Rekonstrukcja rządu nie pomoże. Polska potrzebuje gruntownej reformy administracji centralnej

Leonard Osiadło, OKO.press: Rozmawiamy po konferencji w Senacie poświęconej potrzebie reformy administracji centralnej, współorganizowanej przez panią oraz przewodniczącego senackiej Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej senatora Zygmunta Frankiewicza.

Jak w kontekście reform administracji centralnej widzi pani ostatnie zmiany w rządzie? Po lipcowej rekonstrukcji mamy rząd chudszy o 5 ministrów. Mniejszy rząd oznacza większą skuteczność – tak argumentował premier. Czy mniej osób przy stole automatycznie przekłada się na sprawniejsze działanie?

Prof. dr hab. Irena Lipowicz*: Mówi się, że dwanaście osób przy jednym stole to maksymalna liczba, przy której wszyscy są jeszcze w stanie bezpośrednio ze sobą rozmawiać. Aby komunikacja toczyła się płynnie na spotkaniu liczącym więcej osób, trzeba wprowadzić albo pewien rygor protokolarny, albo podzielić się na mniejsze zespoły.

Myślę jednak, że intuicja premiera do zmniejszania gabinetu jest trafna. W trudnych czasach, których jesteśmy świadkami, wspólny kierunek, jedność i efektywność działań, jest łatwiejsze do osiągnięcia przy bardziej zwartych zespołach. Takie podejście znajduje także potwierdzenie w literaturze prawa administracyjnego.

Niedokończona reforma

Po rekonstrukcji ubyło nam także jedno ministerstwo. Technicznie rzecz biorąc dwa – Ministerstwo Rozwoju i Technologii oraz Ministerstwo Przemysłu. Ale jedno powstało, więc ogólny bilans wychodzi na -1.

Zlikwidowane ministerstwa zostały wchłonięte przez dwa superresorty – Ministerstwo Finansów i Gospodarki oraz nowopowstałe Ministerstwo Energii. Czy łączenie resortów w większe struktury to remedium na silosowość polskiej administracji?

To jest remedium, ale częściowe. Potrzebujemy – jak wskazano na senackiej konferencji – bardzo głębokiej reformy administracji centralnej, której nie udało się przeprowadzić od czasów transformacji w 1989 roku.

Najbliżej jej był premier Jerzy Buzek wprowadzając pod koniec lat 90. drugi etap reformy samorządowej, czyli podział na powiaty i 16 województw, zapowiadał, że następnym krokiem będzie reforma administracji centralnej.

Po przegranych wyborach jego rząd nie miał już jednak szansy, by tę kolejną wielką reformę przeprowadzić. Odpowiedzialność za jej brak spoczywa, choć nie całkiem równo, na wszystkich rządach po 2001 roku. W okresie kryzysu np. 2008 szansa była niewielka. Ostatnie 10 lat to było window of opportunity, zanim zagrożenie ze wschodu jeszcze tak nie wzrosło.

Ustawa o działach jest...

Coś się jednak chyba udało zrobić, bo jeszcze przed objęciem władzy przez AWS i rząd Jerzego Buzka, 4 września 1997 roku uchwalono ustawę o działach administracji rządowej.

I to właśnie ta ustawa wprowadziła możliwość konfigurowania działów administracji rządowej w “autorskie” resorty. Dzięki temu w zrekonstruowanym w lipcu rządzie Koalicji 15 października mogło powstać Ministerstwo Finansów i Gospodarki oraz Resort Energii.

To jest akurat jedyny fragment tej wielkiej reformy administracji centralnej, który mamy już zrobiony. To wciąż mało.

Przyjrzymy się choćby samym ministerstwom – struktura departamentów w resortach jest skostniała, niezmieniana w zasadzie od lat pięćdziesiątych XX wieku, kiedy to we wszystkich krajach bloku socjalistycznego od Polski, przez Albanię, aż po Chiny musiała być nie tylko struktura, ale wtedy, latach 50., wręcz taka sama liczba departamentów, kompatybilnych ze strukturą resortów-matek funkcjonujących w Związku Radzieckim.

Ale czy to nie jest trochę tak, że od mieszania herbata nie staje się słodsza? Stworzenie superministerstwa to jest jedynie przesunięcie kilku działów administracji rządowej pod inny szyld.

