Dr Szwed: Reset Trybunału Konstytucyjnego może być zgodny z europejskimi standardami

W związku z głębokim kryzysem, w jakim znajduje się obecnie Trybunał Konstytucyjny, pojawiają się niekiedy głosy nawołujące do dokonania w nim „resetu” polegającego na wygaszeniu kadencji wszystkich jego sędziów i wyborze 15 nowych sędziów.

W wersji radykalnej taki reset mógłby nastąpić już z mocy uchwały Sejmu, a w wersji „legalistycznej” – na podstawie ustawy o zmianie Konstytucji.

Komisja Wenecka w opinii o ustawach o Trybunale Konstytucyjnym wyraźnie skrytykowała jednak procedowany obecnie projekt ustawy o zmianie Konstytucji zakładający właśnie wygaszenie kadencji wszystkich sędziów TK.

Jednak czy oznacza to, że koncepcję resetu należy całkowicie odrzucić jako sprzeczną z europejskimi standardami?

Uważam, że nie, ale aby tak radykalne rozwiązanie było dopuszczalne, powinno być powiązane z głębszą reformą konstytucyjną mającą na celu wzmocnienie niezależności Trybunału.

Opinia Komisji Weneckiej

7 grudnia 2024 Komisja Wenecka przyjęła opinię w sprawie planowanych reform polskiego Trybunału Konstytucyjnego.

W opinii tej odniosła się do dwóch ustaw z września 2024 roku, które mają:

• wprowadzić określone zmiany w organizacji Trybunału
• i dokonać naprawy skutków działań podejmowanych przez TK z udziałem osób wadliwie powołanych na stanowiska sędziowskie,

oraz do projektu ustawy o zmianie Konstytucji.

Opinia miała charakter kompleksowy i poruszyła wiele istotnych zagadnień, takich jak m.in.:

• potrzeba odsunięcia od orzekania wadliwie wybranych osób,
• optymalny sposób uregulowania skutków orzeczeń wydawanych z ich udziałem,
• obowiązek publikacji wyroków TK,
• zmiany w zakresie sposobu wybierania sędziów TK,
• czy odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Komisja Wenecka wypowiedziała się też na temat przewidzianego w projekcie ustawy o zmianie Konstytucji wygaszenia kadencji sędziów TK.

Co zakłada projekt ustawy o zmianie Konstytucji wobec osób zasiadających w TK

Zgodnie z przedstawionym projektem, wygaszeniem mieliby być objęci wszyscy sędziowie Trybunału, a więc i ci, którzy zostali wybrani formalnie zgodnie z prawem.

Na zwolnione w ten sposób miejsca mieliby być wybrani nowi sędziowie. Wyboru miałby dokonać Sejm większością 3/5 głosów, a gdy większości tej nie uda się uzyskać w ciągu dwóch miesięcy, wystarczająca byłaby już większość bezwzględna.

Ponadto projekt zakłada zróżnicowanie długości kadencji wybranych w ten sposób sędziów:

• pięciu z nich miałoby orzekać w TK przez trzy lata,
• pięciu przez sześć,
• a pięciu przez dziewięć.

Co uważa Komisja Wenecka

Wskazała, że nieusuwalność sędziów stanowi element europejskiego standardu niezależności sądownictwa. Nieusuwalność ta nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż Komisja Wenecka akceptuje, że w niektórych przypadkach przerwanie kadencji sędziego może być konieczne, aby nie paraliżować niezbędnych reform. Jednak zdaniem Komisji w przypadku polskiego TK taka sytuacja nie zachodzi.

Zważywszy na aktualne okoliczności polityczne, zebranie większości niezbędnej do uchwalenia ustawy o zmianie Konstytucji byłoby bardzo trudne. Zanim więc uda się to zrobić, może dojść do upływu kadencji części sędziów Trybunału. Otworzy się zatem możliwość wyboru nowych sędziów, co pozytywnie wpłynie na pluralizm składu Trybunału.

Nie można zatem twierdzić, że wygaszenie kadencji wszystkich sędziów jest konieczne dla realizacji reform. Stopniowa wymiana składu TK miałaby, zdaniem Komisji, i tę zaletę, że chroniłaby przed wykreowaniem negatywnego precedensu, na który mogłyby się powołać w przyszłości inne siły polityczne dysponujące odpowiednią większością w Parlamencie.

Czy każdy reset TK byłby niezgodny z europejskimi standardami?

Choć zgadzam się z krytyczną oceną projektu ustawy o zmianie Konstytucji przedstawioną w opinii Komisji Weneckiej, to jednak uważam, że wygaszenie kadencji sędziów TK mogłoby być, pod pewnymi warunkami, zgodne z europejskimi standardami praworządności.

