji im. Stefana Batorego, adiunkt w Kolegium Ekonomiczno-Społecznym SGH. Zajmuje się między innymi zagadnieniem korupcji i polityki antykorupcyjnej, problematyką społeczeństwa obywatelskiego i organizacji pozarządowych. Autor książek, artykułów naukowych i publikacji prasowych.