W drugim rządzie Donalda Tuska superministerstwo infrastruktury i rozwoju otrzymała Elżbieta Bieńkowska. Mateusz Morawiecki z kolei w rządzie Beaty Szydło kierował resortem rozwoju i finansów. A więc sama idea superministerstwa nie jest nowa. Ma na celu pokazanie, podkreślenie priorytetów. W czasach spokoju jest silna pokusa, aby dla każdego napotkanego problemu, stworzyć ministerstwo. W trudnych czasach wraca konsolidacja.

... do czego nam potrzebna administracja centralna

Zróbmy jednak krok w tył i

Pierwszą potrzebą wspólnoty, jeszcze tej pierwotnej, było to, żeby znaleźć tych, którzy będą przewodzić i odwracać zagrażające tej wspólnocie niebezpieczeństwa. Wszystko po to, aby przetrwać. Dopiero potem jest kwestia rozwoju, m.in. świadczeń społecznych.

Gdzie w połowie 2025 roku można wypatrywać największych zagrożeń dla Polski? Oczywiście za naszą wschodnią granicą, za którą od 3 lat toczy się wojna. Mamy więc nieprzypadkowo ministra obrony narodowej wyniesionego do rangi wicepremiera, to racjonalne.

Ale narażone na niebezpieczeństwo ze strony Rosji jest także nasze bezpieczeństwo energetyczne. Stąd, jak rozumiem, pomysł, aby stworzyć resort koncentrujący wszystkie kwestie związane z dostępem do energii, kluczowej w zakresie przemysłu zbrojeniowego czy w ogóle rozwoju gospodarki. A ta również staje się dla rządu priorytetem, czemu dano wyraz, tworząc przy okazji rekonstrukcji superresort finansów i gospodarki.

Zatem, jeżeli tworzenie nowych ministerstw nie służy temu, aby zadowolić koalicjanta, ale by nadać priorytet stojącym przed państwem wyzwaniom, to nie nazwałabym tego mieszaniem herbaty, ale racjonalnym zarządzaniem.

Czym kieruje minister?

Premier pozmieniał układ ministerstw, ale codzienną pracą resortów zarządzają jednak ministrowie. I to w zasadzie od nich zależy, jak efektywnie pracuje na co dzień administracja.

W moim przekonaniu przyszła fundamentalna reforma administracji rządowej powinna zakładać stopniową zmianę roli ministra, która w Polsce wciąż jest pełniona trochę na dawną modłę – społeczeństwo i media oczekują, że minister będzie kierownikiem resortu.

Tymczasem bycie ministrem w stylu dojrzalej cywilizacji zachodniej, do której już należymy, oznacza przywództwo, „leadership” jak to mówią Anglosasi. Minister ma za zgodą premiera opracowywać strategię, szukać dla niej większości w parlamencie, przekonywać do swoich racji społeczeństwo. Współczesny sprawny minister nadaje kierunek działania, a nie zajmuje się tylko kierowaniem pracą jednostki organizacyjnej, która mu podlega.

Proszę spojrzeć na ministra brytyjskiego, francuskiego czy niemieckiego. Ile oni czasu spędzają w parlamencie, na rozmowach z doradcami, naukowcami, organizacjami pozarządowymi? Tymczasem naszym ministrom większość czasu zajmuje zwykle samo kierowanie resortem.

Tylko w jaki sposób reforma miałaby zapewnić zmianę stylu pełnienia funkcji ministra?

Musiałaby obejmować także przebudowę służby cywilnej. Ośmioletnie rządy PiS zamiast wielkiej reformy administracji doprowadziły niestety tylko do zdruzgotania konstrukcji służby cywilnej na wyższych stanowiskach, na które mogli już trafiać bez konkursów nominaci z partyjnego rozdania. Te zmiany zauważono w europejskiej nauce prawa administracyjnego.

A jeśli za codzienną pracę każdego resortu odpowiadałby silny, bezpartyjny dyrektor generalny pochodzący z konkursu, który niezależnie od zmieniających się rządów kierowałby pracą tej jednostki organizacyjnej, jaką jest ministerstwo, to premier i ministrowie mieliby więcej czasu na przewodzenie i planowanie strategiczne.

Więcej projektów, mniej departamentów

Czyli reforma administracji rządowej miałaby zakładać między innymi to, żeby ministrowie przestali się wtrącać w bieżącą pracę resortu, na którego czele stoją?

Nie, to byłoby zbyt duże uproszczenie. Chodzi raczej o zmianę naszego podejścia do administrowania.

Każde ministerstwo powinno zrobić przegląd swoich funkcji i zadań – pracownik po pracowniku, departament po departamencie.

