RPO jest jak kapitan. Musi doprowadzić statek do portu. Bodnar do swojego następcy

"Dla osoby, która przyjdzie jako nowy Rzecznik Praw Obywatelskich, mam radę, żeby doceniła i zachowała ludzki substrat Biura RPO. Niezależnie od tego, kto jest rzecznikiem, instytucja musi służyć obywatelom, nie może być zniszczona. To jedna z nielicznych w Polsce instytucji o tak silnym i dobrze zorganizowanym trzonie. Po prostu trzeba to zachować.

Z RPO jest trochę jak z kapitanem kontenerowca, który płynie z punktu A do punktu B przez pięć lat. Kapitan może trochę przyśpieszyć, trochę zwalniać, płynąć trochę w lewo, trochę w prawo, w zależności od tego, jakie ma zapatrywania na różne sprawy. Ale ma dowieźć statek do portu." - mówi Rzecznik Praw Obywatelskich dr hab. Adam Bodnar.

Bodnar podsumowuje sześć lat oporu społeczeństwa obywatelskiego wobec postępującego demontażu demokracji. Prognozuje, do czego mogą prowadzić wnioski do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z konstytucją przepisów unijnych traktatów. Ocenia działania Komisji Europejskiej w sprawie praworządności w Polsce. Radzi, jak wzmocnić sędziów, którzy w Polsce są wystawieni na szczególną próbę, ale w całej UE muszą nauczyć się funkcjonować w nowej przestrzeni społecznej i medialnej.

Tekst powstał na podstawie rozmowy Anny Wójcik z dr hab. Adamem Bodnarem 20 kwietnia 2021 roku w ramach cyklu „Demokracja – diagnoza i pomysły na naprawę”, organizowanego przez Staromiejski Dom Kultury w Warszawie. Zapis wydarzenia jest dostępny wraz z tłumaczeniem na polski język migowy.

Anna Wójcik: Polska według raportu V-Dem Democracy Institute jest najszybciej odchodzącym od demokracji liberalnej państwem na świecie. Tempo było szybkie, ale jednak rządzącym udało się przejąć pewne kluczowe instytucje dopiero po kilku latach. Choć, zdaje się, że taki mieli plan od samego początku. Jakie były ośrodki oporu?

Adam Bodnar: Tak, uważam, że taki był plan od samego początku. Już w 2016 roku, po zamachu na Trybunał Konstytucyjny, przedstawiałem scenariusz, który, jak się okazało, jest realizowany. Mówiłem, że zmiany dotkną sądów, prokuratury, mediów, wpłyną na wiele obszarów naszego życia.

Nie trzeba było być wielkim odkrywcą, żeby porównywać sytuację w Polsce do tej na Węgrzech. Obóz władzy, za pomocą instrumentów prawnych, nie wahając się łamać konstytucji, zmierzał do osiągnięcia takich samych czy podobnych efektów ustrojowych, jak Viktor Orbán.

Pierwszym ośrodkiem oporu w Polsce było i jest społeczeństwo obywatelskie, które w różnych krytycznych momentach potrafiło tworzyć nowe inicjatywy, dobrze się organizować, pokazywać siłę obywatelskiego sprzeciwu.

Były różne fale protestów: protesty przeciwko przejmowaniu Trybunału Konstytucyjnego, te organizowane przez Komitet Obrony Demokracji, działania Obywateli RP, czy inicjatywy obrońców praworządności, które zawiązały się w odpowiedzi na forsowanie przez władzę w lipcu 2017 roku pakietu "ustaw sądowniczych" o Sądzie Najwyższym, Krajowej Radzie Sądownictwa i sądach powszechnych.

Mam na myśli inicjatywę prawników "Wolne Sądy" czy Akcję Demokrację. Nieco później zawiązała się sieć kilkunastu organizacji broniących praworządności, czyli Komitet Obrony Sprawiedliwości KOS (w skład którego wchodzi Archiwum Osiatyńskiego - red.). Dużą rolę odegrały też organizacje zajmujące się prawami kobiet, w tym Strajk Kobiet.

