Ewentualne wypłacenie pieniędzy PiS to kwestia prawa, a nie moralnej słuszności [ROZMOWA]

30 grudnia 2024 Państwowa Komisja Wyborcza przyjęła sprawozdanie komitetu wyborczego PiS za wybory parlamentarne z 2023 roku. „Za” zagłosowało czterech członków (dwóch nominowanych przez PiS, dwóch reprezentujących NSA oraz TK), przeciw głosowało trzech (jeden nominowany przez KO, jeden – Trzecią Drogę, jeden – Lewicę). O przyjęciu zdecydowały dwa głosy wstrzymujące się członków wskazanych przez KO. Ci sami dwaj członkowie PKW jeszcze dwa tygodnie wcześniej głosowali za wstrzymaniem się przed przyjęciem sprawozdania wyborczego PiS ze względu na to, że decyzję w jego sprawie podjęła Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, która w świetle orzecznictwa SN, TSUE oraz ETPCz nie jest sądem.

To IKNiSP wydała 11 grudnia decyzję mówiącą o tym, że odrzucone 30 sierpnia 2024 przez PKW sprawozdanie należy przyjąć.

Ruch PKW nie rozwiewa jednak wątpliwości wokół sprawozdania PiS i przebiegu wyborów w 2025 roku. Która z decyzji PKW była słuszna? Ta z 16 grudnia, wstrzymująca rozpatrzenie sprawozdania, czy ta z 30 grudnia? Co właściwie oznacza uchwała z 30 grudnia? Co powinno zrobić Ministerstwo Finansów, które jest płatnikiem subwencji oraz dotacji dla partii? Zastosować się do uchwały PKW, czy dokonać kontroli legalności organu, który zdecydował o przyjęciu sprawozdania PiS? Czy ustawodawca musi podjąć kroki legislacyjne, żeby zabezpieczyć przebieg wyborów prezydenckich w 2025 roku?

Na te i inne pytania staramy się odpowiedzieć w serii tekstów dotyczących problematyki PKW i procesu wyborczego:

Dziś rozmawiamy o tych problemach z dr Anną Frydrych-Depką z Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, specjalistką ds. procesu wyborczego i ekspertką Fundacji Odpowiedzialna Polityka.

„PKW i tak zrobiła więcej, niż zakładaliśmy”

Dominika Sitnicka, OKO.press: Toczy się duża dyskusja polityczna wokół tego, co oznacza uchwała PKW z 30 grudnia. Ze strony rządu możemy usłyszeć, że właściwie to nie jest uchwała, ponieważ jest tam drugi punkt mówiący o tym, że PKW nie przesądza, czy Izba Kontroli jest sądem, czy nie. W Pani ocenie co oznacza ta uchwała?

Dr Anna Frydrych-Depka: W nagłówku tej uchwały, zaraz pod nazwą uchwały, jest wskazana podstawa prawna, na jakiej ona została przyjęta. Gdyby patrzeć tylko i wyłącznie na to, jest to po prostu przyjęcie sprawozdania finansowego komitetu wyborczego za finansowanie kampanii wyborczej w wyborach parlamentarnych w 2023 roku. Uchwała odnosi się do konkretnego przepisu kodeksu wyborczego, który stanowi o niezwłocznym przyjęciu sprawozdania. Jest tam oczywiście także paragraf drugi, który, jak już wiele osób komentuje, czyni tę uchwałę wewnętrznie sprzeczną.

A jest sprzeczna?

Rzeczywiście, można to tak odbierać. I zakładam, że taki był zamiar osób, które zaproponowały treść tej uchwały. Żeby powiedzieć jasno, że organ, jakim jest Państwowa Komisja Wyborcza, nie jest ani kompetentny, ani ustanowiony do tego, by przejmować obowiązki innych organów. I podejmować decyzje, które nie tylko nie leżą w jego kompetencjach, ale mogą przede wszystkim bardzo zaszkodzić odbiorowi samej instytucji.