Myślę, że w tym audycie wyszłoby jak na dłoni, że w jednym departamencie ludzie mają tyle pracy, że nie nadążają, a w innym są niedociążeni.

Struktura organizacji powinna podążać za jej zadaniami, które raptownie się zmieniają w naszych trudnych czasach, a nie odwrotnie. Nie chodzi więc o to, aby klocki bez końca przesuwać, tylko żeby sensownie je na nowo poukładać.

Przegląd swojej struktury w pewnym momencie robi każda duża korporacja. Wyraźnie podkreślam jednak, że nie chodzi o to, aby kopiować struktury z gospodarki. Były takie próby w czasach Margaret Thatcher i to się nie skończyło dobrze.

To jak zreformować poszczególne ministerstwa i ich struktury, żeby nadążały za zadaniami, którym muszą sprostać?

Musimy przestać być niewolnikami struktury departamentów i przestawić resorty na pracę modułową. Chodzi o to, aby ministerstwa miały możliwość tworzenia interdyscyplinarnych zespołów powoływanych do rozwiązania konkretnego problemu czy wykonania konkretnego zadania.

Przy obecnej skostniałej strukturze, to jest praktycznie niemożliwe. Proszę zapytać dowolnego ministra, jak trudno jest zlikwidować departament czy zwolnić danego słabego urzędnika. Pozwólmy rządowi wreszcie rządzić.

Bardzo trudne jest także powoływanie zespołów eksperckich i wciąganie do współpracy przedstawicieli nauki, bo nie wiadomo, jak rozliczyć z ministerialnego budżetu pracę gremium, którego nie ma na mapie departamentów. Przez to sięga się zwykle po podmioty zewnętrzne, a to zwiększa ryzyko konfliktu interesów i wpływu nielegalnych lobbystów.

Czyli ministerstwa powinny przestawić się na pracę projektową.

Częściowo. W każdym resorcie należałoby zachować pewien rdzeń urzędników, którzy muszą wykonywać swoje zadania niezależnie od zmieniających się okoliczności. Ale oprócz tego powinna być także pula rozwiązań organizacyjnych i zabezpieczonych na nie środków finansowych, które pozwolą Ministrowi i resortowi działać w sposób innowacyjny.

Najpierw jednak musimy mieć swoistą „fotografię” tego, jak administracja rządowa pracuje w tej chwili.

Musimy zobaczyć, gdzie leży rdzeń działań danego resortu, którego ruszać nie wolno, a gdzie są „uschnięte gałązki” np. w związku z rozwojem AI, które można „obciąć”. W ten sposób można uwolnić zasoby i ludzi, co pozwoli im tworzyć zespoły zadaniowe.

Czy dobrym przykładem takiego interdyscyplinarnego zespołu może być Komisja ds. badania wpływów rosyjskich i białoruskich na polski aparat państwowy, której była pani członkinią?

Ta komisja, pod przewodnictwem Generała Jarosława Stróżyka, była klasyczną innowacją administracyjną, w ramach której współdziałali przedstawiciele struktur militarnych i nauki.

Pionierami takich interdyscyplinarnych zespołów byli Amerykanie, jeszcze w okresie II wojny światowej. USA prowadząc wojnę z Japonią, zdawało sobie sprawę, że walczy z zupełnie inną kulturą. Stworzono więc zespół złożony nie tylko z wojskowych, ale i antropologów i kulturoznawców, zajmujących się japońską kulturą.

Eksperci doradzali armii amerykańskiej, jak zachowywać się wobec Japończyków, żeby ich przeciągnąć na stronę demokracji, nawet mimo użycia bomby atomowej. Powstała słynna monografia “Chryzantema i miecz. Wzory kultury japońskiej” autorstwa Ruth Benedict, która stworzyła imponujące studium japońskiej kultury i opracowała zalecenia dotyczące mądrej strategii obchodzenia się z pokonanym narodem i jego starą cywilizacją. Jednym z nich było to, aby nie zmieniać japońskiego kodu kulturowego, czyli uszanować rolę cesarza.

Uczmy się od Ukrainy

Kiedy ogłoszono powstanie komisji ds. badania wpływów rosyjskich i białoruskich, pojawiały się zarzuty, że to odpowiedź na komisję Lex Tusk powołaną przez PiS przed wyborami w 2023 roku. Zarzucano rządowi 15 października działanie „pod publiczkę”.

Kiedy zespół powstawał, pojawiały się nieprzychylne opinie. Mówiono, że ludzie z tak różnych środowisk nie będą się w stanie dogadać. Tymczasem atmosfera pracy była bardzo dobra i ku naszemu obustronnemu zdumieniu okazało się, że szybko znaleźliśmy wspólny język.

