Sądzie Najwyższy, musisz! Potrzeba uchwały, która ustabilizuje polski porządek prawny

Tytuł i wstęp od redakcji

"Trybunał Sprawiedliwości UE dał polskim sędziom skuteczną broń do przeciwdziałania naruszeniom praworządności w Polsce. Jest nią test oznak niezależności i niezawisłości sędziego. Niestety broń ta jest obosieczna. Chwycili za nią również ci, którzy nie dają oznak ani niezależności, ani niezawisłości od władzy politycznej.

Sędziowie SN powinni swą legitymizacją konstytucyjną, doświadczeniem oraz ustawowymi środkami prawnymi, którymi dysponują, wesprzeć sędziów sądów niższych instancji. Niezależnie od woli władzy politycznej" - piszą konstytucjonaliści Michał Krajewski (Europejski Instytut Uniwersytecki we Florencji) i dr Michał Ziółkowski (Akademia im. Leona Koźmińskiego).

Cisza przed burzą

W wyroku z 19 listopada 2019 roku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej odpowiedział na pytanie składu orzekającego z Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego o brak niezależności nowej Izby Dyscyplinarnej tego Sądu. Trybunał potwierdził swoją kompetencję do oceny niezależności sądów krajowych.

Do szczegółowej oceny statusu Izby Dyscyplinarnej upoważnił jednak Sąd Najwyższy, który wystąpił z pytaniem. Opisał przy tym szczegółowo, jak przeprowadzić taką ocenę. Wskazał nawet konkretne okoliczności prawne i faktyczne. Wśród nich TS wymienił: szczególny status nowej Izby Dyscyplinarnej i sposób jej powołania przy udziale nowej Krajowej Rady Sądownictwa.

Następnie Sąd Najwyższy, który wystąpił z pytaniem, wiernie zastosował instrukcje Trybunału. W wyroku z 5 grudnia 2019 roku orzekł o braku oznak niezależności Izby Dyscyplinarnej i pośrednio Krajowej Rady Sądownictwa. Obie instytucje nie spełniają ani unijnego, ani konstytucyjnego standardu niezależności, a obecna ich działalność stanowi naruszenie prawa europejskiego.

Na tym jednak nie koniec.

Chaos nadchodzi

Wyroki TS i SN wskazują kierunek oceny niezależności drugiej z nowo powołanych izb SN (Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych). Mogą też w konkretnych okolicznościach faktycznych okazać się pomocne do oceny niezależności sędziów sądów niższych instancji, powołanych z udziałem nowej KRS po 2017 roku.

Przykładem jest nie tylko dalsza działalność Izby Dyscyplinarnej, ale przede wszystkim – kontrowersyjne konstytucyjnie – pytanie prejudycjalne Sądu Najwyższego z 18 grudnia 2019 (zadane przez Kamila Zaradkiewicza - przyp. red.). Sąd ten, w składzie sędziego powołanego przez nową KRS, wykorzystał argumenty Trybunału Sprawiedliwości, aby kwestionować niezależność wielu polskich sędziów powołanych przed kryzysem konstytucyjnym.

Konstytucyjną burzę może wywołać też orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2019 roku. Sąd ten bowiem stwierdził, że powołanie sędziego przez Prezydenta zmywa wszystkie grzechy jakie popełniono w procedurze wyboru kandydata przez nową KRS. NSA radykalnie uprościł w ten sposób przepisy konstytucyjne o prezydenckiej kompetencji do powoływania sędziów. Nie zauważył nawet wieloletniej dyskusji wśród naukowców. W efekcie cofnął się albo do poprzedniego systemu konstytucyjnego (kiedy to wola polityczna była rozstrzygająca) albo do okresu całkiem przed-konstytucyjnego (kiedy wola monarchy była ostateczna i niepodważalna).

A to dopiero początek. Nietrudno bowiem wyobrazić sobie dalsze wzajemnie sprzeczne orzeczenia. W niektórych argumenty Trybunału Sprawiedliwości UE zostaną wykorzystane zgodnie z wartościami konstytucyjnymi, tak jak uczynił to Sąd Najwyższy 5 grudnia 2019 roku. W innych, te same argumenty zostaną nadużyte, aby legitymizować status sędziów powołanych po 2017 r., a niekiedy i podważyć niezależność sędziów powołanych wcześniej.

Blaski i cienie testu oznak niezależności

Trybunał Sprawiedliwości UE nawiązał do ugruntowanego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i polecił SN przeprowadzić test oznak niezależności.