Treść tej uchwały wydaje się karkołomna, ale osobiście cieszę się, że zostało takie zastrzeżenie poczynione. I z drugiej strony cieszę się też, że ta uchwała została podjęta w oparciu o ten przepis kodeksu wyborczego, na który się już wielokrotnie powoływano.

Próbowano zrzucić całą sprawę ukarania PiS-u na Państwową Komisję Wyborczą, nie biorąc pod uwagę tego, czy ten organ w świetle prawa ma do tego w ogóle środki i możliwości.

PKW i tak zrobiła dużo więcej, niż w punkcie wyjścia zakładaliśmy, że może zrobić. Sierpniowa uchwała odrzucająca sprawozdanie komitetu wyborczego PiS była przecież przełomowa. Starano się zauważyć i podkreślić, że dochodziło do olbrzymich nierówności w prowadzeniu kampanii wyborczej i do nadużywania zasobów publicznych. Ale nikt wcześniej ani potem nie oczyścił PKW dalszego pola. Nie zrobiono porządku w sądownictwie. Weszliśmy w punkcie, w którym mieliśmy niesamowity bałagan. Liczono, że PKW sama to wszystko rozwiąże, działając wbrew swoim kompetencjom i poza swoimi uprawnieniami.

A w postępowaniu wyborczym ta dwuinstancyjność oparta jest na decyzjach Państwowej Komisji Wyborczej i potem odwołaniach do Sądu Najwyższego. Jeżeli to Sąd Najwyższy rozstrzyga odwołania od decyzji Państwowej Komisji Wyborczej, to nie możemy oczekiwać, że to Państwowa Komisja Wyborcza weźmie na swoje barki rozwiązanie problemów z sądownictwem.

Byłoby to nielogiczne i podważałoby autorytet Państwowej Komisji Wyborczej na przyszłość do przeprowadzenia kolejnych wyborów.

Uważam, że ta decyzja, która została podjęta, rzeczywiście przenosi na inne organy odpowiedzialność za ocenę tego, czy odwołanie od uchwały Państwowej Komisji Wyborczej rozpatrzył sąd, czy nie sąd. I ta decyzja doprowadza też do tego, że PKW sama sobie rozwiązała te węzły przed rozpoczęciem wyborów prezydenckich, w których wiele jej decyzji musi ocenić Sąd Najwyższy, niekiedy w przeciągu kilkudziesięciu godzin.

Co się stało w ciągu tych dwóch tygodni, w których PKW najpierw rzuciła się na głęboką wodę i uchyliła przed przyjęciem sprawozdania, a następnie jednak je przyjęła?

Profesor Balicki, czyli jeden z dwóch członków PKW, którzy zmienili sposób głosowania w ciągu tych dwóch tygodni, już publicznie wyjaśnia, co nim kierowało. Nie muszę argumentować w jego imieniu.

W moim przekonaniu chyba zrozumiano, że to odroczenie pozostawiało nas w bardzo podobnym punkcie. Odroczenie nie było żadnym krokiem naprzód w odniesieniu do dalszego blokowania pieniędzy, bo nadal istniałyby środki, w oparciu o które Prawo i Sprawiedliwość dopominałoby się ich wypłacenia.

Bo jeśli sprawa nie jest rozstrzygnięta przez sąd, to zasadniczo konsekwencją też powinno być wypłacenie tych pieniędzy, o które pomniejszono dotację i subwencję. Mamy bowiem sytuację, w której skarga została złożona, nikt temu nie zaprzecza. Uznajemy, że nie rozstrzygnął jej sąd, ale widzimy, że została zaskarżona To dlaczego i jak długo środki mają być blokowane?

Stanowisko Ministerstwa Finansów było takie, że obowiązuje je sierpniowa uchwała PKW.

Która nie jest prawomocna.

Czyli Ministerstwo Finansów narusza przepisy, nie wypłacając tych środków?

W moim przekonaniu Ministerstwo znajdowało się w trochę innym punkcie, gdy zapadła decyzja neoizby.

