Co z ustawą o KRS? Znamy opinie o poprawce senackiej zlecone przez komisję sejmową [NEWS OKO.PRESS]

Prawie dwa miesiące czeka już na rozpatrzenie uchwała Senatu dotycząca ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Rządowy projekt, który Sejm przyjął jeszcze w kwietniu 2024, zakłada głęboką reformę Rady, której sędziowska część miałaby być wybierana przez sędziów, a nie przez parlamentarzystów, jak to miało miejsce po 2018 roku.

Projekt zakładał również, że tzw. neo-sędziowie, czyli osoby, które uczestniczyły w procedurze przed KRS ukształtowaną po roku 2018, której upolitycznienie wielokrotnie potwierdzały wyroki sądów polskich i międzynarodowych, byłyby w pierwszych wyborach do nowej KRS pozbawione biernego prawa wyborczego. Podczas prac nad ustawą w Senacie, na zlecenie Ministerstwa Sprawiedliwości zgłoszono jednak poprawkę, która neo-sędziom prawo wyboru przywracała. Powodem miała być opinia Komisji Weneckiej, która ukazała się w tym czasie i która wyrażała wątpliwości wobec takiego wyłączenia. W tle znajdowały się jednak także rozmowy ministerstwa z prezydentem Andrzejem Dudą na temat jego ewentualnego poparcia takiej ustawy.

Poprawka senacka wzbudziła ogromne kontrowersje w środowisku prawniczym. Organizacje sędziowskie i prokuratorskie, między innymi Iustitia, jednoznacznie ją potępiły i wezwały Sejm do jej odrzucenia (przeczytaj apel), ale kilka innych organizacji prawniczych, w tym Helsińska Fundacja Praw Człowieka, wystosowało oświadczenie popierające ruch Senatu (przeczytaj stanowisko).

To była połowa maja.

Wpłynęło 9 opinii

Choć pierwotny harmonogram zakładał, że Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka, a następnie Sejm niezwłocznie zajmą się uchwałą Senatu, stało się inaczej. W związku z kontrowersjami wokół poprawki ówczesna przewodnicząca Komisji Kamila Gasiuk-Pihowicz zamówiła opinie zewnętrznych ekspertów i odroczyła rozpatrzenie senackiej uchwały.

W czerwcu do Komisji wpłynęło dziewięć opinii, a jej posiedzenie, na którym zaplanowano debatę nad poprawkami Senatu, zaplanowane jest na czwartek 11 lipca 2024.

OKO.press dotarło do treści dziewięciu opinii zamówionych przez Komisję Sprawiedliwości i Praw Człowieka. Z naszej analizy wynika, że dwie opinie jednoznacznie wspierają poprawkę senacką, wskazując nie tylko, że jest zgodna z konstytucją, ale wręcz, że usuwa przepisy, które konstytucję naruszały. Pięć kolejnych ekspertyz w mniej lub bardziej kategoryczny sposób popiera zasadność wyłączenia neo-sędziów z procedury. W dwóch pozostałych opiniach prawnicy twierdzą, że oba stanowiska przedstawiają równoważne argumenty.

Opinie pozytywne: Poprawka usuwa niekonstytucyjny przepis

Prof. Ryszard Piotrowski w swojej analizie uznaje poprawkę senacką za zasadną, ponieważ usuwa ona ograniczenie, które było, w jego ocenie, niezgodne z Konstytucją. Wyłączenie neo-sędziów z wyborów do KRS profesor uznaje za środek o charakterze represyjnym, w dodatku pozbawionym jakiejkolwiek indywidualizacji. Nie można, jego zdaniem, karać sędziów, ograniczać im dostępu do urzędów przez to, że uczestniczyli w procedurze przed organem, który nie został w formalnej procedurze zdelegalizowany.

Podobnie jednoznaczną ocenę przedstawił dr hab. Jacek Zaleśny z Uniwersytetu Warszawskiego, który stwierdził, że swoją poprawką „Senat usunął z ustawy przepis niezgodny z Konstytucją, naprawiając tym samym efekt niezgodnej z Konstytucją działalności ustawodawczej Sejmu”.

„Status prawny sędziego nie zależy od daty powołania osoby na urząd sędziego. Niezależnie od tego, czy na urząd sędziego osoba została powołana na przykład w 1982 r., 1998 r., 2008 r. czy w 2020 r. jest to taki sam status prawny. W świetle przepisów Konstytucji status prawny sędziego nie zależy też od podstawy prawnej, na której doszło do powołania osoby na urząd sędziego” – czytamy.

Różnicowanie sędziów ze względu na podstawę prawną ich powołania na urząd narusza, zdaniem prof. Zaleśnego, szereg przepisów Konstytucji, m.in. zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne oraz dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla osób, które mają pełnię praw publicznych. „Składową konstytucyjnego porządku prawnego jest domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją” – argumentuje prawnik. I dodaje, że to TK, a nie Sejm decyduje o tym, czy ustawa jest zgodna, czy niezgodna z Konstytucją.

