Pieniądze za praworządność. Komisja Europejska wzmacnia warunkowość w nowym budżecie UE

Komisja Europejska zapowiadała budżetową rewolucję i słowa dotrzymała. Zaprezentowany 16 lipca projekt nowego wieloletniego budżetu UE (tzw. wieloletnich ram finansowych – WRF) obfituje w zmiany, które m.in. pozwolą mocniej powiązać dostęp do środków z unijnego budżetu z przestrzeganiem zasad praworządności.

Zamiast kilkudziesięciu funduszy, korzystanie z których obwarowane było osobnymi przepisami – jak miało to miejsce w poprzednich perspektywach finansowych, teraz Komisja Europejska proponuje kilkanaście funduszy (dokładnie 16) oraz bardziej zunifikowany zestaw zasad dostępu do nich.

Dostęp do środków z całego budżetu UE ma być m.in. uzależniony od przestrzegania zasad praworządności i postanowień Karty Praw Podstawowych.

„Budujemy na dobrych praktykach z poprzedniej perspektywy finansowej, gdzie przestrzeganie zasad praworządności oraz zgodności z Kartą Praw Podstawowych było warunkiem dostępu m.in. do funduszy polityki spójności. Teraz rozciągamy to na wszystkie fundusze” – mówił jeden z wysokich rangą urzędników Komisji Europejskiej podczas briefingu dla mediów po ogłoszeniu nowego budżetu.

Ale zmian w nowym budżecie jest więcej i są znaczące.

Co nowego w nowym budżecie UE?

Po pierwsze, w perspektywie finansowej na lata 2028-2034 zmianie ulega struktura całego budżetu. Komisja Europejska proponuje nie tylko zmniejszenie liczby funduszy z 52 w poprzedniej perspektywie finansowej, do 16 w nowej, lecz także cztery, zamiast siedmiu, działów budżetowych.

Ma to służyć trzem celom:

• uproszczeniu dla beneficjentów,
• zwiększeniu elastyczności w wykorzystaniu środków,
• unifikacji zasad dostępu do środków.

Do jednego działu trafią wszystkie fundusze w tzw. zarządzaniu dzielonym. Czyli te, za których realizację odpowiadają zarówno Komisja Europejska, jak i organy krajowe państw członkowskich, takie jak ministerstwa i instytucje publiczne.

To dział pierwszy nowego budżetu – „Europejski model społeczny oraz jakość życia”

To w tym dziale zapisane są środki m.in. na:

• politykę spójności,
• wspólną politykę rolną,
• rozwój obszarów wiejskich,
• ochronę granic i zarządzanie migracjami,
• bezpieczeństwo wewnętrzne,
• Fundusz Solidarnościowy,
• Społeczny Fundusz Klimatyczny.

Do drugiego działu wpadają przede wszystkim fundusze w zarządzaniu bezpośrednim Komisji Europejskiej oraz w zarządzaniu pośrednim. To fundusze, w ramach których konkursy są ogłaszane i realizowane bezpośrednio przez Komisję Europejską lub przez agencje wykonawcze UE. Beneficjentami tych funduszy są w większości przedsiębiorstwa, obywatele i organizacje pozarządowe.

Ten dział to „Konkurencyjność, dobrobyt i bezpieczeństwo”

To tu mieści się Fundusz Konkurencyjności, program Erasmus+, nowo utworzony program wsparcia społeczeństwa obywatelskiego Agora EU, czy unijny mechanizm wsparcia ludności, który wspiera państwa członkowskie w reagowaniu na klęski żywiołowe i katastrofy.

Osobnym, trzecim działem budżetu jest wszystko to, co związane z realizowaniem polityki zagranicznej UE, w tym środki na politykę akcesyjną, pomoc humanitarną dla państw trzecich, wsparcie rozwojowe.

Dział trzeci to „Globalna Europa”

Środki są tu przypisane poszczególnym programom i regionom świata. Osobna pula jest przewidziana dla państw, które ubiegają się o akcesję do UE, osobna dla m.in. Bliskiego Wschodu oraz Afryki Północnej, Azji i Pacyfiku, czy Afryki Subsaharyjskiej.

