Reforma PIP, podejście drugie. Czy tym razem Donald Tusk zaakceptuje ustawę?

Znamy nowy projekt reformy Państwowej Inspekcji Pracy (PIP). Co tym razem proponuje ustawodawca?

• Zachowane byłoby wydawanie decyzji administracyjnych przez inspektora pracy w przypadku zmiany umów zlecenia i B2B na umowę o pracę. Taka możliwość będzie istnieć w przypadku stwierdzenia stosunku pracy. Czyli gdy pracownik otrzymuje wynagrodzenie za pracę na polecenie, pod nadzorem i w miejscu wyznaczonym przez pracodawcę.

To ta propozycja wywołała najwięcej kontrowersji w przypadku odrzuconego ostatecznie przez Donalda Tuska projektu.

• W nowym projekcie zmienia się jednak tryb wydania takiej decyzji.

Najpierw inspektor miałby dać pracodawcy możliwość dobrowolnej zmiany. Pracodawca miałby dwie opcje: może polubownie zmienić umowę zlecenie lub B2B na umowę o pracę. Jeżeli chciałby zachować umowę zlecenie lub B2B, musiałby zmienić warunki współpracy tak, aby nie spełniały znamion stosunku pracy.

Potem inspektor mógłby wydać decyzję administracyjną o przekształceniu umowy. Inspektor nie mógłby wydać decyzji z mocą wsteczną, jak było w pierwszej wersji ustawy. Mógłby jednak zwrócić się do sądu pracy, żeby ustalić, czy pracodawca powinien pokryć składki należne z tytułu umowy o pracę w przeszłości. Od momentu rozpoczęcia kontroli, pracownik byłby chroniony przed zwolnieniem.

Nowy tryb

Od decyzji pracodawca mógłby się odwołać w krótszej niż w poprzedniej wersji ustawy ścieżce odwoławczej: najpierw do okręgowego inspektora pracy, a potem do sądu pracy. Sąd pracy opierałby się na materiale dowodowym przekazanym przez okręgowego inspektora pracy. Miałby możliwość wydania wyroku wstępnego i miałby miesiąc na wyznaczenie terminu posiedzenia. Decyzje inspektorów działałaby od dnia wydania, ale w praktyce byłaby wiążące po terminie na odwołanie lub – w przypadku odwołania – po wyroku sądu.

Wprowadzony zostałby również nowy tryb. Pracodawca mógłby zgłosić do Głównego Inspektora Pracy wniosek o interpretację indywidualną i poprosić o sprawdzenie czy konkretna umowa zlecenie lub B2B powinna być umową o pracę. Interpretacja nie byłaby wiążąca dla pracodawców i nie byłaby związana z sankcjami.

Co zostało z wcześniejszej wersji ustawy? Zachowane byłyby kontrole zdalne, analiza ryzyka, wymiana kluczowych danych z innymi instytucjami oraz zwiększenie kar.

Celem reformy PIP jest m.in. wywieranie wpływu na przestrzeganie praw pracowniczych i kształtowanie zachowań pracodawców. Co w takim razie motywuje pracodawców do przestrzegania praw pracowniczych? I jak to wygląda w przypadku nowego kształtu reformy?

Obawa przed sankcjami

W dyskusji o skuteczności inspekcji są dwa nurty – jeden wskazuje, że pracodawców motywują przede wszystkim negatywne konsekwencje. Drugi – że warto postawić na prewencję, czyli edukowanie, informowanie i szkolenie itd.

Badania opowiadające się za skutecznością różnego rodzaju sankcji w inspekcji argumentują tak: pracodawcom, póki nie spodziewają się namacalnych konsekwencji swoich działań, nie opłaca się ściśle przestrzegać praw pracowniczych. Ich główna motywacja to utrzymanie firmy czy wypracowanie zysku. Oczywiście firmy starają o dobrostan swoich pracowników, ale wobec braku konsekwencji jest to sprawa drugo- czy trzeciorzędna.