Wszyscy, jak jeden mąż, powołują się na zasadę legalizmu. Jeżeli więc mamy tej zasady się trzymać, to nie interesuje nas odpowiedź na pytanie, czy PiS dostanie pieniądze, czy nie.

I w moim przekonaniu decyzja o odroczeniu procedowania w zakresie przyjęcia sprawozdania nie zmieniała znacząco sytuacji tego podstawowego prawa.

Minister traktował sierpniową decyzję PKW, jako tę, która go obowiązuje, bo znalazł analogiczny przypadek, w którym minister w rządzie PiS zrobił tak w odniesieniu do Nowoczesnej. Pytanie, czy to by też trwało tak długo? Wydaje mi się, że dla wszystkich powinno być oczywiste, że niezależnie od tego, czy Izba Kontroli coś orzeknie, czy nie, czy uzna za zasadną tę skargę PiS-u na odrzucenie sprawozdania rocznego, czy w ogóle nie zapadnie żadna decyzja, to pod koniec pierwszego kwartału przyszłego roku trzeba będzie PiS-owi subwencję wypłacić.

Dlaczego?

Przede wszystkim mamy do czynienia z dwoma różnymi sprawozdaniami.

• W sprawozdaniu rocznym partii mamy ustawę o partiach politycznych,
• w sprawozdaniu komitetu wyborczego mamy kodeks wyborczy.

Mamy też różne praktyki wypłacania środków przez ministerstwo, które kształtowały się w oparciu o informacje przychodzące z Państwowej Komisji Wyborczej. W samym KBW był latem w związku z tym problem i zamieszanie. Warto jednak pamiętać, że o ile przepis kodeksu wyborczego może wydawać się mniej przesądzający, o tyle z ustawy o partiach politycznych (art. 38d) wynika, że w razie skargi na postanowienie o odrzuceniu sprawozdania partia polityczna traci prawo do otrzymania subwencji w następnych 3 latach w przypadku oddalenia skargi przez Sąd Najwyższy. Czyli do czasu rozstrzygnięcia przez sąd subwencja jest wypłacana partii. W takiej sytuacji po odrzuceniu sprawozdania za rok 2019 była Konfederacja i subwencja była jej wypłacana.

To ustawodawca jest w tym momencie stroną, która powinna aktywnie podjąć się naprawy wymiaru sprawiedliwości, a także ulepszenia przepisów wyborczych. Spójrzmy: czy jest jakakolwiek propozycja zmian dotycząca składu PKW? Czy jest jakakolwiek propozycja zmian dotycząca tego, by naprawdę uniemożliwić nadużywanie zasobów publicznych w kampanii wyborczej? Czy jakikolwiek urzędnik wysokiego szczebla poniósł odpowiedzialność karną za nadużywanie zasobów publicznych w kampanii wyborczej? Przecież jesteśmy przekonani, że PiS nadużywał zasobów publicznych w kampanii wyborczej, to gdzie są te kroki, które można było podjąć w oparciu o inne przepisy?

Prokuratura zajmuje się tymi sprawami. Sprawa Krzysztofa Szczuckiego, czy sprawa Funduszu Sprawiedliwości dotyczą właśnie wykorzystania zasobów państwowych w kampanii.

Zdaję sobie sprawę, że żarna sprawiedliwości mielą powoli. Tylko na etapie, kiedy PKW decydowała o sprawozdaniu, przerzucano się opiniami, nie było żadnej decyzji organu, która mogłaby stanowić naprawdę mocną prawną podkładkę. Te wszystkie sprawy były w fazie postępowań przygotowawczych, jeśli w ogóle były pod takim kątem procedowane. I teraz od PKW oczekuje się niebywałego heroizmu i stworzenia sobie samodzielnie otoczki prawnej. Wymyślenia jej. Wszystko po to, żeby można było na kogoś zepchnąć odpowiedzialność za niewypłacanie tych pieniędzy.

