System kaucyjny i własny krzak konopi. Kto się nauczył sejmowego systemu konsultacji? [ROZMOWA]

Konsultacje zmian prawa są dla fanów. Póki PiS je blokował, trwała obywatelska walka o ich odzyskanie. Teraz konsultacje zaczęły wreszcie – jako tako – działać.

Prawo stanowione jest wolniej, ale lepiej. Mało kto jednak widzi, że konsultacje, zwłaszcza sejmowe, wywołały nowy proces polityczny. Polega on na grze posłów z małymi grupami wyborców, których łączy konkretny problem. Na przykład: podatek za campera albo system kaucyjny, czy niemożność hodowania konopi w doniczce lub stosunek do polowań.

W tej grze lepsze są małe kluby. PiS czy KO nowych możliwości nie widzą i się ich na razie nie uczą. Większość posłów nie zastanawia się nad konsekwencjami tego, że od 20 miesięcy działa w Sejmie system, w którym obywatele pod nazwiskiem, autoryzując się profilem zaufanym, wypowiadają się w sprawach publicznych.

System ten dostarcza też eksperckich analiz projektów zmian ustawowych. Ale to temat na osobny tekst – możemy go Czytelnikom obiecać, bo temat jest przedni.

Rozmawiamy z Piotrem Trudnowskim z Klubu Jagiellońskiego, który prowadzi analizy działania systemu sejmowego.

Agnieszka Jędrzejczyk, OKO.press: O to, by proces konsultacji wreszcie ruszył i żeby wykorzystać do tego nowsze narzędzia niż faks, zabiegało latami mnóstwo ludzi. Po wtopie w 2011 roku z konsultacjami ACTA przy pomocy faksu właśnie coś się ruszyło. Potem PiS w praktyce je ograniczał. uznając, że to blokuje polityczną wolę szybkich zmian. Po 2023 roku konsultacje wróciły. Przez co stanowienie prawa stało się lepsze, ale niewątpliwie mniej ekscytujące.

Piotr Trudnowski: Nas to jednak nadal ekscytuje – pewnie nawet bardziej, bo stworzyło nową, co do zasady pozytywną dynamikę politycznego zaangażowania zwykłych obywateli. W Klubie Jagiellońskim poczuwamy do współsprawstwa tej reformy.

Nie wy jedni.

Tak, ale wszystkie znaki na niebie i ziemi wskazują, że to nasz wniosek zadziałał. Konsultacje i poprawę procesu legislacyjnego w Sejmie udało wpisać jako kamień milowy KPO na podstawie naszego raportu złożonego w ramach konsultacji KPO za rządów PiS. Kto i jak to zaakceptował, nie mamy pojęcia, bo nikt po stronie rządzącej prawicy się nie przyznaje. Ale się udało.

W 2021 roku pisaliśmy o tym w OKO.press

Oczywiście my tych postulatów nie wymyśliliśmy, ale złożyliśmy je w odpowiednim momencie i trafiły najwyraźniej w odpowiednie miejsce. Bardzo wielu ludzi wierzyło wtedy, że konsultacje zmienią politykę w Polsce na lepsze. Moim zdaniem – powoli, ale rzeczywiście zmieniają.

Walka z wiatrakami

W 2024 roku zmienił się regulamin prac rządu i po doświadczeniach rządów PiS wzmocniono konsultacje na tym etapie procesu legislacyjnego. W Sejmie dwa miesiące później ruszył internetowy serwis konsultacyjny z prawdziwego zdarzenia, dla wszystkich projektów, które nie przeszły konsultacji w rządzie. Czyli poselskich, prezydenckich, obywatelskich i senackich. Co do zasady nic już nie przejdzie przez parlament szybką ścieżką, w trzy godziny. Bez sprawdzania konsekwencji zmiany – jak w przypadku nieszczęsnych wyborów kopertowych, które w 2020 roku wprowadzono bezsensowną, niedającą się zrealizować ustawą – czego jednak nikt przed pospiesznym głosowaniem nie miał szans sprawdzić.