Ostatnim i najmniejszym działem budżetu jest

Dział czwarty – Administracja

To środki na funkcjonowanie unijnej administracji.

Więcej elastyczności

Bardzo ważną zmianą w nowym budżecie jest to, że został on wyposażony w mechanizmy większej elastyczności. O co chodzi?

Co to oznacza? W poprzedniej perspektywie finansowej w ten sposób rozdysponowanych było 65 procent środków z budżetu. m.in. tak rozdzielane były pieniądze z funduszy polityki spójności i wspólnej polityki rolnej (WPR).

Teraz ten rodzaj przydzielania środków także będzie dotyczył polityki spójności i WPR, ale będzie dotyczył mniejszej części całego budżetu – 44 procent. Krytycy podkreślają, że wynika to wprost z tego, że w nowym budżecie środków na politykę spójności i wspólną politykę rolną jest po prostu mniej. I mają rację.

W ten sposób przydzielone będą środki w ramach tzw. narodowych i regionalnych programów partnerstwa (NRPP), czyli części pierwszego działu budżetu. Tu, w odróżnieniu od poprzedniej perspektywy finansowej (2021-2027) wpadają środki na politykę spójności i wspólną politykę rolną, które do tej pory były osobnymi funduszami. Teraz tworzą jeden „super fundusz” – NRPP.

Będą organizowane konkursy i nabory, w których startować będzie mógł każdy bez ograniczeń. Najwięcej środków pozyskają więc te państwa, których przedsiębiorstwa, organizacje, czy instytucje publiczne będą najskuteczniejsze w pozyskiwaniu środków.

„Ta prealokowana część budżetu ulega zmniejszeniu. Rośnie rozmiar części, które nie będą miały alokacji narodowych. Dotyczy to w całości Funduszu Konkurencyjności, programu Erasmus+, czy programu Łącząc Europę, który służy do inwestowania w infrastrukturę transgraniczną. Każdy będzie miał dostęp do tych środków na równych zasadach” – tłumaczył urzędnik Komisji Europejskiej podczas briefingu dla mediów.

To dlatego Komisja Europejska proponuje też zniesienie rabatów od składek narodowych dla państw członkowskich. Zdaniem Komisji, przy nowej konstrukcji budżetu, rabaty nie mają już uzasadnienia.

„Rabaty od składek narodowych zostały wprowadzone, bo były czasy, gdy większość środków z budżetu UE szła na politykę spójności i WPR. Kraje, które nie miały rozwiniętego sektora rolnego, albo nie korzystały tak bardzo ze wsparcia dla regionów, uważały, że ich wkład do budżetu UE jest nieproporcjonalnie duży. Teraz wielkość środków na politykę spójności i wspólną politykę rolną maleje z 65 proc. udziału w budżecie 2021-2027 do 44 proc. w nowym. Rabaty są więc nieuzasadnione” – tłumaczył przedstawiciel Komisji na briefingu dla mediów.

Budżetowe „poduszki finansowe”

Ale to nie wszystko. Elastyczność w nowym budżecie ma też wynikać z tego, że w budżet wpisane są rozmaite „zapasy” finansowe.

Są to albo środki, które nie mają przypisanej alokacji i będą mogły zostać wykorzystane w zależności od bieżących potrzeb („poduszki finansowe”), albo środki, które będzie można dodatkowo zmobilizować, jeśli będzie taka potrzeba.

• W pierwszym dziale budżetu o wartości 964,4 mld euro w cenach stałych 2025, którego główną składową są środki na politykę spójności i wspólną politykę rolną, poduszka finansowa ma wynosić 5 mld euro.
• W drugim dziale budżetu o wartości 522,2 mld euro w cenach stałych na 2025, gdzie środki przeznaczone są głównie na wzrost konkurencyjności, europejską obronność, wspólny rynek i społeczeństwo obywatelskie, zapas finansowy to ponad 7 mld euro.
• W trzecim dziale budżetu – na politykę zagraniczną – którego całość opiewa na 190 mld euro w cenach stałych 2025, zapas finansowy to także 7 mld euro.

Poza tym budżet jest wyposażony w mechanizm kryzysowy o wartości 350 mld euro i instrument elastyczności o wartości 14 mld euro. Co to za instrumenty?