Jako że nie można wniknąć w umysł poszczególnych sędziów, aby poznać ich rzeczywiste motywacje, pozostaje ocena ich widocznych zachowań i ustroju sądów. Postawić można pytanie, między innymi, czy sposób powołania i dyscyplinowania sędziów może wzbudzić uzasadnione wątpliwości co do neutralności sądu czy możliwości nacisków politycznych.

Trybunał wskazał okoliczności prawne i faktyczne, które mogą budzić takie wątpliwości. Izba Dyscyplinarna została powołana jako zupełnie nowe ciało w ramach SN. Cieszy się też ogromną autonomią nawet od Pierwszej Prezes SN. Izbie Dyscyplinarnej powierzono władzę w newralgicznych kwestiach stosunków służbowych sędziów SN. Została ona obsadzona wyłącznie osobami spoza ówczesnego składu SN. O obsadzie zadecydowała KRS, sama obsadzona przez większość sejmową w procedurze co do której są liczne wątpliwości (np. dotąd nieujawnione listy poparcia kandydatów na członków KRS).

Ta organizacja różni się znacznie w poszczególnych państwach Unii. W powoływaniu sędziów w niektórych państwach istotną rolę odgrywają ciała polityczne. Trybunał nie ocenił także Izby Dyscyplinarnej samodzielnie, choć zdarza się, że samodzielnie ocenia zgodność z prawem Unii jednoznacznych przepisów krajowych (np. w słynnej sprawie sędziów portugalskich TS dokonał samodzielnej oceny spornego obniżenia sędziowskich wynagrodzeń).

Uważamy, że rozwiązanie wybrane przez TS jest optymalne. Ocena oznak niezależności danego organu wymaga znajomości szerokiego kontekstu ustrojowego i historycznego. Powołanie sędziów przy istotnym udziale ciał politycznych może budzić uzasadnione obawy w Polsce, a być oceniane inaczej np. w Niemczech lub w Szwecji. Choć zatem wymóg oznak niezależności odnosi się do sądów w całej Unii, wyniki testu są zależne od uwarunkowań i doświadczeń krajowych. Uwarunkowania i doświadczenia te mogą zaś być w pełni uwzględnione tylko przez sądy krajowe, co do niezależności których nie zgłaszano wątpliwości. Takim sądem jest skład orzekający SN, który wystąpił z pytaniem.

Niewątpliwą zaletą rozwiązania wybranego przez TS jest utrzymanie w Unii pluralizmu rozwiązań ustrojowych w miejsce narzucania jednolitych standardów. Jednolite standardy mogłyby zostać podważone przez inne państwa członkowskie Unii. Państwa mogłyby się powoływać na swoją „tożsamość konstytucyjną”, której ochronę nakazuje Traktat.

Ogromną zaletą testu oznak niezależności jest też to, że ma on źródło nie tylko w prawie Unii, ale też w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i polskiej Konstytucji. Wszystkie trzy systemy – unijny, konwencyjny i konstytucyjny – gwarantują prawo obywatela do sądu niezależnego. W polskim systemie test oznak niezależności zyskał swoją podstawę konstytucyjną jeszcze przed kryzysem konstytucyjnym i wyrokiem TS. Odwołując się do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, polski Trybunał Konstytucyjny już w latach 1993-1997, a później 1997-2015, wskazywał na konieczność tożsamego rozumienia niezależności i niezawisłości sędziów w Konstytucji i Konwencji.

Z symetryczności trzech systemów płyną ważne konsekwencje praktyczne. Wymóg oznak niezależności sądów nie zależy bowiem od tego czy te sądy stosują prawo Unii. W każdej sprawie sąd polski musi spełniać wymogi niezależności, a nie tylko w sprawach z tzw. elementem unijnym. Wyrok TS dostarcza uniwersalnych wskazówek co do tego, jak sprawdzać oznaki niezależności Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych czy sędziów powołanych po 2017 roku. Jednocześnie kompetencji sądów polskich do sprawdzania oznak niezależności nie można wyłączyć ustawą. Kompetencja ta wynika bowiem z bezpośrednio skutecznych przepisów ponadustawowych: Traktatu o Unii Europejskiej (i Karty Praw Podstawowych), Europejskiej Konwencji i Konstytucji. Dlatego nie mogłyby podlegać stosowaniu, gdyby weszły w życie, zaproponowane niedawno przepisy o zaostrzeniu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów za kwestionowanie niezależności sądów czy KRS.