W tym procesie zmiany też wzięliśmy udział. Wykorzystaliśmy ekscytację „Sejmfliksem” jesienią 2023 roku. Był nowy Sejm z jego gwiazdą Szymonem Hołownią. Późniejsza ministra Henning-Kloska wyskoczyła wtedy ze swoją ustawą wiatrakową. Poselską wrzutką bez konsultacji i zebrania ekspertyz w sprawie, która dotyczy wielu ludzi i miliardowych interesów. I to w momencie, gdy nie było jeszcze nowego rządu.

Napisaliśmy wtedy list otwarty do Szymona Hołowni, że prawo w Polsce nie może być tak stanowione. I przypomnieliśmy, że zmiana tego stanu rzeczy jest kamieniem milowym KPO. Hołownia to kupił – kilka dni później w wywiadzie dla „Rzeczpospolitej” publicznie zadeklarował, że zamierza zrealizować podpowiadane przez Klub Jagielloński zmiany.

Oczywiście liczyło się też to, że miał w swoim zapleczu ludzi takich jak szef kancelarii Sejmu minister Jacek Cichocki, jego zastępca Michał Deskur czy szef gabinetu Hołowni Stanisław Zakroczymski, młody prawnik z doświadczeniem głównie w sektorze obywatelskim. Dwaj pierwsi, razem z ministrami Maciejem Berkiem [obecnie kandydatem na sędziego TK] i Mariuszem Haładyjem [obecnie prezesem NIK] 10 lat wcześniej poprawiali rządowy proces legislacyjny.

Ale z ręką na sercu: gdyby mi ktoś wtedy powiedział, że po roku w sejmowym systemie konsultacyjnym będziemy mieli 80 tysięcy stanowisk w sprawie projektów, a po 20 miesiącach 160 tysięcy, to bym nie uwierzył. A tyle osób w Polsce pod imieniem i nazwiskiem wypowiedziało się na temat ustaw, zalogowało przez profil zaufany, wypełniło ankietę. Biorąc pod uwagę wymagającą procedurę, 20 tysięcy opinii w rok brałbym w ciemno jako wskaźnik sukcesu reformy. Jest ponad cztery razy lepiej!

Własny krzak konopi

Logowanie się i zabieranie głosu pod nazwiskiem zostało już przetestowane przy zbiórkach publicznych. System wymaga od organizatora jasnego zidentyfikowania się. Więc obywatelskie kompetencje cyfrowe musiały rosnąć przez te lata, tylko nie miały się gdzie ujawnić. Teraz są te dwa systemy. Rządowy, taki bardziej do zbierania stanowisk i wiedzy, i sejmowy – dla obywateli.

Różnica jest nieco inna. Konsultacje rządowe – przez to, jak zbudowany jest ten serwis i do jakiego procesu biurokratycznego jest podpięty – jest przede wszystkim dla instytucji. Głos się zabiera poprzez prawnicze pisma. Próg wejścia jest wysoki.

W systemie sejmowym jest inaczej. Jest lista projektów i przycisk zachęcający do zabrania głosu. Ludzie dostają coś, co doskonale znają. To działa jak państwowy odpowiednik „Google Forms”, prostą i intuicyjną ankietę. Przypomina to wiele rozwiązań znanych z normalnego życia wielu z nas: internetowe ankiety, które wypełniamy, gdy idąc na wesele, ustalamy, co kto kupuje w prezencie, albo szukając terminu spotkania w Doodle’u.

Dlatego w konsultacjach sejmowych proporcja między instytucjami a obywatelami jest odwrotna. To kwestia skromnego, ale zrozumiałego i przyjaznego zaprojektowania cyfrowego narzędzia. Mówiąc po informatycznemu: UX i UI.

A nie jest tak, że system rządowy jest nastawiony na wyciąganie specjalistycznej wiedzy i po prostu ignoruje społeczne emocje? Ludzie brali też udział w konsultacjach rządowych. W sprawie związków partnerskich pod KPRM przynieśli kilkanaście kartonów z opiniami. System nie umiał jednak tego pokazać. Nawet przy tej skali mobilizacji.