Ten pogląd zdają się podzielać… sami pracodawcy. Europejskie badanie przedsiębiorstw na temat nowych i pojawiających się zagrożeń (ESENER) co 5 lat bada kwestie związane z przestrzeganiem zdrowia i bezpieczeństwa w pracy. W tym badaniu sprawdza się, między innymi, motywacje pracodawców do przestrzegania BHP, co jest jednym z elementów warunków pracy.

Z polskich wyników tego badania z 2024 roku wynika, że 79,2 proc. ankietowanych przedsiębiorstw jako główną przyczynę dbania o swoich pracowników wskazuje wypełnianie wymagań prawa. Z kolei 68,3 proc. firm w Polsce jako główną motywację wskazało unikanie kar ze strony inspekcji pracy. Wynikałoby z tego, że polscy pracodawcy dbają o pracowników, gdy zostaną do tego zmuszeni – przez prawo lub sankcje ze strony inspekcji.

Za mało inspekcji

Motywacje te nie są jednak powiązane z faktycznymi doświadczeniami. To samo badanie pokazuje, że tylko 37,5 proc. ankietowanych przedsiębiorstw w Polsce doświadczyło inspekcji na przestrzeni ostatnich trzech lat. Może to świadczyć o tym, że pracodawców motywują nie tyle same sankcje, ile obawa przed tym, że takie konsekwencje mogą mieć miejsce.

Jak sankcje inspekcji pracy działały do tej pory w Polsce? Kiepsko. Sama PIP, od wielu lat, mówiła o tym bardzo głośno. Przykładowo w sprawozdaniu za 2021 rok, w odniesieniu do kar na gruncie legalności zatrudnienia, mówiła tak: „Kary nakładane przez inspektorów pracy [..]

nie są ani odstraszające, ani dolegliwe i dla tych podmiotów, które świadomie i celowo naruszają prawo nie stanowią bariery przed stosowaniem niedozwolonych praktyk w przyszłości. Dla wielu przedsiębiorców naruszających przepisy o legalności zatrudnienia potencjalne korzyści ekonomiczne [..] są dużo większe niż ewentualne kary, nakładane zarówno przez organy kontroli, jak i przez sądy.”.

A może lepiej po dobroci?

Drugi nurt głosi, że to prewencja ma większy wpływ na działania pracodawców. Zakłada się, że przedsiębiorstwa chcą przestrzegać praw pracowniczych, ale nie są świadome, nie mają czasu, pieniędzy lub innych zasobów, żeby w pełni dostosować się do wymagań prawa. Jeżeli nie mają dobrych intencji, to i tak można wytłumaczyć im, co jest nie tak i po dobroci się dogadać – bez wyciągania bata.

A jak jest z prewencją w PIP? Inspekcja edukuje, uczy i szkoli na potęgę: to małych i średnich przedsiębiorców („Zdobądź dyplom PIP”), to młodych („Legitna praca”) czy skupiając się na konkretnych sektorach („Budowa. Stop Wypadkom”). Skuteczność poszczególnych elementów prewencyjnych powinna być tematem osobnych rozważań. Natomiast dotychczasowe doświadczenia wskazują, że takie miękkie podejście jest nakierowane na skutki długofalowe. Mniej działa na pracodawców tu i teraz, zwłaszcza tych, którzy nie mają dobrych zamiarów.

Czyli do tej pory podejście PIP kładło duży nacisk na działania prewencyjnie i mniejszy na sankcje, ze względu na ich nieskuteczność. Jak ma wyglądać podejście po reformie PIP?

Dużo kija, mniej marchewki

Pierwsza wersja ustawy o reformie PIP z września 2025, w zakresie proponowanych rozwiązanych związanych z rodzajem umowy, była nastawiona na sankcje. Zakładała, że gdyby inspektor stwierdził, że umowa zlecenie lub B2B powinna być umową o pracę, to decyzja byłaby do wykonana natychmiast. W praktyce oznaczałoby to, że pracownik tego samego dnia zamiast umowy B2B lub zlecenia, powinien otrzymać umowę o pracę. Dodatkowo pracodawca mógłby zostać zobowiązany do uregulowania zaległych składek za okres, który powinien być przepracowany na umowie o pracę.

