Węgierski politolog: Morawiecki i Orbán są zjednoczeni w strachu

"Rządy Węgier i Polski są zjednoczone w obronie swoich coraz bardziej autokratycznych modeli politycznych, bez względu na polityczny koszt. Jednoczy je też strach, że mechanizm warunkowości może utrudnić im dostęp do funduszy unijnych, które są niezbędne do ich politycznego przetrwania w przyszłości"

- powody groźby weta ze strony Węgier i Polski wyjaśnia OKO.press Daniel Hegedüs, węgierski politolog, ekspert ds. Europy Środkowej amerykańskiego think tanku German Marshall Fund.

Na pierwszy rzut oka Warszawa i Budapeszt mają takie same powody, by grozić wetem budżetu UE: oba rządy postrzegają tzw. mechanizm warunkowości – uzależniający wypłaty funduszy od przestrzegania praworządności – jako poważne zagrożenie.

Rządy Polski i Węgier nie były w stanie w lipcu zapobiec przyjęciu mechanizmu powiązania wypłat środków unijnych z praworządnością z prostej przyczyny: zgodnie z zasadami proceduralnymi prawodawstwa UE, rozporządzenie wymaga kwalifikowanej większości głosów w Radzie UE. Dlatego też Polska i Węgry szantażują Unię Europejską tam, gdzie mają kartę przetargową: zarówno budżet siedmioletni UE, tzw. Wieloletnie Ramy Finansowe (WRF), jak i dyrektywa o zasobach własnych, instrument niezbędny do realizacji opartego na pożyczkach pakietu naprawczego Next Generation EU (w polskich mediach zwanego funduszem odbudowy - przyp. red.), wymagają zgody państw członkowskich.

Blokując powyższe instrumenty finansowe oraz wsparcie - rozpaczliwie potrzebne zwłaszcza południowym państwom członkowskim UE, które najbardziej ucierpiały podczas pierwszej fali pandemii koronawirusa - Polska i Węgry chciałyby wymusić ustępstwa dotyczące mechanizmu warunkowości. Albo chcą się go pozbyć całkowicie, albo osłabić i uczynić nieskutecznym.

Podcinanie gałęzi, na której się siedzi

Obstrukcja ze strony Polski i Węgier jest tyleż zaskakująca, co łatwo zrozumiała (o czym za chwilę). Te dwa kraje są jednymi z największych beneficjentów funduszy spójności UE. Polska jest największym beneficjentem netto, podczas gdy Węgry są jednym z największych beneficjentów w przeliczeniu na mieszkańca. W przypadku obu krajów udział transferów finansowych UE wynosi około 3 procent PKB.

Przyglądając się planom odbudowy po kryzysie związanym z koronawirusem, trudno jest argumentować, że fundusz odbudowy (pakiet Next Generation EU) ma drugorzędne znaczenie dla Warszawy i Budapesztu.

Polska w pierwszej i drugiej fali pandemii radziła sobie dość dobrze, zarówno jeśli chodzi o zdrowie publiczne, jak i gospodarkę. Większa, bardziej zorientowana na konsumpcję krajową, polska gospodarka jest lepiej chroniona przed skutkami krachu wywołanego przez koronawirus niż małe, zorientowane na eksport gospodarki pozostałych krajów Grupy Wyszehradzkiej. Jednak w ramach Next Generation EU również Polska ma prawo do dotacji w wysokości 23 miliardów euro, nie wliczając w to kwoty dostępnej, preferencyjnej pożyczki.

W porównaniu z Polską, sytuacja gospodarcza Węgier jest dramatyczna. Druga fala pandemii uderzyła w kraj szczególnie mocno, według urzędników państwowych gospodarka ma skurczyć się nawet o 7 procent w skali roku, podczas gdy deficyt budżetowy gwałtownie wzrasta z 7 do 9 procent. W takich okolicznościach węgierska gospodarka mogłaby dobrze wykorzystać 4,3 miliarda euro przyznane krajowi w ramach pakietu Next Generation EU.

Zarówno Polska jak i Węgry mogłyby skorzystać z szybkiego dostępu do Next Generation EU. A jednak oba kraje celowo opóźniają jego uruchomienie. Dlaczego?

Tacy sami, ale inni

Rządy Węgier i Polski są zjednoczone w obronie swoich coraz bardziej autokratycznych modeli politycznych, bez względu na polityczny koszt. Jednoczą się też w strachu, że mechanizm warunkowości może utrudnić im dostęp do funduszy unijnych, które są niezbędne do ich politycznego przetrwania w przyszłości.

Popyt gospodarczy wywołany przez projekty publiczne finansowane z funduszy UE odgrywa kluczową rolę w utrzymaniu tego wzrostu. W niektórych okresach ostatniej dekady udział funduszy unijnych w inwestycjach publicznych wynosił na Węgrzech 50 procent. Utrata dostępu do tego źródła dochodów może poważnie podważyć skuteczność obu rządów i zagrozić ich poparciu.

Ponadto niepewność co do wpływu mechanizmu warunkowości powiązania wypłat środków unijnych z praworządnością – w jaki sposób, kiedy i czy państwa mogą uzyskać dostęp do funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i jaka może być skala sankcji finansowych nakładanych z powodu systemowych nieprawidłowości w zakresie praworządności – może mieć znaczący wtórny skutek: wpływać na decyzje inwestorów w sektorach stanowiących trzon unijnych przemian cyfrowych i ekologicznych.