Wracając do głównego tematu rozmowy – w trakcie naszej pracy również jak na dłoni było widać to zderzenie z archaiczną strukturą polskiej administracji centralnej. Byliśmy właśnie takim zespołem zadaniowym nowego typu. Urzędnicy, jak sądzę, zastanawiali się, jak z nami pracować, bo nigdy wcześniej się z czymś podobnym nie zetknęli.

Co do efektywności – przed startem prac pojawiało się w mediach takie oczekiwanie, że komisja będzie wskazywać po nazwisku szpiegów. Czasami media były wręcz rozczarowane, że my tego sensacyjnego materiału nie „dowozimy”. Tymczasem wystarczyło przeczytać dokładnie opublikowane zarządzenie nas powołujące. To nie była komisja śledcza. Zadania były inne i szersze, a ustalenia są zawarte w prawie 500-stronicowym raporcie, ukończonym 7 kwietnia 2025. To w gestii premiera lub upoważnionych przez niego osób jest to czy i kiedy raport zostanie upubliczniony.

Pewne elementy zostały upublicznione w styczniu 2025 razem z raportem o dezinformacji i wojnie kognitywnej i o nich można już mówić.

Jakiś przykład?

Konieczność zmiany ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do gmin w całej Polsce kierowane są zapytania w trybie informacji publicznej dotyczące obiektów, które formalnie nie są infrastrukturą krytyczną, ale dotyczą zasobów wodnych, szlaków komunikacyjnych, miejsca składowania różnych zasobów. Jak się zbierze te wszystkie zapytania z całej Polski to widać wyraźnie, że są to informacje zbierane w sposób zorganizowany, być może w ramach przygotowania do agresji. I nie możemy być tacy niemądrzy, żeby wszystko tak łatwo udostępniać.

Trzeba wreszcie obudzić społeczeństwo, bo przegramy z agresorem bez jednego wystrzału. Trwa w mediach społecznościowych wojna kognitywna – to coś więcej niż dezinformacja. Taka infiltracja, „wrogie przejęcie umysłów”, wpływ na młodych, zwłaszcza mężczyzn w wieku poborowym, może mieć taki skutek, że stracimy kontrolę nad naszym państwem, choć będziemy mieli pełno – oczywiście potrzebnych – nowych czołgów i samolotów.

Podczas czerwcowego wystąpienia w Senacie na konferencji poświęconej administracji rządowej, postawiła pani tezę, że polska administracja centralna jest zapóźniona względem sąsiadów. I nie miała tu pani na myśli tylko Niemiec, Czech czy krajów bałtyckich, ale także Federację Rosyjską.

Chodzi o administrację centralną, a nie terenową – tu jesteśmy nowocześni. Bardzo polecam znakomity raport Fundacji Batorego zatytułowany „Odporność i solidarność – Ukraińskie społeczeństwo wobec wojny” wydany w marcu 2025 roku. A w nim np. artykuł Olhi Reznikovej „Wojna jako sprawdzian odporności państwa i społeczeństwa”.

Ukraina przerabia teraz w praktyce wspomnianą podstawową funkcję działania państwa i administracji, czyli odwracanie niebezpieczeństwa, w tym przypadku ze strony Rosji, i w odpowiedzi na te zagrożenia błyskawicznie się modernizuje. Ale – jak wskazuje Olha Reznikova – nie miejmy złudzeń, również Rosja w trakcie wojny modernizuje się szybko.

Odporność, którą wykazuje państwo ukraińskie w starciu z Rosją, wynika między innymi z jego elastycznej i zdecentralizowanej administracji, którą Ukraina szczęśliwie zdążyła zreformować przed wybuchem pełnoskalowej agresji.

Inspiracją była dla niej polska reforma samorządowa rządu Tadeusza Mazowieckiego, którą dokończył pod koniec lat dziewięćdziesiątych rząd Jerzego Buzka. Ale co ważne, ukraińska administracja centralna nauczyła się zostawiać samorządom niezbędną przestrzeń do działania.

Wcześniej Ukraina uczyła się od Polski, teraz my powinniśmy czerpać z doświadczeń Ukrainy.