Inną jeszcze zaletą testu oznak niezależności jest otwarcie dwóch nowych ścieżek przywracania praworządności. Pierwszą ścieżką są wznowienia powstępowań w sprawach z udziałem Izby Dyscyplinarnej czy innych sędziów, którzy nie mają oznak niezależności. Drugą ścieżką są pozwy odszkodowawcze, choć tu dostrzegamy problem wykazania szkody, którą spowodowały orzeczenia wydane przez skład sądu niewłaściwie obsadzony.

Test wskazany przez TSUE ma również jednak cienie. Wyroki Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Najwyższego nie przesądzają samodzielnie o braku oznak niezależności Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych czy sędziów powołanych z udziałem nowej KRS po 2017 roku. Wskazują jednak kierunek. W szczególności, utrzymują się wątpliwości co do niezależności indywidualnych sędziów powołanych przy współudziale nowej KRS, zależnej od polityków. Tacy sędziowie cieszą się bowiem - albo powinni się cieszyć- innymi gwarancjami niezależności, np. nieodwołalnością przez ciało polityczne).

Wyroki TS i SN nie mają też tak silnego skutku w polskim systemie prawa jak wyroki TK o niekonstytucyjności. Te ostatnie skutkują utratą mocy obowiązującej przez niekonstytucyjne przepisy. Obywatele nie mają wówczas wątpliwości, które przepisy obowiązują, a które nie. Wyrok TS wiąże jednak w pełni co do potwierdzenia kompetencji SN do dokonania testu oznak niezależności przy rozpatrywaniu spraw unijnych.

Przepis ten jest jasny, klarowny i jednoznaczny oraz bezpośrednio stosowalny zgodnie nakazem bezpośredniego stosowania Konstytucji wyrażonym wprost w art. 8 Konstytucji. Ewolucja polskiego konstytucjonalizmu oraz orzecznictwa uczy, że art. 45 ust 1 Konstytucji jest nie tylko przepisem wyrażającym prawo człowieka, ale i kompetencję dla sądu. Kompetencję, która jest bezpośrednio stosowalna. Innymi słowy, nawet jeżeli ustawodawca w niekonstytucyjny sposób (np. w tzw. „ustawie kagańcowej”) będzie próbował wyłączyć możliwość stosowania wyroku TS oraz zakazać sądom stosowania testu oznak niezależności, sądom tym pozostaje możliwość bezpośredniego stosowania art. 45 ust. 1 Konstytucji i testu oznak niezależności.

Herkulesowie

Z kolei przed Sądem Najwyższym stoi w najbliższym czasie zadanie rozstrzygnięcia kontrowersji dotyczących Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych.

Niemniej istotna jest także ocena indywidualnych sędziów powołanych z udziałem nowej KRS po 2017 roku.

Utrwalenie się bowiem, sygnalizowanych wcześniej, rozbieżności w ocenie niezależności sędziów wywoła dalekosiężne skutki. Z jednej strony dojdzie do osłabienia legitymacji TS do oceny nowego systemu dyscyplinarnego w Polsce. Pamiętajmy, że skarga Komisji Europejskiej przeciwko Polsce wciąż czeka na rozpoznanie TS. Z drugiej strony, utrwalenie się rozbieżności osłabi legitymację SN oraz ochronę obywateli przed rozpoznaniem ich spraw w składach, które nie spełniają wymogów niezależności i niezawisłości.

Naszym zdaniem w wyroku z 5 grudnia 2019 roku SN okazał siłę Herkulesa. Ale dla zapewnienia bezpieczeństwa prawnego obywateli, SN powinien skorzystać ze swojej kompetencji do wydania uchwały wykładniczej. Taka uchwała rozstrzygnęłaby pozostające wątpliwości i wskazała drogę sędziom sądów niższych instancji. Mogłaby być podjęta na wniosek Pierwszej Prezes SN (np. w składzie połączonych izb, co do których nigdy wcześniej nie formułowano wątpliwości: Izby Cywilnej, Karnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych). W swojej uchwale SN mógłby także sięgnąć do niedawnego wyroku ETPC z 12 marca 2019 roku w sprawie islandzkiej. Z wyroku tego wynika, że rażące naruszenie przepisów prawa krajowego przy powoływaniu sędziów, jak w przypadku Polski naruszenie przepisów Konstytucji o składzie KRS, dyskwalifikuje możliwość orzekania przez takich sędziów.