Węgierska specyfika

Istnieje jednak również znacząca różnica między Polską a Węgrami.

Podczas gdy Polska jest w dużej mierze wolna od systemowej korupcji na dużą skalę, model polityczno-ekonomiczny węgierskiego reżimu opiera się na państwowych, scentralizowanych strukturach korupcyjnych i celowym nadużywaniu funduszy unijnych.

W swoim rocznym raporcie za 2019 rok, Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych OLAF podał, że w latach 2015-2019 wykrył na Węgrzech nieprawidłowości finansowe w zarządzaniu funduszami UE wynoszące 3,97 proc. płatności UE, czyli dziesięć razy więcej niż średnia UE (0,36 proc.) i siedem razy więcej niż w przypadku Słowacji (0,53 proc.). Węgry są jedynym państwem członkowskim UE, w którym wartość nieprawidłowości już wykrytych przez organy krajowe pozostaje poniżej wartości nieprawidłowości wskazanych przez OLAF. Wpływ finansowy w wysokości 3,97 proc. został zidentyfikowany w wyniku zaledwie 43 dochodzeń przeprowadzonych przez OLAF na Węgrzech, co sugeruje, że rzeczywista sytuacja może znacznie przekroczyć oficjalną wartość.

Sprzeniewierzenie funduszy unijnych na Węgrzech służy nie tylko wzbogaceniu się krewnych i znajomych znanych polityków, jak np. zięcia premiera Orbána Istvána Tiborcza, czy Lőrinca Mészárosa, by wymienić tylko dwóch kluczowych beneficjentów finansowanych przez UE przetargów publicznych na Węgrzech.

Dominująca pozycja partii rządzącej nad węgierskim krajobrazem medialnym została w dużej mierze ugruntowana dzięki przejęciu ogromnej liczby prywatnych mediów przez różnych znajomych z kręgu Orbána.

W tym kontekście oczywiste jest, że Węgry nie spełniają wymogów wymienionych w Artykule 3 mechanizmu warunkowości: właściwego funkcjonowania organów przeprowadzających kontrolę finansową, monitorowania i audytu funduszy UE, jak również właściwego funkcjonowania służb śledczych i prokuratury w związku z dochodzeniem i ściganiem nadużyć finansowych. Węgry poważnie naruszają zasadę praworządności, co ma oczywiste konsekwencje dla interesów finansowych UE.

Dla wielu osób w Europie głównym pytaniem jest, czy ta różnica może stanowić okazję do podziału Węgier i Polski, odizolowania Węgier, zmuszenia Orbána do wycofania się i zakończenia w ten sposób impasu instytucjonalnego UE. Odpowiedź jednak brzmi: raczej nie.

Partnerstwo to jest tak solidne, że sprzeczna polityka tych dwóch krajów wobec Rosji nie była w stanie go zniszczyć, chociaż znaczenie tego tematu dla Warszawy jest dobrze znane. Nierealistyczne jest oczekiwanie, że ta więź może zostać rozluźniona w sytuacji stwarzającej egzystencjalne zagrożenie dla obu rządów.

Wątpliwe argumenty

Argumenty używane przez Warszawę i Budapeszt w kontekście europejskim wydają się być fikcyjne z prawnego punktu widzenia.

Zgodnie z rozporządzeniem, sankcjom mogą podlegać tylko te naruszenia zasady praworządności, które „wpływają lub poważnie zagrażają należytemu zarządzaniu finansami budżetu UE lub ochronie interesów finansowych Unii w sposób wystarczająco bezpośredni”. W związku z tym sugestia dotycząca potencjalnego rozszerzenia zastosowania tego mechanizmu na takie obszary jak prawa mniejszości seksualnych jest po prostu kontrfaktyczna.

Ponadto w stosunku do wszystkich ewentualnych sankcji, państwa członkowskie mają prawo wnieść skargę o stwierdzenie nieważności do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a zatem Traktaty UE zapewniają solidne zabezpieczenia prawne.

Wreszcie, co nie mniej ważne, Warszawa i Budapeszt skarżą się teraz na upolityczniony charakter systemu podejmowania decyzji w ramach mechanizmu praworządności: ostateczna decyzja ma zapadać większością kwalifikowaną w Radzie UE. Jednak w ciągu ostatniego półtora roku Polska i Węgry aktywnie preferowały i walczyły o podejmowanie decyzji politycznych w Radzie, zdecydowanie sprzeciwiając się technokratycznemu podejściu pojawiającemu się w pierwotnym wniosku Komisji Europejskiej, który przyznawał Radzie jedynie prawo weta wobec decyzji KE.

Te wątpliwe, słabe argumenty prawne, doskonale pokazują polityczne powody polsko-węgierskiej blokady oraz obawy w sercach i umysłach sprzeciwiających się demokracji przywódców UE podsycane perspektywą niezupełnie nieskutecznego mechanizmu warunkowości.

Tłumaczyła Anna Halbersztat.

Tekst został opublikowany po angielsku na Rule of Law in Poland.