Wszystkie komentarze na temat tej sprawy, które czytam, sprowadzają się do tego, że najważniejsza i najistotniejsza kwestia to, żeby nie wypłacać tych pieniędzy. Że to ma być kara. Z moralnego punktu widzenia, z punktu widzenia obywatelki, która patrzyła z szeroko otwartymi oczami na to, co działo się w kampanii wyborczej w 2023 roku, rozumiem ten odruch.

I to, co zrobiła Państwowa Komisja Wyborcza orzeczeniem z sierpnia, odrzucającym sprawozdanie, to było maksimum, albo nawet i więcej, co można było zrobić na podstawie prawa wyborczego. To była precedensowa uchwała. I ona pokazywała, że tak w kampanii wyborczej działać nie można. Że są zasady, którymi trzeba się kierować i których należy przestrzegać. Ale ta uchwała ujawniła też niedoskonałości i liczne niedostatki naszych przepisów.

Od lata ustawodawca nie pochylił się nad tą kwestią. Nie ma żadnych prac przygotowawczych dotyczących zmian w finansowaniu kampanii wyborczej. Widzieliśmy te wszystkie nieprawidłowości, uważamy je za coś złego, więc powinniśmy w tym momencie stworzyć przepisy, które by przeciwdziałały takim sytuacjom w przyszłości. Chciałabym, żebyśmy wyciągnęli z tego wszystkiego lekcję, a nie oczekiwali, że teraz Salomon naleje z pustego w próżne.

Mamy przed sobą wybory prezydenckie, w których każda decyzja Państwowej Komisji Wyborczej, czy to w odniesieniu do komitetu wyborczego i jego założenia, czy to w odniesieniu do rejestracji kandydata, czy to w odniesieniu do wydanej jakiejkolwiek uchwały, służy odwołanie do Sądu Najwyższego. Chciałabym, żeby w duchu odpowiedzialności za przyszły proces wyborczy zostały podjęte jakieś kroki naprawcze. Tak odczytuję stanowisko PKW wzywające do spotkania z I prezes SN.

Polska 2050 złożyła projekt ustawy.

Ten projekt wymaga dopracowania. Widać tam brak głębszego zastanowienia nad wyłączeniem stosowania niektórych przepisów kodeksu wyborczego.

Jakie są pani zdaniem najpoważniejsze zarzuty wobec tego projektu?

Nie wyobrażam sobie, żeby całe składy miały rozstrzygać w sprawie każdego protestu wyborczego. Sugerowałabym raczej wyłanianie składów trójkowych, czyli podobnie jak to się odbywa na podstawie przepisów kodeksu wyborczego.

Jest też inna sprawa, która była podnoszona w przestrzeni publicznej: ten projekt musi przede wszystkim mieć szansę się zrealizować. To znaczy – musimy mieć pewność, że sędziowie zasiądą w składach mieszanych. Najpierw trzeba z reprezentacją środowiska sędziowskiego porozmawiać i zapytać, czy widzą jakieś inne rozwiązanie, skoro to im nie odpowiada. Potrzebne nam jest takie rozwiązanie, które rzeczywiście zadziała.

A co z argumentem dotyczącym naruszenia sześciomiesięcznej ciszy wyborczej?

Nie zgadzam się z nim. Ten projekt jest epizodyczny, ale myślę, że nawet prawdziwy Trybunał Konstytucyjny nie zastosowałby w tym przypadku sześciomiesięcznej ciszy legislacyjnej. Próbujemy wyjść z impasu i to rozwiązanie jest nam w tej chwili niezbędne.

Owszem, kwestie związane z rozstrzyganiem protestów wyborczych i oceną ważności wyboru są ważne w odniesieniu do procesu wyborczego, ale to nie są kwestie, które w znaczący sposób zmieniają sytuację aktorów tego procesu. Nie skracamy terminu wyborcy na złożenie protestu, tylko dbamy o to, by jego prawo do sądu zostało zrealizowane. Tak, by zgodnie z przepisem Konstytucji tym protestem zajął się Sąd Najwyższy, a nie twór, do którego konstrukcji mamy istotne wątpliwości.