Gdyby pracodawca nie zgadzał się z tą decyzją, mógłby się od niej odwołać. Najpierw do okręgowego inspektora pracy, później do Głównego Inspektora Pracy. Dopiero potem możliwe byłoby skierowanie sprawy do sądu pracy.

Takie rozwiązanie miało zapewnić sprawczość i zniechęcać pracodawców,

• po pierwsze do niezwierania umów zlecenie lub B2B gdy miał miejsce stosunek pracy
• po drugie, miała zniechęcać do odwoływania się od decyzji inspektora tych pracodawców, którzy zwyczajnie traktowali umowę zlecenie lub B2B jako „oszczędności”.

Wzmocniony zostałby też inny element sankcji. Maksymalny pułap kar finansowych zostałby zwiększony do 60 tys. zł, a w przypadku pracodawców-dłużników – do 90 tys. zł.

Ale ustawa zakładała też zmiany operacyjne: wprowadzenie kontroli zdalnych, wymianę danych między instytucjami oraz wprowadzenie analizy ryzyka w celu precyzyjnego wyboru firm do kontroli.

Opór

Krytykując wcześniejszą wersję ustawy, pracodawcy często wskazywali na ryzyko naruszenia swobody zwierania umów czy raczej swobody do kształtowania zatrudnienia jako zlecenia lub B2B, kiedy powinna być to umowa o pracę. Wspominali też o tym, że „nowe regulacje uderzą najmocniej w branże powszechnie wykorzystujące elastyczne formy zatrudnienia” , bo firmy z tych sektorów będą musiały zacząć zatrudniać na umowy o pracę, a nie opierać się masowo na niesłusznie zawartych zleceniach i B2B.

Ten opór pracodawców przyczynił się do złagodzenia zapisów w brzmieniu ustawy przyjętej przez Stały Komitet Rady Ministrów w grudniu. Po zmianach zakres i siła oddziaływania sankcji została znacząco złagodzona, ale wizja przekształcenia umowy zlecenie lub B2B nadal generowała obawy pracodawców. Ostatecznie te obawy przyczyniły się do niespodziewanego zwrotu w grudniu i wstrzymania przez premiera Tuska reformy PIP.

Więcej współpracy, ale kij zostaje

Trudno jednak będzie się rządowi od reformy PIP uchylić.

W styczniu rząd wrócił do pracy nad reformą z obawy przed utratą środków z Krajowego Planu Odbudowy (KPO). Zmiana KPO uzgodniona z Komisją Europejską w 2025 zawierała kamienie milowe, związane z reformą PIP i warunkujące wypłatę środków.

Zakres tych kamieni milowych jest bardzo konkretny.

Kamień milowy A71G mówi dokładnie, że ma dojść do „ nadania Państwowej Inspekcji Pracy uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych zamieniających umowy cywilnoprawne zawarte na warunkach określonych w Kodeksie pracy w umowy o pracę”. Wspomina też o analizie ryzyka, kontrolach zdalnych i zwiększeniu kar. Drugi kamień milowy związany z PIP, A72G odnosi się do: „zestawu działań mających na celu zwiększenie zdolności Państwowej Inspekcji Pracy”. Chodzi o zwiększenie zatrudnienia, budżetu Inspekcji oraz liczby szkoleń w PIP.

Dokładnie takie zapisy znajdują się w nowej wersji ustawy o reformie Państwowej Inspekcji Pracy, chociaż w zmodyfikowanej w porównaniu z pierwszą wersją ustawy. Nowy projekt utrzymuje kurs na zwiększenie sankcji, ale zawiera też elementy pozwalające na dobrowolną współpracę. Pracodawcy mogliby albo dobrowolnie dokonać zmiany umowy bez konieczności wydania decyzji administracyjnej, albo samodzielnie zwrócić się o interpretację w sprawie konkretnych umów.