Polskę od Węgier znacząco różni to, że choć w Polsce kurczy się przestrzeń dla społeczeństwa obywatelskiego, wolność zrzeszania się jest ograniczania, to jednak na razie nie wprowadzono znaczącej zmiany ustawowej, która poważnie ograniczałaby działanie społeczeństwa obywatelskiego.

Ale były takie zakusy.

Podjęcie zabiegów znacznie utrudniających działanie społeczeństwa obywatelskiego uniemożliwiała siła organizacji społecznych, w tym tych o największej rozpoznawalności i wielkim zaufaniu społecznym, jak na przykład Wielka Orkiestra Świątecznej Pomocy.

Kiedy minister Joachim Brudziński zapowiadał uregulowanie kwestii zbiórek publicznych - jeżeli zbiórki nie zostaną wykorzystane, przepadają na rzecz skarbu państwa - wystarczyła jedna odezwa ze strony pozarządowej, aby rząd wycofał się z tego pomysłu wycofał. Siła społeczeństwa obywatelskiego i społeczne zaufanie do niego pomogło zachować pluralizm.

Po drugie, w Polsce mamy nadal wiele przestrzeni pluralizmu politycznego. Mamy partie opozycyjne, które lepiej lub gorzej, ale dawały odpór niektórym inicjatywom rządu. Istotne, że partie opozycyjne działają nie tylko na szczeblu centralnym, ale są zakorzenione na szczeblu lokalnym. Często tego nie doceniamy. Samorząd lokalny cieszy się wielkim zaufaniem społecznym.

Trzecim punktem oporu było środowisko prawnicze. Główne, niezależne instytucje prawnicze, Naczelna Rada Adwokacka, Krajowa Rada Radców Prawnych, stowarzyszenia sędziowskie i prokuratorskie, wydziały prawa, przedstawiciele nauki prawa, adwokaci reagowali i sprzeciwiali się demontażu demokracji. Dużą rolę odegrały też ponadnarodowe sieci sędziowskie i organizacje pozarządowe, takie jak Helsińska Fundacja Praw Człowieka, i ośrodki eksperckie, takie jak Zespół Ekspertów Prawnych przy Fundacji im. Stefana Batorego.

Pokazało to, że wiara w wartości demokratyczne jest bardzo silna. Nie jest to tylko wiara w konieczność obrony niezależności sądownictwa. Jest w tym coś większego. To również wiara w to, że Polska ma prawo i powinna pozostać w Unii Europejskiej.

Największych europejskich i polskich patriotów szukałbym po stronie sędziów, niezależnych prokuratorów, adwokatów. „Marsz tysiąca tóg” w styczniu 2020 roku był pod tym względem niezwykle symboliczny. Do tego sędziowie orzekając, w tym rozliczając władzę, często podejmowali wielkie, indywidualne ryzyko.

Ale trzeba przy tym powiedzieć, że dziś w Polsce mamy do czynienia ze zjawiskiem, które jest charakterystyczne dla systemów niedemokratycznych: niewykonywanie wyroków sądów przez władzę. Władza uważa, że najważniejsza jest decyzja polityczna, a nie ta oparta na prawie. Co kilka dni słyszymy o kolejnym wyroki, który, jak mówi władza, nie będzie wykonany czy zostanie zignorowany.

Władza za to wykorzystuje wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Często do ograniczania naszych praw i wolności.

Dobitnym przykładem ograniczania praw obywateli przez Trybunał Konstytucyjny jest decyzja z 22 października 2020 roku w sprawie ustawy aborcyjnej. Trybunał legitymizował też nowe rozwiązania prawne, np. zgromadzenia cykliczne. W pewnym sensie zatwierdził też reformę Krajowej Rady Sądownictwa, czyli wybór członków sędziowskich KRS dokonywany przez Sejm, a nie przez samych sędziów. Wyrok TK w sprawie KRS utrudniał instytucjom Unii Europejskie kwestionowanie wprowadzonych w Polsce rozwiązań.

