SAFE: czy Europa będzie potrafiła bronić się wspólnie

Pięć redakcji – łotewski TVNET, chorwacki Telegram.hr, niemiecki CORRECTIV, austriacka Die Presse i polskie OKO.press przygotowują wspólny podcast poświęcony temu, co porusza europejską społeczność.

Tym razem rozmawiamy o SAFE – programie pożyczek na obronność, które mają wzmocnić naszą autonomię strategiczną. Czy chorwacki rząd miał pomysł na zakupy wzmacniający własny przemysł obronny? Co najbardziej potrzebne jest Łotwie? A czy polscy decydenci rozumieją już, po co zacieśniać europejską współpracę w tej dziedzinie?

Gospodarzem tego odcinka jest łotewska telewizja TVNET, został on nagrany w języku angielskim i przeczytany przez polskiego lektora. Poniżej znajdziecie transkrypcję całego podcastu.

LensEU — bliższe spojrzenie na to, co napędza europejską wspólnotę

Europa przygotowuje się na coś, z czym miała nadzieję nigdy więcej się nie mierzyć.

Na całym kontynencie rządy zamawiają rakiety, drony, amunicję, pojazdy opancerzone i systemy obrony powietrznej. Budżety obronne rosną. Od fabryk oczekuje się szybszej produkcji. Zmienił się też język polityki: Europa nie mówi już tylko o wspieraniu Ukrainy. Mówi o obronie samej siebie.

Jest jednak problem.

Broń jest droga. Wiele rządów już teraz mierzy się z presją wynikającą z zadłużenia, inflacji i napiętych budżetów publicznych. A państwa europejskie przez dekady budowały swoje systemy obronne w większości osobno — kupując różny sprzęt, od różnych dostawców, według różnych planów krajowych.

I tu pojawia się SAFE.

SAFE to skrót od Security Action for Europe. To nowy instrument pożyczkowy Unii Europejskiej na cele obronne — o wartości do 150 miliardów euro — zaprojektowany po to, by pomóc państwom członkowskim szybciej inwestować w zdolności wojskowe i, tam, gdzie to możliwe, kupować je wspólnie.

Ale SAFE nie jest tylko technicznym narzędziem finansowania. Stawia znacznie większe pytanie.

Dzień dobry, witamy w podcaście LensEU — bliższe spojrzenie na to, co napędza europejską wspólnotę. Nazywam się Linda Anna Dāldere, jestem dziennikarką łotewskiego TVNET.

Co tydzień zbieramy głosy z różnych części Europy, żeby sprawdzić, jak europejskie decyzje wpływają na ludzi na całym kontynencie. Dziś pytamy, jak SAFE może zmienić europejską obronność — i czy zdoła spełnić swoją obietnicę.

Żeby to sprawdzić, posłuchamy perspektywy Komisji Europejskiej oraz głosów z różnych części Europy — w tym z Chorwacji, Łotwy i Polski.

Zaczęłam od pytania do europejskiego komisarza do spraw obrony i przestrzeni kosmicznej, Andriusa Kubiliusa, dlaczego Unia Europejska w ogóle potrzebowała SAFE.

Andrius Kubilius: Cóż, SAFE było odpowiedzią na jedno z wyzwań, które musieliśmy rozwiązać: jak bardzo szybko zwiększyć dostępne zasoby finansowe państw członkowskich, aby mogły rozwijać swoje zdolności obronne.

Jak wiadomo, przez ostatnie 30 lat państwa członkowskie UE nie inwestowały wystarczająco w obronność. Korzystaliśmy z tego, że nasi partnerzy transatlantyccy dbali o naszą obronę. Wydawali na to pieniądze swoich podatników.

To się zmienia. Nasi partnerzy transatlantyccy widzą dziś, że ze względów strategicznych muszą przenieść większą część uwagi na Indo-Pacyfik i półkulę zachodnią. I proszą nas, byśmy wzięli odpowiedzialność za europejską obronę. To oznacza, że musimy bardzo szybko zwiększyć środki finansowe na obronność.