Choć w polskiej nauce prawa koncepcja materialnych granic zmiany konstytucji nie jest szczególnie rozwinięta, to jednak patrząc z perspektywy standardów międzynarodowych, nie jest tak, że jeśli państwa dysponują większością wymaganą do zmiany konstytucji, to wszystko im wolno.

W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka można znaleźć wiele przykładów wyroków, w których źródłem naruszenia praw człowieka były niewłaściwe przepisy krajowych konstytucji lub ustawy o zmianie konstytucji.

Oczywiście, takie wyroki nie skutkują automatycznym pozbawieniem mocy prawnej kwestionowanych przepisów konstytucyjnych, ale do zapewnienia stanu zgodności z Europejską Konwencją Praw Człowieka może być potrzebna ich zmiana. Także Komisja Wenecka wielokrotnie opiniowała projekty ustawy o zmianie konstytucji pod kątem ich zgodności z europejskimi standardami, których państwa powinny przestrzegać także podczas dokonywania reform konstytucyjnych.

Nie ma zatem nic dziwnego w tym, że Komisja Wenecka zwróciła uwagę na potrzebę poszanowania pewnych standardów również przy wygaszaniu z mocy ustawy o zmianie Konstytucji kadencji sędziów polskiego TK.

Wyrok ETPCz w sprawie z Armenii

Jednak, interpretując treść owych standardów europejskich, warto zwrócić uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, z którego wynika, że

Kluczowe w tym kontekście jest wydane w listopadzie 2023 r. postanowienie ETPC w sprawie Gyulumyan i inni przeciwko Armenii. Dotyczyła ona wygaszenia kadencji sędziów Sądu Konstytucyjnego w związku z reformą wprowadzającą kadencyjność tego stanowiska.

Do 2018 roku sędziowie Sądu Konstytucyjnego zajmowali swój urząd do czasu osiągnięcia wieku, po którym przechodzili w stan spoczynku. Jednak w 2018 roku weszła w życie ustawa o zmianie konstytucji, która wprowadzała zasadę, że sędziowie będą wybierani na 12-letnią kadencję bez możliwości jej przedłużenia.

Dodatkowo ustawa ta wprowadzała też inne zmiany nakierowane na wzmocnienie niezależności Sądu Konstytucyjnego, dotyczące w szczególności procedury wyboru jego sędziów. Początkowo ustawa miała nie wpływać na status sędziów wybranych przed jej wejściem w życie, ale w 2020 r. uchwalono kolejną ustawę o zmianie konstytucji, która wygaszała kadencję wszystkich sędziów wybranych przed 2018 r., którzy pracowali w Sądzie Konstytucyjnym dłużej niż 12 lat.

W związku z tym, że do wygaszenia kadencji doszło z mocy ustawy o zmianie Konstytucji, sędziowie nie mieli zapewnionej żadnej drogi sądowej do dochodzenia ochrony swoich praw. Złożyli więc skargi do ETPCz na naruszenie art. 6 (prawo do sądu) i 8 (prawo do ochrony życia prywatnego), ale zostały one uznane za oczywiście niedopuszczalne.

ETPCz uznał bowiem, że choć prawo dostępu do sądu w sprawach związanych ze statusem sędziego, w tym zwłaszcza – dotyczących usunięcia z urzędu, stanowi standard kluczowy dla ochrony niezależności sądownictwa, to jednak w tym przypadku odstąpienie od niego było obiektywnie uzasadnione wyjątkowymi okolicznościami sprawy.

W tym zakresie Trybunał wziął pod uwagę m.in. to, że sądy konstytucyjne mają szczególny status, odróżniający je od innych, typowych organów sądowniczych. Ponadto zauważył też, że reforma konstytucyjna, do której doszło w Armenii, nie budziła zastrzeżeń z perspektywy niezależności sądownictwa.

Nie było bowiem podstaw do twierdzenia, że była wymierzona przeciwko konkretnym sędziom orzekającym w Sądzie Konstytucyjnym. Chodziło raczej o wzmocnienie niezależności tego organu poprzez wprowadzenie nowych zasad wyboru jego sędziów oraz określenie długości ich kadencji, co zostało pozytywnie ocenione przez Komisję Wenecką. Oczekiwanie aż wygaśnie kadencja sędziów wybranych wcześniej, odsuwałoby wejście w życie tej istotnej reformy na wiele lat.