Teraz jesteśmy na kolejnym etapie: kwestionowania w TK przepisów unijnego traktatu dotyczących wykonywania postanowień Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Maczugą prawną jest też wniosek premiera Mateusza Morawieckiego do TK w sprawie przepisów unijnego traktatu.

Nie dziwi mnie logika złożenia tego wniosku. To kontynuacja drogi do prawnego Polexitu, do postawienia Unii Europejskiej przed wyborem: albo tolerujecie Polskę w UE jako państwo korzystające ze środków finansowych i innych benefitów integracji, ale nie macie oczekiwań co do naszego systemu prawnego, albo Polska wychodzi z Unii. To przesuwanie granic do absolutnego maksimum.

Nie wiem, do czego to doprowadzi. Ten proces może się skończyć Polexitem, ale równie dobrze - rozpadem Unii Europejskiej. W innych państwach UE nie wszyscy tolerują to, co się dzieje w Polsce w kwestii praworządności. Na przykład sąd w Amsterdamie zdenerwował się na tyle, że nie wydaje polskich obywateli na podstawie Europejskiego Nakazu Aresztowania. Polska coraz gorzej współpracuje z innymi krajami UE w ramach tej procedury. W krajowej propagandzie winę za to zrzuca się na sądy w innych państwach, nie u nas.

Holenderski sędzia Marc de Werd pisał o wykuwającej się w Europie nowej solidarności sędziów. Rodzi się ona w odpowiedzi na naciski na sędziów w Polsce, na Węgrzech, ale też we Francji czy Wielkiej Brytanii.

Zachowanie niezależności sądownictwa to problem globalny. W Wielkiej Brytanii w kontekście Brexitu tabloidy przedstawiały sędziów jako osoby, które nie sprzyjają interesom państwa brytyjskiego. Nagle osoby, które my, jako społeczeństwo, powołaliśmy do wykonywania pewnej bardzo konkretnej, specjalistycznej, wymagającej dużego wykwalifikowania pracy, zostają przedstawione jako wrogowie państwa i społeczeństwa.

Dzieje się tak, bo zmieniła się polityka informacyjna. Nasze społeczeństwa stały się bardziej emocjonalne w dyskusji publicznej, między innymi ze względu na media społecznościowe. I w tym kontekście sędziowie zostali nagle przeniesieni z sali sądowej do codziennej, bieżącej debaty i na arenę walki politycznej.

Mówimy sędziom: od teraz macie nie tylko bronić się przez wydawanie mądrych i uzasadnionych wyroków, ale też publicznie bronić swoich wyroków. Sędziowie nie mieli do tego aparatu, nikt tego wcześniej od nich nie oczekiwał.

Czy sądy sobie z tym mogą poradzić? Nie, jeśli nie są przygotowane i nie są świadome, że zmieniły się czasy i warunki funkcjonowania w demokracji. Doświadczamy tego bardzo intensywnie w Polsce.

W 2015, 2016 roku okazało się, że wystarczy wyciągnąć jedną, drugą, trzecią sprawę sądową i wokół nich stworzyć narrację wymierzoną przeciwko sądom. Sędziowie nie mieli się jak wybronić. Mieli wsparcie ze strony niektórych dziennikarzy świadomych zagrożeń, bądź wiernych faktom, mieli wsparcie ze strony niektórych organizacji pozarządowych, mieli swoje stowarzyszenia. I tyle. To nie wystarczyło, żeby wygrać z machiną propagandy.

Później pojawiły się różne inicjatywy, myślę zwłaszcza o inicjatywie Wolne Sądy, które zaproponowały inną narrację. Uważam, że to też trochę pomogło sądom w ich walce o niezależność.