System sejmowy działa odwrotnie – od razu pokazuje, czy coś było dla ludzi ważne, czy nie. Widać wyraźnie, że jeżeli istnieje środowisko, które umie się zorganizować, to będzie dużo głosów i to może wpłynąć na los ustawy. Wystarczy, że uda się zmobilizować kilka tysięcy ludzi. Opisujecie to w raporcie.

Tegorocznym rekordzistą okazał się poselski projekt Centrum „Własny krzak konopi”. 22 tysiące opinii. Podkreślmy: 22 tysiące ludzi wypowiedziało się w Polsce pod imieniem i nazwiskiem w sprawie marihuany. W przytłaczającej większości za liberalizacją prawa.

Ostatnio pojawiły się też dwa projekty ustaw dotyczące opodatkowania ludzi, którzy jeżdżą z przyczepami na wakacje. Zainteresowały się mniejsze kluby: Centrum i Konfederacja. Teoretycznie posłowie Centrum mogliby iść z tym ścieżką rządową, ale ta jest długotrwała i niepewna. System sejmowy jest prostszy i rzeczywiście pozwala od razu sprawdzić skalę społecznego zainteresowania.

Przy czym sejmowe konsultacje nie mają charakteru plebiscytu, jak na przykład było z konsultacjami MEN w sprawie listy lektur. Wówczas wiele osób lekceważyło skalę mobilizacji, argumentując, że środowiska skrajnie konserwatywne zrobiły wzorzec maila. I faktycznie do ministerstwa przyszło kilkadziesiąt tysięcy głosów, ale zdecydowana większość z nich powielała ten sam tekst.

W systemie sejmowym nie znaleźliśmy dotychczas dowodów na zorganizowaną akcję na tę skalę. Owszem, ludzie dowiadują się o interesujących ich konsultacjach. Tak właśnie koła łowieckie skrzyknęły się, by skrytykować projekt obowiązkowych badań dla myśliwych. Ale uczestnicy tych konsultacji nie zadziałali jak boty. Zadziałali jak zmobilizowani obywatele.

Myśliwi kontra obrońcy zwierząt. Make Life Harder

Kluczem dla tak pojmowanego obywatelstwa jest jednak własny interes, prawda? Na to wcześniej nie było narzędzi, bo inicjatywy obywatelskie wymagają ogromnej mobilizacji (100 tys. podpisów), a petycje nie działają, bo posłowie nie przyglądają się im dokładnie. Tu zaś od razu wiadomo, czy zgłaszający projekt poseł natrafił na społeczny problem.

Ale teraz można pójść do konkretnego posła, pokazać mu problem i powiedzieć, że jak złoży projekt, to głos zabierze konkretna grupa ludzi. W teorii taki poseł potrzebuje tylko 14 podpisów od kolegów, by zgłosić projekt i przedstawić z grubsza, jakie mogą być jego skutki.

Czyli silne grupy interesów mają swoją specjalną furtkę. Jak myśliwi, którzy w sejmowych konsultacjach pokazali siłę swojego środowiska.

Bez przesady. Wokół projektów myśliwskich były trzy projekty.

W pierwszym przeważyły głosy myśliwych 52 proc. do 45 proc., nie licząc niezdecydowanych. Byli przeciw projektowi Polski 2050, by wprowadzić badania dla myśliwych. Projekt przepadł, bo PSL zagłosował z opozycją.

Ale Polska 2050 złożyła kolejny projekt w tej sprawie, i to obejmujący inne grupy mające do czynienia z bronią, np. strzelców sportowych. Do tych konsultacji bardziej zmobilizowali się zwolennicy badań. Co interesujące, głosów tam przybyło najbardziej dynamicznie, kiedy do konsultacji zachęcił na Instagramie profil Make Life Harder.

Ta regulacja nie została jeszcze przyjęta. PSL jest PSL-em w tej sprawie, więc zdania prawdopodobnie nie zmieni. Pomimo tych stanowisk projekt pewnie nie przejdzie, ale koszt polityczny zignorowania konsultacji, w których wzięło udział ponad 20 000 ludzi, będzie większy.