Co ciekawe, ETPCz nie przeszkadzało, że władze Armenii ostatecznie nie uwzględniły zalecenia Komisji Weneckiej co do wprowadzenia odpowiednich okresów przejściowych chroniących urzędujących sędziów. Trybunał wziął też pod uwagę to, że w tym przypadku do przerwania kadencji sędziów doszło z mocy ustawy o zmianie konstytucji. W takiej bowiem sytuacji sądowa kontrola byłaby trudna do realizacji.

Legalność takiej ustawy, siłą rzeczy, nie mogła być oceniona przez zwykłe sądy, a przeprowadzenie jej kontroli prewencyjnie przez Sąd Konstytucyjny byłoby bardzo trudne, gdyż siedmiu spośród dziewięciu sędziów tego sądu było objętych kwestionowanymi przepisami, co niewątpliwie oddziaływałoby na ich bezstronność.

Lekcja z armeńskiego orzeczenia ETPCz dla Polski

Oczywiście, przywołane postanowienie ETPCz może budzić pewne wątpliwości i zastrzeżenia, ale jego dokładna analiza wykracza poza ramy tego krótkiego artykułu.

Niewątpliwie jednak może ono ustanowić pewien precedens, na który będą mogły się powoływać inne państwa, które znajdą się w podobnej sytuacji do władz Armenii.

Należy zatem rozważyć, czy wykładnia przyjęta przez ETPCz w tej sprawie może również znaleźć zastosowanie w przypadku polskiego Trybunału Konstytucyjnego.

W przywołanym orzeczeniu ETPCz wziął pod uwagę cztery czynniki, które świadczyły o wyjątkowym charakterze sprawy, uzasadniającym pozbawienie odwoływanych sędziów drogi sądowej. Te czynniki to:

• szczególna pozycja sądu konstytucyjnego,
• obiektywne uzasadnienie reformy konstytucji i jej kształt niestwarzający zagrożenia dla niezależności sądownictwa,
• trudności w znalezieniu łagodniejszej alternatywy (negatywne konsekwencje oczekiwania aż wygasną kadencje sędziów)
• oraz trudności związane z sądową kontrolą ustawy o zmianie konstytucji.

Czynniki pierwszy i czwarty znajdują oczywiście zastosowanie także w odniesieniu do polskiego Trybunału Konstytucyjnego, ale trzeba się zastanowić, czy także i drugi oraz trzeci.

Konieczna jest głęboka reforma Trybunału Konstytucyjnego

Doszło wręcz do niemal całkowitego załamania się autorytetu tego organu, co skutkuje podważaniem jego zdolności do realizowania konstytucyjnych zadań w sposób niezależny i bezstronny.

Ten stan rzeczy nie wynika przy tym wyłącznie z obecności osób wybranych na stanowiska sędziowskie z naruszeniem prawa, które zresztą można by odsunąć od orzekania nawet i bez zmiany konstytucji. Wynika też z innych okoliczności, takich jak np.:

• obecność w Trybunale sędziów o wyraźnych związkach politycznych z PiS,
• pojawiające się informacje o nietransparentnych zasadach wyznaczania składów orzekających,
• wykraczanie przez TK poza jego kompetencje itd.

Nie można też w tym kontekście pomijać tego, że obecne władze w ogóle nie publikują wyroków TK.

Jednak w świetle opinii Komisji Weneckiej, a moim zdaniem – także i w świetle wspomnianego wyżej postanowienia ETPCz dotyczącego Armenii, sama ta potrzeba nie uzasadnia wygaszenia kadencji wszystkich sędziów TK.

Konieczne jest bowiem także zapewnienie, że taki środek nie będzie skierowany po prostu przeciwko konkretnej grupie sędziów, lecz będzie niezbędny do wdrożenia szerszej reformy nakierowanej na wzmocnienie niezależności Trybunału.

Tymczasem procedowany w Senacie projekt ustawy służy w zasadzie tylko temu. Nie modyfikuje on bowiem znacząco procedury wyboru sędziów TK:

• nie odbiera Sejmowi monopolu w tym zakresie,
• nie wprowadza wymogu działania większością kwalifikowaną (taka wymagana jest jedynie dla pierwszego wyboru sędziów po „resecie”),
• nie reguluje zasad zgłaszania kandydatów i procedury oceny kandydatur przed wyborem itd.

Może więc być traktowany jako niedopuszczalny akt ad hominem, a więc wymierzony wyłącznie przeciwko określonym sędziom.

Konieczne zmiany konstytucyjne

Jeżeli zatem miałoby dojść do wygaszenia obecnych kadencji sędziów TK, to musiałoby się to odbyć w ramach szerszej reformy konstytucyjnej nakierowanej na wyeliminowanie istniejących mankamentów procedury wyboru sędziów, oddziałujących negatywnie na niezależność tego organu.