Mechanizm kryzysowy to rezerwa, co do której państwa członkowskie umawiają się, że zostanie uruchomiona, jeśli będzie potrzeba. Cały budżet to 2 bln euro, ale dodatkowo Komisja Europejska proponuje, by państwa zgodziły się, że jeśli będzie potrzeba, zmobilizują jeszcze dodatkowo 350 mld euro.

W jaki sposób? To nie jest określone. To mogą być albo nowe zasoby własne, czyli nowe źródła przychodu do budżetu, albo składki państw członkowskich. Do uzgodnienia.

Jednomyślna decyzja

Najważniejsze, że na uruchomienie tej rezerwy będą musiały zgodzić się wszystkie państwa członkowskie (wymagana będzie jednomyślność), a także Parlament. Ten mechanizm decyzyjny ma gwarantować maksymalną odpowiedzialność w dysponowaniu rezerwą.

„Ta propozycja Komisji Europejskiej jest odpowiedzią na dotychczasową krytykę ze strony Parlamentu Europejskiego. Do tej pory bowiem wszelkie nagłe wydatki kryzysowe były finansowane ze środków uruchamianych przez państwa członkowskie na wniosek Komisji na podstawie art. 122 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, czyli artykułu mówiącego o pomocy finansowej dla państwa doświadczającego trudności w zaopatrzeniu w jakieś produkty.

Ten artykuł zakłada działanie bez zaangażowania Parlamentu. Teraz Komisja proponuje stworzenie rozwiązania i wpisanie go w akt o WRF, który zagwarantuje Parlamentowi wpływ na decyzję o uruchomieniu takich dodatkowych środków. To ma gwarantować maksymalną odpowiedzialność i zabezpieczać te środki” – tłumaczył przedstawiciel Komisji na briefingu dla mediów.

„W poprzednich perspektywach finansowych ponad 90 proc. środków budżetowych było zaprogramowanych na etapie podpisywania budżetu, a jego ramy prawne nie dawały możliwości łatwego dokonywania przesunięć. Biorąc pod uwagę, że prace nad budżetem trwają w sumie kilka lat, mieliśmy do czynienia z sytuacją, w której implementację priorytetów budżetowych zaczynaliśmy kilka lat po ich ustanowieniu. Tymczasem żyjemy w świecie, w którym coraz częściej dochodzi do kryzysów. Struktura nowego budżetu musi być taka, by UE mogła sprawnie na te kryzysy odpowiadać” – mówił o planie nowego budżetu urzędnik Komisji Europejskiej podczas briefingu dla mediów.

Nowa konstrukcja kopert narodowych

Bardzo znaczącej zmianie ulega też kształt tej tzw. kopert narodowych, czyli środków na politykę spójności, wspólną politykę rolną, rybołówstwo oraz politykę migracji i ochronę granic, przyznawanych jako alokacje narodowe. Do tej pory odrębne fundusze zostają połączone w jeden „super fundusz” i będą wydatkowane na podobnej zasadzie jak wydatkowane były KPO, czyli Krajowy Plan Odbudowy: na podstawie ustalonego i wynegocjowanego z Komisją Europejską tzw. narodowego i regionalnego programu partnerstwa (NRPP).

O co chodzi?

To zupełna rewolucja w sposobie wydatkowania środków z wieloletniego budżetu UE. Zamiast zwykłych alokacji na konkretne programy polityki spójności czy wspólną politykę rolną, takie same w całej UE, państwa członkowskie będą indywidualnie ustalać i negocjować z Komisją Europejską plany wydatkowania tych środków.

Wszystkie państwa będą musiały realizować zestaw ogólnoeuropejskich priorytetów, takich jak spójność społeczna i gospodarcza, wsparcie dla rolników, bezpieczeństwo żywności, wzmocnienie obronności czy zielona transformacja, ale konkretne działania, które będą finansować, będą opracowane w odpowiedzi na konkretne potrzeby i wyzwania.

„Narodowe i regionalne plany partnerstwa mają być lepiej dostosowane do potrzeb państw członkowskich. Mają być szyte na miarę i dostosowane do sytuacji każdego państwa” – tłumaczył urzędnik KE na briefingu dla mediów.