Skuteczność

Pojawia się pytanie o skuteczność proponowanych sankcji. Inspektorzy w trakcie kontroli mogliby wydawać decyzje o przekształceniu, ale szybciej można by odwołać się sądów pracy. Do tej pory inspektorzy unikali współpracy z sądami pracy w zakresie przekształcania umów, jak czytamy w OSR, ze względu na: „przewlekłość postępowań sądowych i długie oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy”. Ma się to zmienić i sądy pracy mają zostać dodatkowo wsparte, ale szczegóły są w trakcie osobnego opracowania w resorcie sprawiedliwości.

W czarnym scenariuszu zapis o decyzjach administracyjnych będzie, ale inspektorzy nie będą z niego korzystać w obawie przed przewlekłością postępowania odwoławczego. I nic się nie zmieni.

W dobrym scenariuszu możemy założyć, że firmy będą się obawiały niesłusznie zawartych umów zleceń i B2B. Na podstawie listy kontrolnej same będą korygować swoje zachowania. Albo będą zwracać się do Głównego Inspektora Pracy po interpretację indywidualna i grzecznie stosować się do wyników. Możemy założyć, że inspektorzy w trakcie kontroli będą odważnie korzystali z nowych uprawnień i ich decyzje nie będą masowo zaskarżane. Nawet jeżeli będą, to sądy pracy będą dostatecznie wsparte, żeby szybciej procesować te skargi.

Inne rozwiązania

Nie wszystkie zmiany w ustawie są tak medialne jak przekształcanie umów przez inspektorów. Ale są istotne.

Przykładowo w ustawie pozostały zapisy o kontrolach zdalnych w art. 26 ust. 5-8, które mają znaczny potencjał do odciążenia inspektorów. W przypadku kontroli zdalnych, inspektor mógłby zwrócić się np. o wydaje stosownych dokumentów drogą online, zamiast spędzać godziny na kontrolach na miejscach, wertując dokumenty. Takie rozwiązanie sprawnie funkcjonuje w Estonii, gdzie funkcjonuje dedykowany portal do wymiany dokumentów i kontroli zdalnych.

Dodatkowo zachowane zostały zapisy o analizie ryzyka, która ma sprawić, że PIP ma w celowany sposób wybierać firmy do kontroli. Takie podejście funkcjonuje w Norwegii, gdzie inspekcja pracy posiada wewnętrzny system, który na podstawie danych z wcześniejszych inspekcji, danych statystycznych, opracowuje „wskaźnik prawdopodobieństwa”, który pozwala na dotarcie do firm z największym prawdopodobieństwem do łamania praw pracowniczych.

Innym ważnym elementem jest dodany na mocy ustawy art. 299i w Kodeksie Pracy, który mówi o wymianie danych pomiędzy Krajową Administracja Skarbową, Zakładem Ubezpieczeń Społecznych oraz Państwową Inspekcją Pracy. Przykładowo, użycie do kontroli umów danych z KSEFu pozwoliłoby niemal na bezbłędne wytypowanie fałszywych B2B. PIP mogłaby wziąć pod lupę tych „przedsiębiorców”, którzy co miesiąc wystawiają faktury o podobnej wysokości dla tego samego podmiotu.

Zmiany te wysyłają komunikat, że PIP będzie miała więcej narzędzi do monitowania przestrzegania praw pracowniczych. Może to rodzić obawy u pracodawców nieprzestrzegających prawa.

Polacy na tak, pracodawcy na nie

Przedstawiciele pracodawców mówią już, że nowa wersja ustawy nie różni się tak znacznie od poprzedniej.