SAFE było więc jednym z instrumentów, nie jedynym. Zatwierdziliśmy również tzw. krajową klauzulę wyjścia, która pozwoliła państwom członkowskim wydawać więcej własnych środków na obronę bez problemów związanych z deficytem. Dlatego szczególnie dla państw wschodniej flanki, dla państw bałtyckich, które stoją wobec dużego zagrożenia możliwą rosyjską agresją, inwestycje w obronność są kluczowe.

I oczywiście jest to inwestycja nie tylko w obronę narodową, lecz także w europejską obronę, we wzmocnienie europejskiej obronności. Właśnie dlatego Unia Europejska przychodzi z gestem solidarności, dając państwom członkowskim możliwość korzystania z bardzo atrakcyjnych pożyczek.

Te pożyczki, z których korzysta teraz Łotwa i inne państwa, są atrakcyjne, ponieważ są zaciągane w imieniu Unii Europejskiej. Dzięki temu koszt pożyczania jest znacznie niższy.

Linda Anna Dāldere: Jak wyjaśnia komisarz Kubilius, SAFE zrodziło się z nowej rzeczywistości bezpieczeństwa. Europa musi inwestować w obronność znacznie szybciej niż wcześniej — ale wiele rządów po prostu nie ma przestrzeni finansowej, by robić to samodzielnie.

SAFE, czyli Security Action for Europe, jest odpowiedzią Unii Europejskiej na to wyzwanie. Zamiast przyznawać dotacje, Komisja Europejska pozyskuje pieniądze na rynkach finansowych, wykorzystując wysoki rating kredytowy UE, i oferuje państwom członkowskim do 150 miliardów euro w długoterminowych pożyczkach. Dzięki temu rządy mogą już teraz inwestować w nowe zdolności wojskowe, spłacając pożyczki przez wiele lat.

Jest jednak jeszcze jeden ważny cel. SAFE nie polega tylko na tym, by wydawać więcej — chodzi też o to, by wydawać mądrzej. Program zachęca państwa do wspólnego kupowania sprzętu w ramach wspólnych zamówień, co pomaga ograniczać fragmentację europejskich wojsk, wzmacniać europejski przemysł obronny i zapewniać, by siły zbrojne w Europie mogły ściślej ze sobą współpracować.

Jak więc wygląda to w praktyce? I dlaczego Unia Europejska wybrała pożyczki, a nie dotacje?

Zadałam to pytanie komisarzowi Kubiliusowi.

Andrius Kubilius: Cóż, jest to pewien rodzaj instrumentu finansowego, którego zwykle używa się wtedy, gdy naprawdę nadchodzi kryzys i gdy zdecydowanie nie ma innych sposobów, by zapewnić wystarczające środki finansowe na to, co trzeba zrobić. Tutaj wszystko zostało przygotowane w sposób ostrożny, bo jest to dług, za którego spłatę odpowiedzialność biorą państwa członkowskie.

W pewnym sensie przyspieszamy więc dostępność zasobów finansowych na obronność na poziomie krajowym. Zgodnie z deklaracjami państw członkowskich środki te będą naprawdę znacząco rosły do 2035 roku, ponieważ państwa członkowskie zobowiązały się w NATO do zwiększenia wydatków obronnych do 3,5 procent, a całościowych wydatków związanych z obronnością do 5 procent.

Jeśli państwa członkowskie spełnią te zobowiązania, to w ciągu najbliższych dziesięciu lat wszystkie państwa Unii Europejskiej wydadzą około 7 bilionów euro. To ogromna kwota. Ale bez pożyczek SAFE te pieniądze pojawiałyby się powoli, ewolucyjnie. Teraz robimy to, co nazywam wielkim wybuchem finansowego wsparcia dla obronności. A później te pożyczki, te 150 miliardów euro, zostaną spłacone z krajowych środków obronnych, które — jak mówiłem — będą rosły.

Linda Anna Dāldere:

Znalezienie pieniędzy to jednak tylko część wyzwania.

Kolejne pytanie brzmi: jak je wydać?

SAFE nie jest czekiem in blanco. Pieniądze można wydać wyłącznie na uzgodnione priorytety obronne, w tym amunicję, rakiety, obronę powietrzną, drony, zdolności cybernetyczne i mobilność wojskową. Program zachęca również państwa do wspólnych zakupów sprzętu zamiast zakupów prowadzonych osobno, co pomaga wzmacniać europejski przemysł obronny i sprawia, że europejskie siły zbrojne są bardziej interoperacyjne. Jednocześnie, uznając pilność obecnej sytuacji bezpieczeństwa, program tymczasowo dopuszcza także indywidualne zamówienia krajowe tam, gdzie kluczowe zdolności muszą zostać dostarczone szybko.