Dr hab. Zaleśny kończy jednak swój wywód, wskazując, że dopuszczalne konstytucyjnie byłoby różnicowanie możliwości kandydowania sędziów do KRS ze względu na ich staż orzeczniczy.

Opinie krytyczne: Senat ryzykuje podważeniem nowej KRS

Prof. Jacek Potulski z Uniwersytetu Gdańskiego zauważa, że wyłączenie neo-sędziów z procedury może wzbudzać „kontrowersje konstytucyjne”, sam jednak uważa takie rozwiązanie za uzasadnione ze względu na epizodyczny charakter narzędzia oraz możliwy konflikt interesów neo-sędziów, którzy mogliby oceniać powołania neo-KRS. Choć „poprawka zaproponowana przez Senat RP mogłaby zmniejszyć kontrowersje natury konstytucyjnej, [to] w praktyce mogłaby doprowadzić do protestów i braku prawdziwej legitymizacji nowo utworzonej Krajowej Rady Sądownictwa nie tylko środowisku sędziowskim, ale również na poziomie szerszym” – argumentuje prof. Potulski.

Prawnik zwraca uwagę, że niepewności wokół statusu sędziów zasiewa niepewność co do prawnego bezpieczeństwa obywateli i pewności obrotu gospodarczego. „Patrząc poprzez pryzmat omawianej nowelizacji, można się zastanowić nad rozwiązaniem pozwalającym na udział sędziów, o których mowa art. 2 ust. 2 projektu, w procesie wyborczym, również na poziomie biernego prawa wyborczego do nowo utworzonej Krajowej Rady Sądownictwa z uwzględnieniem statusu sędziego przed awansem dokonanym w ramach wadliwej procedury. Innymi słowy, sędzia taki, który będąc sędzią Sądu Okręgowego w ramach procedury przed neo-KRS awansował do Sądu Apelacyjnego powinien w ramach procedury wyborczej być traktowany jak sędzia Sądu Okręgowego” – proponuje prof. Potulski.

Dr hab. Lech Jamróz z Katedry Prawa Konstytucyjnego Wydziału Uniwersytetu w Białymstoku krytycznie odnosi się do poprawki Senatu. Uważa, że prawo do bycia wybranym do składu KRS nie powinno obejmować sędziów, których status może być kwestionowany w związku z faktem, że w procedurze ich powołania uczestniczył organ nieuprawniony”, czyli właśnie KRS ukształtowana ustawą z 2017 roku.

Zdaniem autora opinii do czasu rozstrzygnięcia wątpliwości wokół ich statusu „powinni oni powstrzymać się od pełnienia dodatkowych funkcji, zarówno w obrębie sądów, jak i organów niezwiązanych ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości, z wyjątkiem tych, które są niezbędne ze względów organizacyjnych dla zapewniania funkcjonowania prawidłowości wymiaru sprawiedliwości”.

Nie istnieją żadne przepisy ani wyroki, które by podważały niezawisłość wszystkich sędziów wybranych w takiej procedurze. Ale, jak wskazuje dr hab. Jamróz, osoby w niej uczestniczące zdawały sobie sprawę z jej wadliwości, znali liczne odezwy autorytetów prawniczych o to, by nie brać udziału w tych konkursach, musieli się więc liczyć z ryzykiem, że ich status będzie prędzej, czy później podważony.

Potrzeba reformy KRS jest pilna, ale udział w niej sędziów, której status może być podważany, może rzutować na status nowej Rady.

W swojej opinii dr Grzegorz Piasecki, adwokat, również podnosi argument o tym, że kwestionowany status członków KRS może prowadzić do kwestionowania całej Rady. „Jeżeli bowiem Rada miałaby prowadzić czy współuczestniczyć w postępowaniach mających na celu weryfikację statusu omawianej klasy osób, skład KRS, w myśl zasady nemo iudex in causa sua, nie może być ukształtowany z udziałem osób mających podlegać weryfikacji.

Dr Piasecki zaznacza, że nie odmawia się automatycznie statusu sędziego takim osobom, ale ich wykluczenie jest uzasadnione ze względu na potrzebę gwarancji powodzenia całej reformy KRS. Prawnik, odwołując się do opinii Komisji Weneckiej, sugeruje, że rozwiązaniem mogłoby być uzależnienie biernego prawa wyborczego od stażu orzeczniczego danego sędziego.

Prof. Artur K. Modrzejewski z Katedry Prawa i Postępowania Administracyjnego Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku uważa wyłączenie neo-sędziów z kandydowania do nowej KRS za uzasadnione. "Chodzi bowiem o ograniczenie jakichkolwiek wątpliwości prawnych w zakresie kompetencji nowo tworzonej KRS i ewentualnego późniejszego podważania podjętych przez nią uchwał" – czytamy.