Przed wojną urzędnik to był ktoś

A czy moglibyśmy czerpać także z naszej własnej przeszłości? Podczas swojego wystąpienia w Senacie wspomniała pani, że w czasie II wojny światowej ruch oporu miało wiele państw w Europie, ale tylko Polska była w stanie stworzyć w pełni funkcjonujące państwo podziemne. I że było to możliwe dzięki temu, jak sprawną administrację centralną udało się zbudować przez 20 lat trwania II Rzeczpospolitej.

Jestem bardzo wdzięczna, że zwraca pan na to uwagę, bo uważam, że dokonania administracji z czasów II Rzeczpospolitej powinny być źródłem naszej dumy. One pokazują, że jako naród naprawdę jesteśmy w stanie zorganizować nowoczesny, sprawnie działający aparat państwowy.

Zresztą administracja II Rzeczpospolitej również nie powstała w próżni, ale czerpała z doświadczeń po powstaniu styczniowym. Już wtedy polskie społeczeństwo potrafiło zorganizować tajne nauczanie i odtworzyć szereg funkcji państwowych w nieformalnych warunkach. Byliśmy wtedy w Europie prekursorami demokracji obywatelskiej.

Taka ciągłość historyczna i czerpanie z własnych dokonań jest niezwykle cenne. To nasze korzenie.

Nawet jeśli przedwojenna administracja nie była w stanie odwrócić tego zagrożenia dla polskiej wspólnoty, jakim był najazd hitlerowskich Niemiec?

Przez 21 lat II Rzeczpospolitej nie zdążyliśmy osiągnąć takiej odporności, która uratowałaby nas przed wojną. Mimo wszystko uważam, że przedwojenna administracja była sukcesem, z którego możemy także dziś czerpać.

Spójrzmy na wielkie przedwojenne inwestycje – port w Gdyni czy Centralny Okręg Przemysłowy. Dyrektorzy, inżynierowie, którzy przy nich pracowali, często słabo mówili po polsku, bo całe swoje życie spędzili gdzieś w krajach zaborców.

Ale jeżeli ktoś chciał szczerze służyć odbudowywanej Polsce i miał do tego kompetencje, jak np. dzisiejsi migranci, to mimo słabej polszczyzny był akceptowany w pracy dla dobra państwa. To była merytokracja bez szowinizmu, która jest istotą tego, co dziś nazywamy służbą cywilną.

Mój pradziadek Antoni Gawroński, który całe życie przepracował w urzędzie mierniczym, najpierw w II Rzeczpospolitej, a potem w PRL-u, zawsze powtarzał, że „najlepiej to nam było przed wojną”.

Bo przedwojenny urzędnik to był ktoś. Niezależnie od tego, czy pracował w ministerstwie, czy był kolejarzem, tramwajarzem reprezentował autorytet państwa. Miał wysokie morale. Korupcja była karana konsekwentnie, choć może wcale nie musiała, bo urzędnicy zarabiali dobrze. I mieli perspektywę na stabilną pracę na lata.

Bo skoro pracują dla państwa ze względu na swoje kompetencje, a nie przynależność partyjną, to jak dojdzie do władzy kolejny rząd, a w początkach II RP rządy zmieniały się przecież co kilka miesięcy, to go nie wyrzuci, tylko po to, żeby dać pracę „swoim”.

Dopiero po zamachu majowym zaczęto przydzielać te różne państwowe funkcje np. w Najwyższej Izbie Kontroli z nadania partyjnego. W ten sposób, ten sprawnie działający system administrowania zaczął się załamywać. A po wojnie uległ jeszcze większej, zaplanowanej degradacji.

Administracja rozdęta, upartyjniona, słabo opłacana i pogardzana to wynalazek sowiecki. Ten system został narzucony Polsce po 1945 roku, i nie został gruntownie zreformowany nawet po transformacji 1989 roku.

Gdyby było inaczej, darzylibyśmy dziś urzędników państwowych powszechnym szacunkiem i – wiele od nich wymagając – dobrze wynagradzali.

*Prof. dr hab. Irena Lipowicz – kierownik Katedry Prawa Administracyjnego i Samorządu Terytorialnego na UKSW. W latach 1991-2000 posłanka na Sejm. W Sejmie III kadencji przewodnicząca Komisji Samorządu Terytorialnego. Uczestniczyła w pracach nad drugim etapem reformy samorządowej wprowadzonej w 1999 roku przez rząd Jerzego Buzka. W 2000 roku powołana na stanowisko ambasadora RP w Austrii. W latach 2010-2015 pełniła funkcję Rzecznika Praw Obywatelskich. W 2024 roku powołana w skład rządowej Komisji ds. badania wpływów rosyjskich i białoruskich na polski aparat państwowy.