A gdyby jednak nie udało się wypracować tego konsensusu i wprowadzić ustawy epizodycznej? Co, jeśli wszystkie skargi będą nadal lądować w IKNiSP, a PKW będzie wobec nich zajmowała identyczne stanowisko jak 30 grudnia? Czyli przepuszczała je dalej przy głosach przeciwnych i wstrzymujących się, i z zastrzeżeniem, że nie wiemy, czy decyzję wydał SN. Co wtedy?

Wtedy wszystko odbyłoby się tak jak w 2020 i 2023 roku. Przecież wtedy ta sama izba wszystkim się zajmowała. I dochodziło wtedy do rozstrzygnięć Izby Kontroli podważających zasadność poczynań PKW. Tak było w przypadku kandydatury Waldemara Witkowskiego, któremu PKW odmówiła rejestracji, ale zapadło orzeczenie IKNiSP i PKW kandydata jednak zarejestrowała.

Wszystkie te wątpliwości wokół Izby Kontroli były podnoszone już wtedy. Oczywiście rządzący nie byli nimi zainteresowani, bo nie uznawali tego za problem. Ale mogliśmy się już wtedy czegoś nauczyć i zaproponować jakieś rozwiązania.

Tu pada sakramentalna odpowiedź: prezydent i tak by je zawetował.

Nawet jeśli prezydent by je wetował, posyłał do Trybunału, to w moim przekonaniu bylibyśmy w innym punkcie. Bylibyśmy lepiej przygotowani do tego, żeby coś zrobić. Zdjąć to wszystko z barków PKW, która nie jest organem, który powinien takie ciężary dźwigać. Ona powinna cieszyć się zaufaniem każdej strony procesu. I rządzących, i opozycji, i każdego kandydata. W przeciwnym razie dojdziemy do ściany. Do sytuacji, w której każda ze stron będzie miała swój wynik wyborów.

A czy wyobraża sobie Pani, że w tej sytuacji jednak Ministerstwo Finansów rzeczywiście obstaje przy tym, że te pieniądze się nie należą i naprawdę ich nie wypłaca?

Wyobrażam to sobie. I przyznam, że cieszy mnie, że ta decyzja znajdzie się już poza Państwową Komisją Wyborczą. Mamy wyczyszczoną ścieżkę przed wyborami prezydenta. PKW będzie mogła procedować i miejmy nadzieję w spokoju przeprowadzić te wybory, bo to jest jej rola.

A minister zrobi to, co mu doradzi jego dział prawny. Zdaję sobie sprawę, że ze względu na ten drugi paragraf uchwały, pojawią się różne interpretacje.

Uważa pani, że niewypłacenie pieniędzy Prawu i Sprawiedliwości mogłoby być podstawą do podważania wyniku wyborów prezydenckich? Że można by było skutecznie oprzeć na tym protest wyborczy?

Moim zdaniem nie. Biorę pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo SN i to, jak interpretowany jest zakres materialny protestu. Ten zakres jest bardzo wąski. Można skarżyć, jeśli doszło do przestępstwa przeciwko wyborom, albo jeśli miały miejsce nieprawidłowości dotyczące głosowania czy ustalenia jego wyników, które wpłynęły na wynik wyborów. Do tej pory te przesłanki naprawdę było wąsko interpretowane. Najbardziej przełomową rzeczą było to, że za tego rodzaju nieprawidłowości uznano nieprawidłowości dotyczące konstrukcji list kandydatów na etapie zgłoszenia i rejestracji list.

W tym przypadku mamy do czynienia z kwestią sprawozdania finansowego i oceny sprawozdania rocznego partii za rok 2023.

A wybory zarządzone są na 2025. Jeśli uznajemy, że niewypłacenie pieniędzy jest konsekwencją statusu sprawozdania za 2023 rok, to nie widzę tu powiązania z wyborami prezydenckimi. Uważam, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma możliwości unieważnienia wyborów z powodu niewypłacenia środków za poprzednią kampanię.