Jak więc SAFE wygląda z perspektywy krajowej?

Chorwacja planuje pożyczyć w ramach SAFE 1,7 miliarda euro. Nie wszyscy jednak uważają, że rząd wykorzystuje tę możliwość mądrze. Oto Goran Redžepović, były pilot wojskowy i analityk obronności.

Goran Redžepović: Security Action for Europe poświęcono w Chorwacji dużo uwagi politycznej i medialnej na wszystkich poziomach. Istnieje kilka krytycznych luk w zdolnościach obronnych, które można by było wypełnić za pomocą instrumentu SAFE. Chodzi o systemy obrony powietrznej średniego zasięgu, zdolności antydronowe, system walki elektronicznej oraz zintegrowany cywilno-wojskowy system nadzoru morskiego.

Zakup 44 niemieckich czołgów Leopard 2 pochłonie prawie 30 procent pożyczki SAFE w wysokości 1,7 miliarda euro. Rząd wymieni czołgi z czasów byłej Jugosławii, zamiast rozwiązać problem brakujących zdolności obronnych.

Jeśli chodzi o krajowy przemysł obronny, istnieje kilka firm, które mogłyby skorzystać z tego samego finansowania. Wspomnę o dwóch najbardziej obiecujących, które mogłyby dostarczać rozwiązania na skalę przemysłową, z potwierdzonym doświadczeniem we współpracy międzynarodowej.

Orca należy do europejskich liderów rozwoju dronów FPV. Krajowe zdolności produkcyjne wynoszą prawie 280 tysięcy dronów rocznie. Drony FPV Orca wykorzystują 24 państwa członkowskie NATO.

Firma DOK-ING jest liderem w produkcji naziemnych, samobieżnych, ciężkich systemów robotycznych do rozminowania humanitarnego, a także do użycia bojowego na linii frontu. W Ukrainie działa ponad 70 robotów rozminowujących DOK-ING.

Zarówno decydenci, jak i eksperci obronni popierali wspólne europejskie zamówienia obronne jako szansę na rozwój przemysłowy i transfer nowych technologii. Jednak nasi decydenci mają znacznie większe oczekiwania niż zdolności do ich realizacji.

Z drugiej strony chorwackie prywatne firmy obronne są zdrowsze i skuteczniejsze we wdrażaniu nowych pomysłów, technologii oraz współpracy transgranicznej. Dlatego jedną z możliwości poprawy rezultatów SAFE byłaby bezpośrednia współpraca z sektorem prywatnym.

Obecny wpływ SAFE na krajowy przemysł obronny jest więc niewielki. Ogólnie instrument SAFE został wykorzystany do ustanowienia relacji klient–dostawca. Nasz rząd wsparł więc europejski przemysł obronny, ale nie własny. Dlaczego przegapił taką szansę? Chorwacji brakuje kompleksowego procesu planowania obronnego. Nie istnieje taki instrument finansowy UE, który mógłby zastąpić niekompetencję naszego rządu.

Linda Anna Dāldere:

To jedna z perspektyw, z Chorwacji, gdzie debata koncentrowała się na tym, czy rząd wykorzystuje SAFE do wypełnienia najpilniejszych luk w zdolnościach obronnych kraju. Ale Chorwacja to tylko część europejskiego obrazu. Na całym kontynencie rozmowa o SAFE potoczyła się różnymi ścieżkami.

W czerwcu Łotwa stała się jednym z pierwszych państw członkowskich, które formalnie przystąpiły do programu, podpisując z Komisją Europejską umowę pożyczki SAFE o wartości prawie 3,5 miliarda euro. Pierwsza transza, przekraczająca 524 miliony euro, ma trafić do kraju w ciągu kilku tygodni.