W jego ocenie "naruszanie zasady proporcjonalności tu nie występuje, bowiem sędziowie ci właśnie mają ograniczone bierne prawo wyborcze tylko w przypadku pierwszych wyborów, nie zaś każdych kolejnych. Przy tym ustawodawca nie stwierdził jednoznacznie, że po indywidualnej ocenie każdego sędziego przez nową KRS nie może nastąpić w przyszłości »przywrócenie« biernego prawa wyborczego.

Prof. Anna Rakowska z Katedry Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego podtrzymała zdanie wyrażone w swoich wcześniejszych opiniach, że wyłączenie neo-sędziów z prawa kandydowania w pierwszych wyborach do KRS „jest uzasadnione ochroną wartości konstytucyjnych oraz standardów europejskich i spełnia wymogi proporcjonalności”. Prawniczka odwołuje się tu do opinii Komisji Weneckiej, argumentując, że nie oceniła ona jednoznacznie negatywnie wyłączenia w tamtej ustawie, a jedynie kazała zbadać jego proporcjonalność, zwracając uwagę, że obejmie 20-30 proc. sędziów. I właśnie dlatego, że neo-sędziów jest tak dużo, należy ograniczyć ich prawo – jest prawie pewne, że jacyś w KRS by się znaleźli.

"Ich obecność w tym organie z kolei co najmniej utrudniłaby (o ile nie udaremniła) przywracanie konstytucyjnych standardów w wymiarze sprawiedliwości. Sędziowie, którzy objęli urząd sędziowski w wadliwej procedurze, nie mogą współdecydować o dostępie do zawodu, awansach, czy stanie spoczynku innych sędziów. Regulacja przyjęta w art. 2 ust. 2 ustawy jest przydatna, skutecznie bowiem prowadzi do wyeliminowania z konstytucyjnego organu, jakim jest KRS i który powinien być »nieskazitelny«, sędziów, którzy zostali powołani z oczywistym naruszeniem fundamentalnej zasady procedury nominacyjnej" – czytamy w opinii.

Obie strony mają rację

Prof. Krzysztof Woźniewski z Wydziału Prawa i Administracji UG rozumie potrzebę i argumenty wprowadzenia wyłączenia tzw. neo-sędziów, ale mocno podkreśla także wątpliwości co do konstytucyjności takiego rozwiązania. A to dlatego, że neo-sędziowie uczestniczyli w procedurze przed organem, którego konstytucyjność nie została formalnie obalona. Profesor przywołuje także opinię Komisji Weneckiej, która wylicza, że wyłączenie objęłoby aż 2-3 tys. sędziów, co z kolei podaje w wątpliwość proporcjonalność takiego środka.

„Ograniczenie kandydowania tzw. neo-sędziom a priori uznanych za stronniczych czy kierunkowo nastawionych do określonej władzy bez indywidualnej oceny czy weryfikacji, o której mowa wyżej wbrew pozorom może więcej przynieść szkód prawidłowemu funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości poprzez dysfunkcjonalne z pragmatycznego punktu widzenia różnicowanie i kategoryzację wśród sędziów”.

Ostatecznie profesor stwierdza, że zarówno za jednym, jak i za drugim stanowiskiem przemawiają mocne argumenty. „Sformułowana zatem przez Senat propozycja usunięcia przepisu ustępu 2 art. 2 ustawy z dnia 12 kwietnia 2024 r. zmierzająca do usunięcia niektórych pojawiających się wątpliwości konstytucyjnych jest ze względów wyżej podanych uzasadniona, aczkolwiek polityczno-prawna intencja jego wprowadzenia w ustawie przyjętej przez Sejm jest w pełni zrozumiała” – czytamy w ostatnim zdaniu opinii.

Prof. Piotr Uziębło z Uniwersytetu Gdańskiego uważa, że poprawka Senatu „nie może być uznana za niezgodną z Konstytucją RP, choć budzi wątpliwości z perspektywy standardów demokratycznego państwa prawnego, przede wszystkim w zakresie występowania niezależnych sądów„. Jednakże ”odrzucenie poprawki Senatu, które doprowadzi do pozbawiania owych »neosędziów« możliwości kandydowania do KRS, znajduje swoje uzasadnienie konstytucyjne i nie może być uznane za naruszające zasadę praw słusznie nabytych oraz zasady równości" – zaznacza prof. Uziębło.

Z opinii wynika, że oba rozwiązania są konstytucyjnie dopuszczalne. Zatem rozstrzygnięcie, czy przyznać neo-sędziom bierne prawo wyborcze, czy też ich go pozbawić, jest kwestią polityczną, a jej „wybór zależy od uznania przez Sejm RP określonych wartości za priorytetowe”.