Istotne dla przyszłości Unii Europejskiej jest, żeby w każdym państwie, nawet w tym, w którym jeszcze nie ma tak skrajnych kryzysów, zainwestowano we wzmocnienie instytucjonalne sądów. Nie na poziomie dodatkowej gwarancji ustawowej, tylko na poziomie obudowania komunikacyjnego.

Żeby w razie ataków mogły się bronić za pomocą argumentów. Pokazywać orzeczenia, które będą jasno uzasadnione i dzięki temu przebijać swoje argumenty do opinii publicznej. Sądy nieczęsto o tym myślą Nie wiedzą, że to jest także ich odpowiedzialność. Ufają, że wyroki same się obronią.

Nie twierdzę, że w ostatnich latach w Polsce sądy w kwestii komunikacji zupełnie się nie poprawiły. Ale sądy mogą liczyć przede wszystkim na przyzwoitość, wrażliwość i profesjonalizm sędziów.

Co więcej, politycy powinni mieć świadomość, że powinni w tym zakresie wspierać sądy. Politycy, którzy są przywiązani do wartości demokratycznych, nie powinni pozostawiać sądów samych sobie.

Mam do pana rzecznika pytanie od prof. Dimitriego Kochenova, który kieruje programem badań nad praworządnością w Instytucie Demokracji Uniwersytetu Środkowoeuropejskiego: "Jak ocenia pan działania Komisji Europejskiej i korzystanie przez nią z instrumentów prawnych, takich jak wnioski do Trybunału Sprawiedliwości UE o środki zabezpieczające"?

Dużym sukcesem Komisji Europejskiej i komisarza Fransa Timmermansa było złożenie wniosku o środki tymczasowe do TSUE, które skończyło się postanowieniem z 18 października 2018 roku dotyczącym sędziów Sądu Najwyższego. To postanowienie nakazało przywrócenie do orzekania sędziów SN, którzy ze względu na obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku do 65 roku życia zostali przedwcześnie wysłani na emeryturę. Wtedy ta regulacja dotyczyła Pierwszej Prezes SN prof. Małgorzaty Gersdorf, sędziego Stanisława Zabłockiego i wielu innych sędziów. Dzięki postanowieniu TSUE wrócili do orzekania. Na dwa kolejne lata udało się zachować substrat niezależności Sądu Najwyższego, a prezes Gersdorf mogła dokończyć kadencję.

Co by było, gdyby to się nie stało? Jak wyglądałby już teraz Sąd Najwyższy? Przed niezależny Sądem Najwyższym stoją liczne problemy i jego przyszłość nie jawi się różowo, ale myślę, że gdyby nie działanie Komisji Europejskiej i wniosek o środki zabezpieczające, do którego w 2018 roku przychylił się TSUE, byłoby dziś znacznie gorzej.

Drugi wniosek Komisji Europejskiej zakończył się postanowieniem TSUE z 8 kwietnia 2020 r. w sprawie zawieszenia działalności tzw. Izby Dyscyplinarnej w Sądzie Najwyższym. Niestety, po wydaniu przez TSUE tego postanowienia komisarz Věra Jourová powiedziała, że w postanowieniu chodziło o postępowania dyscyplinarne, a nie już np. o kwestie immunitetu sędziów. To był prezent dla władzy w Polsce. Dzięki temu można było upokorzyć sędziów Pawła Juszczyszyna, Beatę Morawiec i Igora Tuleyę, którzy są dziś zawieszeni, ponieważ tamten wniosek KE był za wąski. A Izba Dyscyplinarna teraz orzeka w sprawie sędziego SN Włodzimierza Wróbla.

W marcu tego roku Komisja się zreflektowała i złożyła wniosek dotyczący postępowań immunitetowych prowadzonych przed Izbą Dyscyplinarną. Ale postanowienie nie zostało wydane. KE spóźniła się co najmniej pół roku. Nie wiem natomiast dlaczego TSUE natychmiast nie wydał decyzji w tej sprawie.