Rząd twierdzi, że finansowanie przyspieszy projekty, które Łotwa już planowała w ramach swojej długoterminowej strategii obronnej. Priorytety obejmują wzmocnienie gotowości bojowej Narodowych Sił Zbrojnych, zwiększenie siły ognia i poprawę mobilności, przy planowanych inwestycjach w drony, systemy przeciwdronowe oraz zdolności ognia pośredniego dalekiego zasięgu. Część finansowania ma również wesprzeć rozwijający się łotewski przemysł obronny, zamiast służyć wyłącznie zakupowi sprzętu z zagranicy.

Podczas ceremonii podpisania pożyczki premier Andris Kulbergs podkreślił właśnie ten aspekt. Powiedział, że pieniądze powinny nie tylko wzmacniać bezpieczeństwo Łotwy, lecz także przyczyniać się do rozwoju gospodarki kraju poprzez wspieranie przemysłu obronnego.

Jednym z przykładów jest produkowany na Łotwie dron przechwytujący „Blaze”, opracowany przez Origin Robotics, który został wybrany jako jeden z systemów mających zostać zakupionych przy wsparciu SAFE. Według łotewskiego Ministerstwa Obrony kilka państw sojuszniczych również planuje pozyskać ten system, co czyni go przykładem tego, jak program mógłby wzmacniać zarówno zdolności narodowe, jak i europejski przemysł obronny.

Mimo to program wywołał na Łotwie debatę. Krytycy pytali, czy zaciąganie miliardów euro nowego długu nie okaże się na dłuższą metę zbyt kosztowne dla podatników. Rząd argumentuje, że pożyczanie za pośrednictwem Komisji Europejskiej oznacza znacznie niższe koszty finansowania, niż Łotwa mogłaby uzyskać samodzielnie, natomiast zwolennicy programu mówią, że ważniejsze pytanie brzmi: czy Łotwę w ogóle stać na opóźnianie kluczowych inwestycji obronnych.

Polska wykorzystała SAFE na zupełnie inną skalę. Złożyła wniosek o prawie 44 miliardy euro pożyczek, stając się największym beneficjentem programu, a wcześniej w tym roku jako pierwsze państwo członkowskie otrzymała finansowanie z SAFE, wraz z początkową wypłatą 6,6 miliarda euro. Nie uniknęła jednak politycznych kontrowersji. Oto dr Michał Piekarski, adiunkt i ekspert ds. obronności z Uniwersytetu Wrocławskiego.

Michał Piekarski: SAFE spotkało się w Polsce z bardzo dużym zainteresowaniem politycznym, medialnym i publicznym, zwłaszcza z dwóch powodów. Pierwszy to oczywiście zagrożenie ze strony Rosji i bardzo widoczna potrzeba modernizacji naszych zdolności obronnych. W ostatnich latach stało się to gorącym tematem debat publicznych i politycznych.

Jednak SAFE stało się przedmiotem bardzo dużego zainteresowania politycznego także dlatego, że padło ofiarą polaryzacji między koalicją rządzącą, partiami liberalnymi, a Prawem i Sprawiedliwością, czyli opozycją w parlamencie wspieraną przez prezydenta.

Prezydent wykonał bardzo znaczący ruch, blokując specjalną ustawę, która miała umożliwić skuteczne zarządzanie środkami z SAFE. Zdecydował się ją zawetować, twierdząc, że Polska stałaby się w sprawach obronności zależna od tak zwanych biurokratów z Brukseli, a w związku z tym nie byłaby w stanie samodzielnie podejmować decyzji dotyczących wydatków obronnych i zakupów uzbrojenia.

Stało się to bardzo kontrowersyjnym problemem, ponieważ w ostatnich latach partia Prawo i Sprawiedliwość, kiedy była u władzy, dokonała wielu zakupów śmigłowców, czołgów i samolotów w Korei Południowej oraz w Stanach Zjednoczonych. Bardzo mocno popierała zwiększanie wydatków obronnych i kupowanie coraz większej ilości broni. I nagle okazuje się, że nie chce, aby Polska otrzymała finansowanie, które pozwoliłoby kupić więcej broni — tym razem w Europie. Kontrowersji jest więc dużo.