Jak to będzie działało?

Po pierwsze w regulacji prawnej wieloletnich ram finansowych na lata 2028-2034 Komisja Europejska ustali priorytety, które państwa członkowskie zgodzą się realizować. Następnie Komisja Europejska przedstawi każdemu państwu rekomendacje ws. potrzeb i wyzwań, które jej zdaniem powinny zostać uwzględnione w NRPP. Rekomendacje te powstaną na bazie tzw. Europejskiego Semestru, narodowych planów klimatycznych oraz raportów o stanie praworządności. Tak samo działało to w przypadku Krajowych Planów Odbudowy, na podstawie których wypłacane były środki z Funduszu Odbudowy.

Następnie państwo członkowskie zaproponuje, jakie reformy i inwestycje chce realizować, by osiągnąć cele uzgodnione z Komisją. Całość planu będzie negocjowana z Komisją Europejską i musi zostać przez Komisję zatwierdzona.

„Mamy np. fundusze regionalne, w których ustalone jest, że taka i taka kwota powinna iść na wsparcie zielonej transformacji do określonego typu regionów. I te środki – takie same – płyną do samorządu jakiegoś regionu w północnej Polsce i południowej Portugalii. System w ogóle nie bierze pod uwagę, jaki jest punkt wyjścia każdego z tych regionów i jego specyficzna sytuacja. Teraz chcemy skończyć z podejściem „one fits all” (z ang. »jedno pasuje wszystkim«). Chcemy zmotywować regiony i państwa członkowskie, by mocniej brały pod uwagę swoją własną pozycję wyjściową. To nie jest podejście, które ogranicza role regionów, wręcz przeciwnie – wzmacnia ją” – tłumaczył urzędnik Komisji podczas briefingu dla mediów.

Taka konstrukcja NRPP zakłada też pewne bezpieczniki. Są w planie środki zapisane na sztywno: określona kwota ma iść na wspólną politykę rolną, na rozwój regionów, na cele społeczne, na zieloną transformację.

W całym budżecie wygląda to tak, że w ramach 865 mld euro przypisanych narodowym i regionalnym programom partnerstwa:

• 300 mld euro mają zostać przeznaczone na rolnictwo,
• 2 mld euro na rybołówstwo,
• 218 mld euro na wsparcie regionów, w których PKB na mieszkańca jest niższy niż 75 proc. średniego unijnego PKB,
• 34 mld euro na politykę migracyjną i ochronę granic,
• oraz: 14 proc. środków ma być przeznaczone na rozwój społeczny, a 43 proc. środków ma być powiązane z celami zielonej transformacji.

Reszta środków ma być przeznaczona na inne europejskie priorytety zapisane w planie.

Tu znowu Komisja Europejska tłumaczy, że taka konstrukcja planów ma pozwolić na to, by „jedno euro służyło więcej niż jednemu priorytetowi". Na jakiej zasadzie?

Weźmy przykład budowy przedszkoli. Dziś budowę przedszkola można sfinansować ze środków Funduszu na Rozwój Obszarów Wiejskich albo z Funduszu Społecznego. Przy czym każdy z tych funduszy ma inną podstawę prawną, a przez to inne zasady przyznania środków, inne warunki do wypełnienia, inne wymogi raportowania i rozliczenia itp. W nowym budżecie nie będzie takiego rozróżnienia. Budowa przedszkola, która służy zarówno rozwojowi regionalnemu, jak i rozwojowi społecznemu, będzie finansowana na jednych zasadach. System ma być prostszy.

Pieniądze za praworządność

Ale to nie wszystko. Rewolucja w nowym budżecie polega też na tym, że wzmocniony zostaje wymóg przestrzegania zasad praworządności i zgodności z Kartą Praw Podstawowych, jako warunek dostępu do środków z budżetu UE. Chodzi przede wszystkim o środki wydawane w ramach narodowego i regionalnego programu partnerstwa, bo to one rozdzielane są przez państwa członkowskie, a nie trafiają bezpośrednio do beneficjentów.