Wnioski Komisji Europejskiej do TSUE to obecnie jedyne skuteczne instrumenty, które mamy. Sędziowie w Polsce są wystawieni na przemoc prawną ze strony władzy. I jedyne, na co mogą liczyć, to wykorzystanie przez instytucje UE dostępnych im instrumentów prawnych. Unia korzysta z tych instrumentów za słabo, zbyt wolno, po wielkich falach nacisku ze strony społeczeństwa obywatelskiego. A na koniec okazuje się, że działania instytucji unijnych są blokowane politycznie i nie przynoszą oczekiwanych rezultatów. Dobrze, że te działania są, ale są za wolne, jest ich za mało i nie widać w nich wystarczającej wyobraźni.

Również państwa członkowskie UE działają w kwestii praworządności w Polsce. Pytanie od prof. Johna Morijna, komisarza w holenderskim Instytucie Praw Człowieka: "Jakie rodzaje wsparcia dla Rzecznika Praw Obywatelskich i Biura RPO były do tej pory skuteczne? Czy powinno się kontynuować współpracę z nowym RPO, jeśli co do niezależności i bezstronności tej osoby będą uzasadnione wątpliwości?"

Do tej pory jako Rzecznik Praw Obywatelskich miałem świetną współpracę z krajowymi instytucjami praw człowieka, zwłaszcza z Holandii, ale też z Republiki Czeskiej, Katalonii, Estonii, Szwecji, Norwegii.

Mogłem liczyć na ich wsparcie. Zresztą odbyli nawet misję obserwacyjną do Polski, która była istotna, ponieważ po tej misji nie próbowano mnie już odwołać przed końcem kadencji. Myślę, że tak by nie było, gdyby nie ta presja międzynarodowa.

Instytucje zagraniczne powinny bacznie przyglądać się procesowi wyboru nowego RPO i naciskać, że nie powinno być ustawy wprowadzającej instytucję tymczasowego rzecznika, czy komisarza, tylko nowy RPO powinien zostać wybrany zgodnie z regułami konstytucyjnymi. To absolutny priorytet.

Jeśli nowy RPO zostanie wybrany zgodnie z konstytucją przez Sejm za zgodą Senatu, nie widzę powodu, dla którego międzynarodowe instytucje czy instytucje z innych krajów miałyby z tą osobą nie współpracować. Polski urząd RPO miał akredytację A, czyli najwyższą. Był wzorem dla innych państw.

Pytanie od pierwszej RPO prof. Ewy Łętowskiej "Jak ma sobie radzić RPO, kiedy media bywają sojusznikiem kłopotliwym lub zmanipulowanym, a przez to niebezpiecznym? Jak się ustrzec kłopotliwych sojuszy?"

Przede wszystkim w ostatnich latach cały czas wyzwaniem dla mnie było funkcjonowanie jako RPO w warunkach takich mediów publicznych, jakie mamy po 2015 roku. Przez kilka ostatnich lat w ogóle nie byłem do mediów publicznych zapraszany. Nie było tak, że mogłem, jako jeden z konstytucyjnych organów państwowych, prezentować swoją działalność. Przeciwnie. Jeżeli pojawiały się jakiekolwiek materiały, to były to materiały jednoznacznie krytyczne, łącznie z osobistymi atakami na mnie i moją rodzinę, a także pozwem, który został wytoczony przeciwko mnie przez TVP.

Bardzo trudno funkcjonuje się i pełni urząd w takich warunkach. Jednym z moich zadań jest odkłamywanie fałszywej narracji o działaniach moich i Biura RPO. Niestety, w większości przypadków machamy ręką, bo nie sposób jest każdego dnia reagować na różne przekazy, które są nieprawdziwe, czy niezwykle jednostronne.