Linda Anna Dāldere: Mimo politycznych sporów polski wniosek jest największym złożonym w ramach SAFE. Wiele planowanych inwestycji koncentruje się na zdolnościach, które nabrały coraz większego znaczenia od czasu pełnoskalowej inwazji Rosji na Ukrainę — od nowoczesnych bojowych wozów piechoty i dronów po wzmacnianie obrony powietrznej i ochronę infrastruktury krytycznej. Według dr. Piekarskiego jedna luka w zdolnościach obronnych szczególnie się wyróżnia.

Michał Piekarski: Wiemy, że środki z SAFE mają zostać wykorzystane na pokrycie kosztów dwóch ważnych programów Marynarki Wojennej. Pierwszy to program okrętów hydrograficznych. Zasadniczo są to jednostki, które mają monitorować dno morskie i wypatrywać wszelkich zmian — naturalnych albo spowodowanych przez kogoś. Dzięki temu będziemy mogli wykryć na przykład sytuację, w której coś nagle pojawi się w pobliżu gazociągu albo linii energetycznej. Polska Marynarka Wojenna ma takie jednostki, ale są one stare, bo zbudowano je w czasie zimnej wojny.

Drugi bardzo ważny program nazywa się Ratownik; chodzi o okręt ratowniczy. Plan zakłada jednak, że będzie to bardzo skuteczna, nowoczesna, wielozadaniowa jednostka do działań na dnie morskim, wykorzystywana w operacjach poszukiwawczo-ratowniczych, ale także do prowadzenia innych prac na dnie. Wiemy, że ma to być bardzo nowoczesna i bardzo efektywna jednostka. Pomoże to reagować na akty rosyjskiej wojny hybrydowej wymierzone w krytyczną infrastrukturę morską, zwłaszcza gazociągi i linie energetyczne.

Linda Anna Dāldere: Ochrona infrastruktury krytycznej na Morzu Bałtyckim to jeden krajowy przykład — ale proces wyboru tych inwestycji jest taki sam w całej Europie. Komisja Europejska nie mówi rządom, co mają kupować. Te priorytety są najpierw uzgadniane w ramach NATO. Rolą Unii Europejskiej jest pomóc państwom członkowskim szybciej je sfinansować. Mówi komisarz Kubilius.

Andrius Kubilius: Cóż, przede wszystkim zdolności, które państwa członkowskie muszą rozwijać, opierają się na tak zwanych celach zdolnościowych NATO. To właśnie w tym miejscu państwa członkowskie negocjują z NATO. NATO ma wszystkie plany obronne — paneuropejskie i regionalne. Zgodnie z tymi planami NATO negocjuje z państwami członkowskimi, jakie zdolności, w ujęciu materialnym — w obronie powietrznej, w siłach lądowych — każde państwo musi rozwijać. A my jako Unia Europejska przychodzimy potem z dodatkowymi zasobami finansowymi i instrumentami polityki przemysłowej, aby pomóc państwom członkowskim te zdolności rozwijać. Więc to nie my decydujemy, co państwa członkowskie powinny rozwijać.

Linda Anna Dāldere: Kiedy te potrzeby w zakresie zdolności zostaną już określone, kolejnym wyzwaniem jest dopilnowanie, by Europa rozwijała je efektywnie. I tu pojawia się nacisk SAFE na wspólne zamówienia.

Jednym z kluczowych celów programu jest zachęcanie państw do wspólnego pozyskiwania zdolności zamiast robienia tego osobno — to zmiana, która mogłaby wzmocnić europejski przemysł obronny, a jednocześnie zwiększyć interoperacyjność europejskich sił zbrojnych.

Dlaczego Komisja Europejska uważa, że wspólne zamówienia są warte wysiłku?

Andrius Kubilius: Pytanie brzmi, jak ogólnie zmienić podejście do rozwijania zdolności obronnych. Zdecydowanie wciąż mamy z tym problem: przez całą historię Unii Europejskiej, wcześniej Wspólnot Europejskich, państwa członkowskie zwykle dbały o rozwój swojej obronności samodzielnie. Bo zgodnie z traktatami obrona jest prerogatywą narodową.

Teraz widzimy wynikające z tego problemy. Z powodu tych, nazwijmy to, politycznych korzeni mamy bardzo głęboko rozdrobniony przemysł obronny, brak strategii wspólnego rozwoju i brak wspólnych zamówień, co z kolei oznacza, że pieniądze, które wydajemy na obronę, nie są wydawane w najbardziej efektywny sposób. Możemy pokazać dowód: kiedy realizujemy programy wspólnych zamówień przy wsparciu Unii Europejskiej, ceny tego samego sprzętu mogą spaść o 30 procent, ponieważ wspólne zamówienia zwiększają skalę kontraktu.