Jednak już pojawiła się trzecia ustawa dotycząca myśliwych, tym razem zgłoszona przez polityków Konfederacji, którzy chcieliby uchylenia zakazu udziału nieletnich w polowaniach. No i tutaj znowu objawiła się zdecydowana mobilizacja myśliwych: ponad 17 tys. stanowisk w konsultacjach i blisko 2/3 głosów zwolenników tej zmiany.

Oczywiście jest to temat, który budzi ogromne emocje społeczne i polaryzuje. Ale wolę taką polaryzację niż to, co oferuje nam tradycyjna polityka. Tu obie strony mają swoje fundamentalne racje, które po prostu powinny wybrzmieć, zanim ustawodawca podejmie decyzję.

W konsultacjach się takich racji nie wyważy. Są do tego inne narzędzia: panel obywatelski, czyli reprezentatywny sondaż, ale wśród tych, którzy zdobyli wiedzę i przedyskutowali problem, albo dialog publiczny, czyli specjalny rodzaj dyskusji, w której dzięki moderatorowi ludzie skupiają się na rozumieniu argumentów drugiej strony.

Tak, ale mamy dzięki konsultacjom zdiagnozowany bardzo ciekawy temat.

A od tygodnia jest w konsultacjach projekt Konfederacji w sprawie likwidacji systemu kaucyjnego. Wysłano 4 tysiące stanowisk w tydzień!

To jest jeszcze coś innego. Partia polityczna rozpoznała jakiś rodzaj napięcia i jest w stanie wywołać wokół niego proces polityczny.

Kto nie zabiera głosu, a kto umie je łowić

Popatrzmy na drugą stronę. Mamy wielu ludzi krytykujących brutalne wygaszanie pomocy dla Ukraińców. Jako poselski procedowany jest projekt ustawy kasujący co większe absurdy i okrucieństwa przyjętego rządowego rozwiązania. Ale nie widać w konsultacjach, że to kogoś obchodzi. Tu kompetencji zbierania ludzi wokół problemu także nie widać.

Na wiele wniosków systemowych jeszcze jest za wcześnie, ale po 20 miesiącach działania sejmowego systemu widać, że wzrosła liczba konsultowanych projektów, w efekcie rośnie więc łączna liczba uczestników, ale lekko spada średnia liczba komentarzy i bardzo dynamicznie spada ich mediana.

Popatrzmy na liczby: w pierwszym roku skonsultowano 135 ustaw, w kolejne 8 miesięcy aż 144. Przez 12 miesięcy złożono 82 tys. stanowisk, w kolejne 8 miesięcy ponad 70 tys. Średnio na miesiąc to wzrost o ponad 25 procent. Jednocześnie średnia na ustawę w pierwszym roku to 610 uczestników, w drugim – 487. Jeszcze gorzej i niepokojąco wygląda mediana: tu mamy spadek z 64 do 33 stanowisk.

To znaczy, że większość – i to rosnąca – projektów nie budzi dużego zainteresowania. Ale niektóre budzą zainteresowanie ogromne. Jak konopie albo system kaucyjny.

Jesteśmy na etapie, na którym kilka różnych środowisk rzeczywiście nabyło nową kompetencję. Umieją zgłaszać projekty. Są też najwyraźniej jacyś politycy, którzy zaczynają się na to orientować, próbować to wykorzystywać. Ale to nie jest masowe, a sam proces nie uległ jeszcze profesjonalizacji, szczególnie po stronie polityków. Pozwolę sobie na ocenę: przesypiają okazję, by pokazać się jako ci wsłuchujący się w potrzeby obywateli.

I oczywiście nie może to zadziałać w koalicji rządzącej – bo tu przejmowanie społecznych inicjatyw mogłoby być uznane za dowód nielojalności dla rządu.

To prawda, ale tu też widzimy innowacyjne zastosowanie nowego systemu. Ministra pracy Dziemianowicz-Bąk wykorzystała to narzędzie, nie mogąc przebić się w sprawie stażu pracy przez rządową kolejkę projektów. Lewica zgłosiła projekt poselski, bardziej radykalny niż rządowy. Magicznie odblokowało to procedowanie w rządzie.