Wszystkie środki z NRPP, a więc środki na politykę spójności, politykę migracyjną i ochronę granic, Społeczny Fundusz Klimatyczny oraz wspólną politykę rolną, zostają objęte tym samym zestawem zasad.

Zmiana polega przede wszystkim na tym, że do katalogu środków objętych tymi wymogami, dołącza wspólna polityka rolna. Do tej pory bowiem te dwie części unijnego budżetu działały osobno i były obwarowane odrębnym zestawem zasad.

• Dostęp do środków z funduszy polityki spójności oraz funduszy na politykę migracyjną, bezpieczeństwo wewnętrzne oraz zarządzanie granicami w perspektywie finansowej 2021-2027 był regulowany przez rozporządzenie horyzontalne z 2021 roku, które jednym z warunków poprzedzających dostęp do funduszy ustanawiało wymóg zgodności z zasadami Karty Praw Podstawowych, w tym przestrzegania zasad państwa prawa. Spełnienie tych wymogów było konieczne, by możliwe były wypłaty. To dlatego w okresie rządów PiS Polska nie mogła otrzymywać środków z funduszy spójności na lata 2021-2027, bo obóz Zjednoczonej Prawicy uważał niezgodnie z prawdą, że Polski nie obowiązuje Karta Praw Podstawowych. Te regulacje dotyczyły w sumie ośmiu z 62 funduszy w latach 2021-2027.
• WPR, czyli wspólna polityka rolna, też miała swoje rozporządzenie horyzontalne. Ale o ile zgodność z zasadami praworządności i przestrzegania Karty Praw Podstawowych była wymogiem traktatowym wobec każdego państwa członkowskiego i całego budżetu UE, to w zasady przyznawania funduszy z WPR nie był wpisany żaden mechanizm ich egzekwowania. Przestrzeganie zasad państwa prawa oraz zgodności z Kartą Praw Podstawowych mogło być egzekwowane osobno, na bazie specjalnej procedury – tzw. mechanizmu warunkowości, a nie zwyczajnie poprzez regulamin dostępu do funduszy. Podejrzewając naruszenie zasad państwa prawa, w tym zgodności z Kartą Praw Podstawowych, Komisja musiała przeprowadzić specjalne postępowanie stwierdzające naruszenie, następnie całą sekwencję kroków, których efektem mogło być — za zgodą państw członkowskich — zamrożenie środków z UE dla danego państwa oraz wdrożenie programu naprawczego. Na tej zasadzie Węgry mają do dziś zawieszoną wypłatę części środków z funduszy spójności na lata 2021-2027.

Teraz zostaje to wzmocnione i zunifikowane.

Wymóg przestrzegania zasad Karty Praw Podstawowych oraz zasad praworządności będzie warunkiem jakiejkolwiek wypłaty środków z całej koperty NRPP.

Na tym nie koniec. Komisja Europejska proponuje, by w nowym budżecie, w ramach narodowego i regionalnego programu partnerstwa, mogła wymagać od państwa członkowskiego, by realizowało zadania i reformy, których celem będzie wzmocnienie lub przywrócenie praworządności w obszarach zidentyfikowanych jako wymagające naprawy w dorocznych raportach o stanie praworządności. Dokładnie na tej samej zasadzie, na jakiej działał Krajowy Plan Odbudowy i kamienie milowe.

Jednocześnie wciąż obowiązywać będzie zasada, że aby odmówić wypłaty środków ze względu na łamanie zasad praworządności lub nieprzestrzeganie postanowień Karty Praw Podstawowych, Komisja Europejska będzie musiała wykazać, że istnieje bezpośredni związek łamania praworządności lub zapisów KPP z wydatkowaniem konkretnych funduszy. Ewentualne zamrożenie funduszy będzie też musiało być „proporcjonalne”, czyli odpowiadać skali ewentualnego naruszenia.

„Główna zmiana jest taka, że w trakcie realizacji NRPP będziemy stale monitorować i oceniać, czy państwo członkowskie przestrzega zasad praworządności i zgodności z zapisami Karty Praw Podstawowych. Jeśli będą problemy z tym, będziemy mogli zawieszać wypłaty środków do momentu cofnięcia naruszenia. Jednocześnie będzie możliwe przekierowanie środków zamrożonych bezpośrednio do odbiorców końcowych, np. organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Tak, by nie tracili na tym obywatele” – tłumaczył urzędnik Komisji Europejskiej podczas briefingu dla mediów.