Dlatego musimy upowszechniać tę wiedzę i tę praktykę oraz naprawdę zachęcać rządy, by patrzyły na to, jak wydawać pieniądze w najskuteczniejszy sposób. W tym celu bardzo ważne jest też rozwijanie tego, co nazywamy zintegrowanym rynkiem obronnym. Szczególnie dla przemysłów w takich krajach jak Łotwa, dla przemysłów obronnych państw bałtyckich, które nie należą do największych w Europie, bardzo ważny jest swobodny dostęp do znacznie większego, zintegrowanego rynku europejskiego.

Linda Anna Dāldere: Program ma również wzmacniać własną bazę przemysłowo-obronną Europy. W obu kategoriach zamówień nie więcej niż 35 procent kosztów komponentów może pochodzić spoza UE, państw EOG lub Ukrainy — tworząc zachętę do rozszerzania produkcji w Europie i u zaufanych partnerów.

Zmiana nawyków zakupowych może się jednak okazać łatwiejsza niż zmiana myślenia strategicznego. Przez dekady wiele państw europejskich w dużym stopniu polegało w kwestii bezpieczeństwa na Stanach Zjednoczonych. SAFE ma wzmacniać własne zdolności obronne Europy — ale czy oznacza to także zwrot ku większej europejskiej autonomii strategicznej?

Poza zamówieniami, zdaniem dr. Piekarskiego, SAFE może również zmienić sposób, w jaki Polska myśli o roli Europy we własnej obronie.

Michał Piekarski: Zaryzykowałbym stwierdzenie, że Polska na poziomie politycznym, na poziomie decydentów, nie zrozumiała jeszcze idei europejskiej autonomii strategicznej ani budowy wspólnych, dużych projektów obronnych. Długofalowe skutki gospodarcze SAFE oraz szanse, jakie daje to finansowanie, także nie są jeszcze w pełni rozumiane.

Wierzę jednak również, że choć przez długi czas uznawaliśmy, iż istnieją dwa fundamenty polskiej polityki obronnej — relacje specjalne z Amerykanami, przynajmniej mieliśmy nadzieję, że są specjalne, oraz wymiar europejski — bardzo często wybieraliśmy stronę amerykańską, bo długo uważaliśmy Amerykanów za najsilniejszych. Teraz pojawia się możliwość zmiany naszego spojrzenia na obronę europejską i europejską autonomię strategiczną, w tym autonomię przemysłowo-obronną.

Linda Anna Dāldere: SAFE nie jest już tylko pomysłem na papierze. Polska otrzymała już pierwsze finansowanie, Łotwa podpisała umowę pożyczki, a projekty w całej Europie zaczynają przechodzić od planowania do wdrażania.

Sukces programu nie będzie jednak mierzony po prostu tym, ile pieniędzy zostanie pożyczonych. Prawdziwym testem będzie to, czy państwa europejskie zdołają przełożyć te pożyczki na szybsze zamówienia, silniejsze przemysły i zdolności, które uczynią zbiorową obronę Europy bardziej wiarygodną.

Jak dziś słyszeliśmy, państwa nadal podchodzą do SAFE z różnych perspektyw. Chorwacja debatuje o priorytetach wydatkowania. Łotwa koncentruje się na wdrażaniu i rozwoju przemysłu. Polska pyta, co SAFE może oznaczać dla długofalowej strategicznej przyszłości Europy.

Te dyskusje łączy wspólne uznanie, że środowisko bezpieczeństwa Europy zasadniczo się zmieniło.

Słuchaliście podcastu LensEU — bliższe spojrzenie na to, co napędza europejską wspólnotę. Dziękujemy za wysłuchanie i zapraszamy w przyszłym tygodniu na kolejną opowieść z Europy.

A jeśli wolisz czytać niż słuchać, zasubskrybuj nasz newsletter LensEU. Znajdziesz w nim informacje na tematy europejskie z pięciu krajów biorących udział w projekcie.