Najwidoczniej wizja zmobilizowania konsultacji związków zawodowych zadziałała tak, że w centrum rządu uznano, że nie można dłużej blokować decyzji.

Siła małych grup

A pamięta Pan, jak prezydent Clinton prowadził kampanię wyborczą w 1992 roku? Wtedy odkryciem było, że nie trzeba mobilizować ogromnych grup wyborców, ale rozpoznać małe problemy niewielkich grup. Wtedy to zadziałało. Teraz to zorganizować łatwiej, tylko trzeba rozumieć, że są do tego narzędzia. Że polityka to niekoniecznie wywiady w telewizji, a nawet nie masowe kampanie w mediach społecznościowych.

Większość posłów jednak nie widzi jeszcze tego, że system konsultacyjny daje im dostęp do wiedzy, jaką mają konkretne grupy interesów, w dobrym tego pojęcia znaczeniu. No i do konkretnych pomysłów, które poseł może wykorzystać w swojej pracy. System generuje przecież raporty z konsultacji i możliwość zapoznania się z konkretnymi propozycjami zgłaszanymi w ich toku, co można przekuwać na poprawki i próbować robić z tego własną karierę.

Czasami argument z konsultacji pojawi się w debacie w komisji czy w trzecim czytaniu, w Sejmie (czyli wtedy, kiedy efekt konsultacji jest już dostępny, bo dopóki konsultacje trwają, głosy uczestników nie są widoczne), ale nie jest specjalnie eksponowany.

Wyobrażam sobie, że w ciągu najbliższego roku do wyborów parlamentarnych pojawią się posłowie, którzy zaczną to mikrotargetowanie stosować. Prawdę mówiąc – mam nadzieję, że tak będzie, bo pojawienie się takich polityków po różnych stronach partyjnych sporów wzmocni trwałość sejmowego procesu konsultacji.

Mniejsi mają łatwiej

Wychodzi na to, że pierwsze uczą się mniejsze i mniej scentralizowane kluby? Bo Konfederacja z tym eksperymentuje?

I oba ugrupowania post-Hołowniowe. Dobrym przykładem były ustawy „antydeweloperskie” Katarzyny Pełczyńskiej-Nałęcz z Polski 2050. Nie były to wielkie reformy, ale rzeczy jakoś dla ludzi ważne. Choćby to, jak się mierzy powierzchnię w nowo budowanym mieszkaniu, słynne metry ukryte pod ścianami.

Tych ustaw chyba łącznie było już pięć i bodaj każda z nich zebrała wyraźnie głosów więcej niż średnia konsultacyjna.

Po stronie Koalicji i Lewicy takiej aktywności nie widać – poza wspomnianym obchodzeniem rządu przez Agnieszkę Dziemianowicz-Bąk. No ale to jest użycie nowego systemu do rozwiązania starych problemów, a nie do szukania nowych politycznych możliwości.

O świadomości tego procesu po stronie PiS-u nie da się wiele powiedzieć. Mam wrażenie, że składają projekty ustawy raczej po to, by zaistnieć w mediach. Choć złożyli np. projekty np. o terminie nabywania obywatelstwa, które w konsultacjach pokazały dużą społeczną mobilizację.

Ale jeśli popatrzy się na ich ostatni pomysł – wyjścia polskich instalacji z ETS, to chyba jest to typowa wrzutka medialna, a nie próba realnego mobilizowania wyborców. Teoretycznie gorący temat dla wielu wyborców prawicy, a mobilizacji nie widać.

25 sierpnia było 12 głosów w konsultacjach.

No właśnie. A koalicja, wiadomo, jest w specyficznej sytuacji, no bo ma po prostu do dyspozycji narzędzia rządowe.

Czyli pracuje szuflą i nie dostrzega zalet używania łyżeczki.

Co konsultacjom zrobi AI?