Zwracają uwagę na to, że decyzje administracyjne wciąż będą generowały ryzyko po ich stronie. Bo choć w przypadku decyzji o przekształceniu nie musieliby od razu zmieniać umowy, to prawo chroniłoby pracownika przed zwolnieniem do momentu zakończenia postępowania odwoławczego. Wskazują też, że sądy pracy już teraz nie wyrabiają się z procesowaniem spraw i dodatkowe wsparcie sądów może być niewystarczające. Dodatkowo, wskazują na ograniczenia trybu indywidualnych interpretacji, podkreślając, że przy dużej liczbie zgłoszeń, Główny Inspektor Pracy może dać rady odpowiedzieć na wszystkie prośby. Czyli niejako potwierdzają, że sankcje mogą być dla nich dotkliwe.

Czy tym razem również uda się pracodawcom zatrzymać zmiany? Bardzo dokładne zapisy w KPO nie pozwalają na wielkie rewolucje. Pełne wykreślenie decyzji administracyjnych nie wchodzi w grę.

Doniesienia „Gazety Wyborczej” wskazują, że Komisja Europejska nieprzychylnie patrzy na dalsze zmiany KPO. Rządowi tymczasem zależy na uniknięciu kolejnej medialnej awantury. Inne źródła, z Business Insidera wskazują, że informatorzy Rządowego Centrum Legislacji potwierdzają, że reforma PIP zmierza do finału.

Analizy OKO.press wskazywały również na polityczne motywacje premiera, który chciał w ten sposób „ustawić” Lewicę. Biorąc pod uwagę ścisłą współpracę premiera i ministerstw, trudniej byłoby teraz zatrzymać reformę tłumacząc to – jak wcześniej – brakiem wiedzy o stanie reformy czy niesubordynacją ministry pracy. Reforma ma też poparcie społeczne. Badanie IBRIS wskazuje, że 60 proc. Polaków jest za tymi zmianami.

Ustawa to jedno, praktyka – drugie

Zakładając, że ustawa zostanie przyjęta, pozostają wątpliwości do skuteczności nowych sankcji. Sprowadzają się do prostej sprawy – czy pracownik przychodzący do PIP z niesłusznie zawartą umową zlecenie lub B2B będzie w stanie otrzymać realną pomoc?

Czy pracodawca chcący zatrudnić pracownika na umowę zlecenie lub B2B w ramach „oszczędności”, zrezygnuje z tego ze względu na konsekwencje?

Na pewno było to bardziej prawdopodobne w pierwszym brzmieniu ustawy. W przypadku najnowszej wersji, zależy to od tego czy skala wsparcia sądów pracy, pozwoli na realne wdrożenie reformy. Nawet jeżeli zapisy dotyczące umów zlecenie i B2B okażą się mniej skuteczne, to inne regulacje dotyczące usprawnień, zwiększenia kar czy typowania firm do kontroli na podstawie analizy ryzyka, mogą przyczynić się do zwiększenia ochrony pracy. Polscy pracownicy już dawno na to zasługiwali.

Nowe przepisy mogą też sprawić, że pracodawcy zaczną się bardziej obawiać się konsekwencji nieprzestrzegania praw pracowniczych. Tak jak wskazywał w wywiadzie dla „Rzeczpospolitej” szef OPZZ Piotr Ostrowski, kluczowa jest sprawna implementacja i rozpoczęcie realnych działań.

PIP jednocześnie nie składa broni. Wskazuje na to plan działań Inspekcji z 2026, gdzie opisane są takie działania jak kampania informacyjna „Bezpieczni na etacie”, mówiąca o różnicach w zatrudnieniu na umowach zlecenie, B2B i umowie o pracę. O 15 proc. wzrosła ilość składanych skarg, co wskazuje na zapotrzebowanie na wsparcie pracowników przez inspekcję. Prewencja zostanie. Zmienią się jednak proporcje, bo wcześniej, ze względu na nieskuteczność kar PIP musiała opierać się na prewencji. Teraz, dzięki nowymi kompetencjami, istnieje szansa, że PIP będzie mógł również skuteczniej karać nieuczciwych pracodawców.