Narzędzie politycznego szantażu?

Ale krytycy, jak np. europosłowie skrajnej prawicy, uważają, że taka konstrukcja narodowych i regionalnych programów partnerstwa za bardzo zwiększa wpływ Komisji Europejskiej na to, jak wydatkowane będą mogły być środki, oraz daje KE „narzędzie politycznego szantażu” w sprawie praworządności.

„Propozycja nowej perspektywy budżetowej (WRF) to próba zamachu na ustrój finansowy Unii Europejskiej (...) Unijny budżet prawdopodobnie będzie wydatkowany na podobnych zasadach jak KPO (w postaci kamieni milowych), państwa będą wypełniać konkretne zobowiązania (społeczne, kulturowe, klimatyczne, migracyjne), aby otrzymywać środki finansowe” – krytykowała w mediach społecznościowych europosłanka Konfederacji Anna Bryłka.

Jej zdaniem wzmocnienie mechanizmu warunkowości w nowym budżecie poprzez rozszerzenie zasady pieniądze za praworządność ma prowadzić do „poszerzenie kompetencji do szantażu finansowego” ze strony Komisji Europejskiej. „To wszystko są narzędzia do centralizacji Unii i ograniczania samodzielności państw członkowskich. Nowy wieloletni unijny budżet to absolutna rewolucja, która jest kolejnym elementem federalizacji Unii Europejskiej” – argumentowała Bryłka.

Komisja Europejska tłumaczy to zupełnie inaczej. To jej zadaniem jest stanie na straży Traktatów, w tym egzekwowanie praworządności w państwach członkowskich.

Wzmocnienie warunkowości w nowym budżecie jest też czymś, czego domagała się proeuropejska i demokratyczna większość w Parlamencie:

• zrzeszająca partie centroprawicowe Europejska Partia Ludowa,
• zrzeszająca partie centrolewicowe i socjaldemokratyczne grupa Socjalistów i Demokratów,
• oraz zrzeszająca partie liberalne grupa Odnowić Europę.

Domagali się tego też europejscy Zieloni i część państw członkowskich, w tym m.in. Szwecja oraz Finlandia. Państwa te w liście apelowały do Komisji Europejskiej właśnie o to, by z przestrzeganiem praworządności i postanowień Karty Praw Podstawowych mocniej powiązać dostęp do wszystkich funduszy UE.

„Unia Europejska oparta jest na głębokiej współpracy między państwami członkowskimi. Do jej prawidłowego funkcjonowania niezbędne jest zaufanie (...) Aby to zaufanie mogło być utrzymane, wszystkie państwa członkowskie muszą przestrzegać naszych wspólnych wartości, w szczególności praworządności, demokracji i praw podstawowych” – pisali ministrowie ds. europejskich Finlandii i Szwecji. To oni zaproponowali, by w nowym budżecie rozszerzyć stosowanie zasad horyzontalnych znanych z polityki spójności na inne części budżetu, w tym jego największą część, wspólną politykę rolną.

Proponując nową konstrukcję budżetu na lata 2028-2034 Komisja Europejska wypełnia swoje własne zobowiązanie, złożone przez szefową KE, Ursulę von der Leyen w zeszłorocznym przemówieniu o stanie Unii. To m.in. wtedy, szefowa KE deklarowała, że zasada powiązania przestrzegania praworządności i praw podstawowych z dostępem do środków budżetowych, musi być wzmocniona i ujednolicona w całym budżecie.

Warto podkreślić, że przedstawiona w środę 16 lipca propozycja Komisji Europejskiej to dopiero wstępny projekt.

Budżet będzie negocjowany z państwami członkowskimi oraz Parlamentem Europejskim. Żeby wszedł w życie, musi zdobyć jednogłośne poparcie w Radzie UE oraz absolutną większość głosów w Parlamencie Europejskim (głosy 367 europosłów z 751-osobowej izby).