Natomiast jeżeli chodzi o media niezależne, faktycznie one wchodzą w różne sojusze. Jedyne, co można zrobić, to po prostu konsekwentnie robić swoje i nie opierać się na tych sojuszach. Swoją pracą dawać przykład. Pracowicie, na co dzień udowadniać potrzebę istnienia instytucji. Budować bezpośrednią relację z obywatelami w kontekście obrony ich praw.

W Biurze RPO dokonywaliśmy różnych interwencji, które nie zawsze budziły powszechne zainteresowanie, ale jak się je wszystkie zbierze, tak jak robiliśmy w raportach rocznych, to ogrom pracy robi wrażenie. Wiele ludzi to obserwowało i doceniło. Zbieram teraz owoce tej pracy. Pod adresem moim i biura jest kierowanych naprawdę wiele wyrazów sympatii.

W ciągu ostatnich lat wyzwaniem było też dla mnie dotarcie bezpośrednio do obywateli przez media społecznościowe. Nie tylko przez wpisy na Twitterze, ale też własne inicjatywy, które promują działalność RPO i Biura RPO. Uczyliśmy się to robić krok po kroku. Dzięki temu mieliśmy może nieco większy wpływ na debatę i dotarcie do obywateli z informacją o naszych działaniach.

Nie zawsze udawało się nam docierać z tym przekazem, ponieważ w warunkach polaryzacji media są zainteresowane tym, co w danym momencie iskrzy. Na przykład Biuro RPO dużo zrobiło w kwestii praw osób starszych. Zrobiło też wiele w kwestii praw gejów, lesbijek, osób transpłciowych, ale to pierwsze mniej się przebiło, bo drugi temat polaryzuje, budzi w Polsce kontrowersje, pasuje do pewnej uproszczonej opowieści o Polsce i o konflikcie politycznym.

Jakie ma Pan rady dla nowego RPO?

Biuro Rzecznika Obywatelskiego tworzy trzysta osób, z czego prawie dwustu prawników, specjalistów w różnych dziedzinach. Są tam ludzie o wielkiej pamięci instytucjonalnej, wiedzą na temat różnych problemów, które w Polsce występują do lat. Wiedzą, jak systemowo podchodzić do różnych tematów i zagadnień.

Dla osoby, która przyjdzie jako nowy RPO, mam radę, żeby po prostu doceniła i zachowała ludzki substrat Biura RPO. Niezależnie od tego, kto jest rzecznikiem, instytucja musi służyć obywatelom, nie może być zniszczona. To jedna z nielicznych w Polsce instytucji o tak silnym i dobrze zorganizowanym trzonie. Po prostu trzeba to zachować.

Później przychodzi nowy kapitan, który nadaje inny bieg, może bardziej przyśpiesza, może kieruje się bardziej na prawo. Ma jednak zadanie, żeby przeprowadzić ten kontenerowiec do celu. Sztuka polega nas tym, żeby nie wbić się w Kanał Sueski i dalej stabilnie płynąć, nie hamować prac Biura RPO.

Obywatele i obywatelki nie przestaną z dnia na dzień składać skarg. Władza nie przestanie z dnia na dzień naruszać praw i wolności jednostki. Policja nie przestanie nagle niekiedy źle traktować obywateli, a parlament nie przestanie uchwalać błędnych przepisów. Te naruszenia cały czas się zdarzają. Rosną też oczekiwania obywateli w stosunku do państwa, co powoduje też nowe skargi, na przykład skargi osób z niepełnosprawnościami. Poziom wrażliwości w tej kwestii zmienił się przez ostatnie 15 lat.

Kontenerowiec musi cały czas płynąć. Kapitan musi wiedzieć, że bosman, majtek, oficer pokładowy i ludzie z maszynowni są na statku od bardzo dawna. I oni zapewniają bezpieczeństwo tego statku. Kapitan musi to uszanować. Jeżeli tak się stanie, to być może uda się zachować urząd RPO w kształcie, który będzie odpowiadał potrzebom obywateli oraz pozwalała na realizację konstytucyjnego prawa do skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich.