RPO apeluje do Donalda Tuska o uwzględnienie opinii Komisji Weneckiej przy reformowaniu sądów

Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie wysłanym 21 października 2024 do premiera Donalda Tuska odniósł się do wydanej 14 października opinii Komisji Weneckiej.

RPO ocenił, że opinia ta jest w pełni spójna z dotychczasowym stanowiskiem prezentowanym przez jego urząd, a także z poglądami przedstawianymi przez niektóre organizacje pozarządowe, w tym Helsińską Fundację Praw Człowieka.

Rozróżnił, że czym innym jest:

• nieprawidłowość umocowania organu władzy publicznej, wynikająca z powołania organu w procedurze obarczonej wadami prawnymi,
• a nieistnienie organu czy nieistnienie rozstrzygnięć podejmowanych przez ten organ.

W ocenie Komisji Weneckiej i RPO z orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości UE nie wynika, że powołania sędziowskie czy orzeczenia nie istnieją (nie wywołały skutków prawnych).

RPO pisze, że wykonanie wyroków ETPCz i TSUE powinno polegać na:

• stworzeniu ustawowych podstaw do uregulowania statusu sędziów powołanych od 2018 roku,
• a także umożliwiających w szczególnych okolicznościach wzruszenie wyroku w stosownej procedurze.

Przyjęte mechanizmy powinny być zgodne z konstytucyjnymi wymogami odnoszącymi się do statusu sędziów, w szczególności art. 180 ust. 2 Konstytucji, który mówi, że złożenie sędziego z urzędu, zawieszenie w urzędowaniu, przeniesienie do innej siedziby lub na inne stanowisko wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie. Mechanizmy te muszą też respektować wymogi stabilności prawomocnych orzeczeń sądowych

RPO Wiącek apeluje do premiera o ustosunkowanie się do opinii Komisji Weneckiej oraz uwzględnienie jej zaleceń w pracach nad reformą porządkującą status sędziów powołanych w latach 2018-2024 oraz wydanych przez nich orzeczeń.

Dlaczego to ważne?

Polska musi uregulować status ponad 2500 sędziów powołanych od 2018 roku do Sądu Najwyższego i reszty sądów powszechnych z udziałem upolitycznionej Krajowej Rady Sądownictwa. Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł to wprost w grudniu 2023 roku w wyroku pilotażowym, czyli dotyczącym problemów systemowych, w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce.

Ministerstwo Sprawiedliwości oraz powołana przy nim Komisja Kodyfikacyjna Ustroju Sądownictwa i Prokuratury prowadzą prace nad projektami ustaw dotyczącymi sędziów powołanych w wadliwej procedurze, tzw. neosędziów, oraz skutków prawnych wydanych przez nich orzeczeń.

W trakcie kilkumiesięcznych dyskusji wyłoniły się dwa główne modele rozwiązań.

1. Pierwszy, proponowany przez Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia”, którego prezesem jest prof. Krystian Markiewicz, pełniący jednocześnie funkcję przewodniczącego komisji kodyfikacyjnej, przewiduje cofnięcie neosędziów na wcześniejsze stanowiska i ponowne przeprowadzenie konkursów.
2. Helsińska Fundacja Praw Człowieka twierdzi natomiast, że zgodnie z wymogami polskiej konstytucji oraz normami prawa międzynarodowego, konieczna jest indywidualna weryfikacja sędziów powołanych w wadliwy sposób.

Kwestia statusu tzw. neosędziów nie jest jedynie problemem ustrojowym, lecz dotyczy także funkcjonowania sądów, które zarówno w wymiarze europejskim, jak i krajowym, opierają się na wzajemnym zaufaniu. Wielu sędziów wyraża brak zaufania do osób, które zdecydowały się ubiegać o stanowiska przed Krajową Radą Sądownictwa powołaną w latach 2018 i 2022, na zasadach zmienionych przez PiS w 2017 roku.

Wątpliwości te są szczególnie wyraźne w odniesieniu do sędziów, którzy podjęli takie kroki po uchwale trzech izb Sądu Najwyższego ze stycznia 2020 roku. Uchwała ta ma moc zasady prawnej i stanowi, że sędziowie powinni dokonywać testu niezależności tych sędziów, do których odsyłają sprawy, oceniając okoliczności ich powołania.

Od 2021 roku zarówno Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jak i Europejski Trybunał Praw Człowieka w licznych orzeczeniach wskazały, że sędziowie powołani w wadliwej procedurze z udziałem KRS wybranej na upolitycznionych zasadach nie spełniają kryteriów niezależnego sądu w rozumieniu prawa unijnego oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Jednak w debacie publicznej w Polsce pojawiają się głosy, że powołania neosędziów nigdy nie miały miejsca, ponieważ konkursy przed wadliwą KRS były wadliwe od samego początku.

Według tej perspektywy, sędziowie ci nie zostali powołani w sposób zgodny z prawem. Nie wynika to jednak z wyroków TSUE czy ETPCz, które mówią o braku niezawisłości takich osób, a nie o nieskuteczności czy nieistnieniu ich powołań. Ale taką interpretację podziela część prawników i sędziów.

Stanowisko RPO ma tę debatę porządkować.

Opinia Komisji Weneckiej

W lipcu minister sprawiedliwości Adam Bodnar wystąpił o opinię Komisji Weneckiej, eksperckiego organu Rady Europy.

Komisja Wenecka ogłosiła ją 14 października. Wskazała, że:

• Polska ma obowiązek uregulowania status sędziów wybranych w wadliwej procedurze i wydanych przez nich wyroków, wynikający z wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka,
• Polska ma swobodę wyboru środków, które muszą być zgodne ze standardami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka,
• wybrane rozwiązanie
  • musi regulować status wszystkich sędziów powołanych w wadliwej procedurze,
  • wadliwości procedury powołania nie może dokonywać rząd, ale niezależny organ i musi być zapewniona możliwość odwołania do sądu,
  • ocena musi być dokonywana na podstawie wcześniej ustalonych kryteriów i procedur,
  • ocena musi być zindywidualizowana,
  • i dokonana możliwie szybko.
• nie można ustawą wprowadzić, że wszystkie powołania sędziowskie dokonane przez neo-KRS w danym okresie są nieważne,
• masowe unieważnienie ex tunc (ze skutkiem od ich wydania) wszystkich uchwał neo-KRS nie wpisuje się w koncepcję rządów prawa, ponieważ nie spełnia wymogów proporcjonalności,
• w przypadku decyzji o unieważnienia powołania lub awansu trzeba zapewnić możliwość odwołania od tej decyzji do sądu, nie wystarcza, żeby taka osoba mogła startować w nowym konkursie,
• można wprowadzać tymczasowe rozwiązania, które mogą być potrzebne do zapewnienia funkcjonowania sądownictwa w okresie dokonywania oceny uchwał neo-KRS, jak na przykład delegowanie sędziów do innych sądów,
• w określonych przypadkach można umożliwić stronom podnoszenie, że wyrok wydany z udziałem sędziego powołanego w wadliwej procedurze jest nieważny.

Reakcje na opinię Komisji Weneckiej

Komisja Wenecka podzieliła wiele wątpliwości, które wyrażała wcześniej Helsińska Fundacja Praw Człowieka. Prezes fundacji, Maciej Nowicki, przyjął opinię z zadowoleniem, podkreślając, że kierunek obrany przez Komisję Wenecką jest zgodny z analizami i postulatami, jakie fundacja przedstawiała od dawna.

„Helsinki” stanowczo odrzucały koncepcję automatycznego usuwania lub degradowania na mocy ustawy sędziów powołanych po marcu 2018 roku oraz opowiadały się za indywidualnym badaniem tych powołań z gwarancją prawa do sądu.

Fundacja Helsińska zaznaczyła, że nadszedł czas na opracowanie mechanizmów pozwalających na grupowanie spraw dotyczących tzw. neosędziów, uwzględniając jednocześnie elementy indywidualnej weryfikacji.

Prezes Stowarzyszenia Sędziów Iustitia, Krystian Markiewicz, wskazał z kolei, że Komisja Wenecka potwierdziła konieczność szybkiego rozwiązania systemowego problemu z tzw. neosędziami w Polsce. Zaznaczył, że opinia Komisji potwierdza potrzebę systemowego podejścia do tej kwestii, dzieląc neosędziów na grupy. Takie założenie od początku przyjęła komisja kodyfikacyjna, której przewodniczy Markiewicz.

Dla ścisłości: Minister Sprawiedliwości skierował do Komisji Weneckiej pytania dotyczące międzynarodowych standardów praw człowieka w kontekście dyskutowanych w Polsce mechanizmów. Jedno z pytań odnosiło się do propozycji rozpatrywania przypadków sędziów powołanych w wadliwej procedurze z udziałem upolitycznionej KRS z uwzględnieniem podziału na grupy, ponieważ grupa tzw. neosędziów nie jest jednorodna. Składa się z:

• asesorów, którzy ukończyli szkolenie sędziowskie w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (nie mieli innej drogi do zawodu);
• nowych sędziów (byłych adwokatów, radców prawnych, prokuratorów);
• sędziów awansowanych do wyższych sądów w konkursach bojkotowanych przez większość sędziów;
• sędziów w Sądzie Najwyższym;
• oraz sędziów w sądach administracyjnych i w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Komisja Wenecka w swojej opinii podkreśliła, że Polska ma swobodę wyboru środków w celu uregulowania statusu sędziów powołanych w wadliwej procedurze. Środki te muszą być jednak zgodne ze standardami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Komisja nie wskazała jednoznacznie, jakie konkretne kroki Polska powinna podjąć. Odpowiadając jednak na pytanie o możliwość podziału tzw. neosędziów na grupy, stwierdziła, że takie podejście jest dopuszczalne.

Nowy etap debaty

Stanowisko Komisji Weneckiej i reakcje instytucji, a także organizacji społecznych, otwierają nowy etap debaty na temat tego, jak mechanizmy pogrupowania sędziów powołanych w wadliwej procedurze mogłyby zostać skonstruowane i na jakich kryteriach powinny się opierać.

Jednocześnie proces ten musi być przeprowadzony szybko. Grupowanie sędziów mogłoby usprawnić ten proces.

Możliwe byłoby podzielenie konkursów na sędziów pod względem rodzaju i stopnia wadliwości proceduralnej. Natomiast działalność neosędziów po ich powołaniu, czyli ich orzekanie, mogłaby być oceniana w ramach nowych konkursów, przeprowadzanych przed już niezależną Krajową Radą Sądownictwa.

Trzeba również podjąć decyzję, jaki organ będzie odpowiedzialny za ocenę statusu neosędziów. Eksperci sugerują, że powinna to być nowo powołana, wolna od wad Krajowa Rada Sądownictwa (KRS), która będzie działać w sposób niezależny i zgodny z konstytucyjnymi oraz międzynarodowymi standardami.

Oczekuje się, że taka KRS będzie miała mandat do przeprowadzenia transparentnych procedur weryfikacyjnych. Jej decyzje będą mogły być zaskarżane do sądów.

Minister Sprawiedliwości Adam Bodnar 17 października ocenił, że Komisja Wenecka zaleciła „spotkać się w połowie drogi” w odniesieniu do dwóch postulowanych modeli – cofnięcia ustawą i indywidualnej weryfikacji neosędziów.

Zalecono częściowe indywidualne badanie sędziów w poszczególnych grupach. Zdaniem ministra oceną wadliwie powołanych sędziów powinna się zająć nowa KRS. Będzie to możliwe prawdopodobnie dopiero po wyborach prezydenckich i po powołaniu nowej KRS w 2026 roku.