Swoją drogą, Komitet Ministrów Rady Europy, a więc organ nadzorujący wykonywanie przez państwa wyroków ETPCz, wskazuje, że wprowadzenie mechanizmów zapobiegających „wywieraniu niepożądanych wpływów na proces wyboru” sędziów TK jest też konieczne do pełnego wykonania wyroku w sprawie Xero Flor p. Polsce.

Niektóre rozwiązania mające służyć temu celowi zawiera uchwalona we wrześniu ustawa o TK, którą Prezydent skierował w trybie prewencyjnej do Trybunału.

Poza tym zwykła ustawa nie zapewni skutecznej ochrony przed upolitycznieniem TK, skoro pozytywne zmiany przez nią wprowadzane będą mogły zostać w łatwy sposób odwrócone przez inną większość rządzącą w przyszłości.

Obecnie obowiązujące przepisy Konstytucji są bowiem wadliwe – przyznają kompetencje do wyboru sędziów TK wyłącznie Sejmowi, który nawet nie musi działać większością kwalifikowaną.

Oczywiście, zważywszy na szczególny charakter TK jako sądu konstytucyjnego kontrolującego działalność władzy ustawodawczej, trudno oczekiwać pełnego odpolitycznienia procedury wyboru jego sędziów. Niemniej, można wprowadzić zmiany nakierowane na zwiększenie jej obiektywizmu i transparentności, zakładające np.:

• rozproszenie kompetencji do wyboru na różne organy,
• wprowadzenie wymogu działania przez Sejm (jeśli miałby on zachować kompetencję do wyboru przynajmniej części sędziów) większością kwalifikowaną,
• wprowadzenie sądowej kontroli legalności procedur konkursowych itd.

Niewykluczone, że reforma mogłaby pójść nawet dalej:

• doprecyzować kompetencje Trybunału Konstytucyjnego w niektórych obszarach (np. wydawanie tzw. środków tymczasowych)
• czy uniezależnić wejście w życie jego wyroków od decyzji Premiera o ich opublikowaniu w dzienniku urzędowym.

Sytuacja w Polsce oczywiście różni się znacząco od tej w Armenii pod tym względem, że kadencje sędziów TK są ograniczone czasowo i nie trzeba byłoby czekać tak długo na ich zakończenie. Niemniej, kryzys w Trybunale Konstytucyjnym tak jest tak głęboki, że gdyby pojawiła się możliwość odbudowy tego organu poprzez wybór jego sędziów na nowych, transparentnych i wolnych od nadmiernych wpływów politycznych, zasadach, uzasadnione byłoby skorzystanie z niej.

Takie działanie byłoby niezgodne z polskim prawem i nie służyłoby wzmocnieniu niezależności Trybunału Konstytucyjnego oraz odbudowie jego autorytetu. Wręcz przeciwnie, mogłoby doprowadzić do dalszej eskalacji chaosu wokół TK i kwestionowania legalności jego działań. Ponadto można się spodziewać, że po ewentualnym powrocie PiS do władzy, tak zrekonstruowany TK ponownie zostałby wygaszony.

Czy „reset” TK jest realistyczny?

Obecnie nie ma żadnych perspektyw politycznych na jakąkolwiek reformę Konstytucji, a tym bardziej – w obszarze tak drażliwym, jak zasady wyboru sędziów TK. Jednak czy tak będzie zawsze?

Niewątpliwie w dzisiejszej sytuacji bardziej zainteresowana rozmową na temat reformy TK jest koalicja rządząca, gdyż PiS może wychodzić z założenia, że nie ma w tym interesu politycznego, skoro cały aktualny skład Trybunału został wybrany w okresie rządów tego ugrupowania.

Jednak już na początku stycznia 2027 r. większość sędziów Trybunału będą mogły stanowić osoby wybrane przez posłów obecnej koalicji rządzącej.

Gdyby więc koalicja ta chciała postępować tak jak PiS do tej pory, w TK mogliby zasiadać nawet bardzo wyraziści politycy legitymujący się wykształceniem prawniczym i odpowiednio długim doświadczeniem zawodowym w wykonywaniu zawodów prawniczych.

Tak ukształtowany TK mógłby nie tylko badać konstytucyjność przepisów, ale i np. orzekać w sprawie konstytucyjności działania partii politycznych, bo i taką kompetencję Konstytucja mu przyznaje.

Politycy wszystkich partii powinni zatem zadać sobie pytanie, czy w dłuższej perspektywie upolityczniony tryb wyboru sędziów TK rzeczywiście komukolwiek służy i czy nie lepszym rozwiązaniem byłaby budowa tej instytucji na nowo, tak aby nie stała się ona zabawką w rękach rządzących.