Proces rządowy konsultacji zainfekowany został już przez AI. Pojawiają się doniesienia, że do urzędów wpływa coraz więcej rozbudowanych pism wytwarzanych przez modele językowe. Uwagi w konsultacjach są formalnie poprawne, zachowują prawniczą formę. Ale w treści halucynują. Np. zawierają postulat, by koniecznie wprowadzić takie a takie rozwiązanie, gdyż inaczej projekt powinien zostać odrzucony. Tymczasem postulowane rozwiązanie zawsze tam było.

Ten proces pokazuje, że ludzie mogą bać się jakiejś zmiany, ale nie czują się na siłach, by o tych obawach opowiedzieć. Zamiast tego piszą promta i dostają quasi-fachową uwagę, która tak naprawdę znaczy tylko „boję się”. Ale urząd musi to dopiero zdekodować. Czy to ryzyko pojawia się w systemie sejmowym?

Wykluczyć go nie możemy. Ale to jest system imienny, na każdego obywatela przypada jeden profil zaufany. Nie da się wywołać sztucznej fali symulującej poparcie lub protest w danej sprawie.

Farma botów tu nie zadziała, a w konsultacjach rządowych teoretycznie można ją uruchomić.

W procesie rządowym możemy sobie zaprojektować AI-owego agenta, który wyśle w konsultacjach trzy tysiące stanowisk w ciągu doby i za każdym razem opowie historię, poda zmyślone i nieweryfikowalne imię i nazwisko, zhalucynuje sobie absolutnie wszystko, łącznie z łapiącą za serce historią.

Dlatego sejmowy mechanizm, że zabieramy głos, identyfikując się profilem zaufanym, okazał się zbawienny – choć budził sporo obaw, czy to nie zbyt duży próg wejścia.

Do tego system jest na tyle przyjazny, że nawet jeśli sobie coś w tym AI wygenerowaliśmy, to otworzy nam się strona z pytaniami, jak oceniamy dane rozwiązanie w skali od 1 do 5. A tego nie ma sensu przepuszczać przez model językowy, „po ludzku” więc jesteśmy wciągnięci w proces odpowiedzi.

Czyli tu – i znowu wracamy do polityki – sztuka polega na zwróceniu uwagi ludzi na to, że mogą zabrać głos i że on ma znaczenie.

Oczywiście można to robić w mediach społecznościowych przy pomocy farmy botów, która stworzy wrażenie, że jakiś problem wymaga naszego zaangażowania.

Ale też nie przeceniałbym wpływu AI na proces rządowy. Zwłaszcza że są plany, by poprawić te narzędzia i ułatwić ludziom zabieranie głosu właśnie na wzór tego, jak to jest robione w Sejmie. Jeśli to będzie tak działało, to nawet jeśli znajdzie się grupa obywateli zaniepokojonych projektowaną zmianą i sobie wygeneruje pisma z pomocą AI, to nie będzie aż tak szkodliwe. Rolą urzędnika jest sobie z tym poradzić.

Kłopot jest wtedy, kiedy w konsultacjach nie ma uczestników, a jest tylko agent generujący zmyślone informacje.

Zaletą procesu rządowego jest to, że w większości przypadków powstają raporty z konsultacji nie tylko ze statystyką, ale i z analizą jakościową. Coraz częściej nawet z tabelami, co zostało zaakceptowane, a co nie, i to nawet z uzasadnieniem. To wreszcie realizuje rekomendację z „Siedmiu Zasad Konsultacji” z 2012 roku, że organizator konsultacji nie jest związany głosami, jakie padły, ale powinien wyjaśnić, co uwzględnił, a czego nie, i dlaczego.

W Sejmie tego niestety nadal nie ma.

Wyobrażam sobie, że można by poprawić system w ten sposób, że ludzie będą mogli zostawić zgodę na przetwarzanie ich danych, jeśli chcą dowiedzieć się o wyniku konsultacji i wyrazić zgodę na informację zwrotną od wnioskodawcy. Wtedy taki poseł sprawozdawca projektu dostałby niesłychane narzędzie: możliwość kontaktu z wyborcami, którym powie: „ostatecznie podjęliśmy taką decyzję. Te postulaty uznaliśmy za zasadne, a te – nie”.