Węgry mogą stracić 22 mld euro z funduszy spójności. A to nie koniec [analiza Archiwum Osiatyńskiego]

Odblokowanie unijnych funduszy dla Węgier czy Polski może być tak dużym zaskoczeniem, jakim było zablokowanie funduszy spójności na podstawie umów partnerstwa między UE a tymi krajami – uważa John Morijn, profesor prawa Uniwersytetu w Groningen w Holandii, ekspert prawa unijnego, prawnik zaangażowany w obronę praworządności w państwach EU.

Prof. Morijn wyjaśnia, jakie procesy w Europie są dzisiaj najważniejsze, jeśli chodzi o kwestię praworządności, jak ważną rolę odgrywa w tym zakresie polityka i polityczna determinacja, i czy Węgry pod rządami Viktora Orbána będą przewodzić UE w ramach rotacyjnej prezydencji w Radzie.

W specjalnym raporcie Archiwum Osiatyńskiego podsumowujemy innowacyjne zastosowania prawa unijnego w imię ochrony budżetu UE oraz praworządności.

PRZECZYTAJ RAPORT PO POLSKU

PRZECZYTAJ RAPORT PO ANGIELSKU

Anna Wójcik: Procedura politycznego dialogu przewidziana w art. 7 Traktatu o UE rozpoczęła się w 2017 roku wobec Polski, a w 2018 wobec Węgier. Pod koniec maja po raz szósty wysłuchano tych państw na Radzie UE. Wiceprzewodnicząca Komisji Europejskiej Věra Jourová mówi o konieczności kontynuowania dialogu. Jakie skutki może to przynieść?

John Morijn: Sama procedura politycznego dialogu prowadzona w ramach procedury Artykułu 7 TEU nie przyniesie znaczących zmian w zakresie praworządności na Węgrzech i w Polsce. Kontynuowanie tej procedury wobec Węgier i Polski ma obecnie głównie polityczne i symboliczne znaczenie. Prawdziwą wagę mają inne procesy.

Po pierwsze, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejski Trybunału Praw Człowieka rozwijają swoje orzecznictwo, rzucając światło na zakres i charakter naruszeń praworządności w państwach UE.

Po drugie, kluczowe jest zastosowanie przez Unię sankcji w myśl zasady warunkowości i ochrony budżetu UE. Obejmuje ono uruchomienie mechanizmu warunkowości wobec Węgier oraz możliwość zamrożenia funduszy spójności dla Węgier i Polski ze względu na niespełnianie przez te państwa horyzontalnych kryteriów podstawowych w myśl Karty Praw Podstawowych. To drugie stało się możliwe na podstawie umów partnerstwa zawartych między UE a Węgrami i Polską. Jest jasne, jakimi konkretnymi obszarami muszą się zająć Węgry i Polska w zakresie praworządności.

UE chce skuteczniej chronić swój budżet. Już w 2022 roku z profesor Kim Lane Scheppelle z Uniwersytetu Princeton argumentował Pan, że nowy mechanizm warunkowości powinien być zastosowany przeciwko Węgrom. Tak się stało, zamrożono 6,3 mld, czyli część funduszy spójności. A na podstawie niespełniania warunków z umów partnerstwa, całość funduszy, czyli 22 mld euro. Czy Węgry mają szansę uzyskać te środki?

Jeśli chodzi o mechanizm warunkowości, Komisja Europejska domaga się, żeby Węgry odpowiedziały na problemy dotyczące praworządności, które przejawiają się w braku skutecznych ram zwalczania korupcji, systemowych nieprawidłowościach dotyczących zamówień publicznych oraz wprowadzonych w latach 2019-2022 fundacji interesu publicznego, czyli funduszach powierniczych, które sprawują władzę nad różnymi publicznymi instytucjami zamiast państwa. Te fundacje zarządzają majątkiem publicznym, ale są faktycznie wyjęte spod kontroli. W tych obszarach postęp jest niewielki.

Węgierski rząd priorytetowo potraktował reformy mające na celu poprawę niezależności sądownictwa, ponieważ po spełnieniu czterech kamieni milowych dotyczących sądownictwa można odblokować więcej pieniędzy niż zostało zawieszonych na podstawie mechanizmu warunkowości.

W ramach mechanizmu warunkowości zamrożono finansowanie z programów Horizon i Erasmus+ dla 21 węgierskich uniwersytetów, ze względu na zarządzanie uniwersytetami w nieprzejrzysty sposób za pomocą fundacji interesu publicznego. Sześć uniwersytetów w maju ogłosiło, że zaskarży decyzję o zamrożeniu tych środków do Trybunału Sprawiedliwości UE. Doprowadzi to do wydania przez Trybunał Sprawiedliwości UE bardzo ważnego orzeczenia w sprawie mechanizmu warunkowości.

Ze względu na zagrożenia dla wolności akademickiej zawieszono 9 proc. funduszy spójności dla Węgier. Stało się to ze względu na niewypełnienie „horyzontalnych kryteriów podstawowych” wymienionych w umowie partnerstwa między UE a Węgrami.

W maju Węgry przyjęły reformy sądownictwa. Jak je oceniać?

Moim pierwszym odruchem byłoby potraktowanie tego, co teraz przedstawiają Węgry, z najwyższą ostrożnością. Żadna z tych propozycji nie została, tak jak powinna, poddana wcześniejszym konsultacjom z instytucjami UE. Propozycje dotyczące niezależności sądownictwa zostały dodane w ostatniej chwili do zupełnie niepowiązanego projektu ustawy.

Co więcej, za każdym razem, gdy tworzone są nowe instytucje lub zmieniane są ich funkcje, historia nauczyła nas pytać: kto może kontrolować skład tych instytucji, kto może zmieniać te funkcje?

Węgry nie uczestniczą w Prokuraturze Europejskiej (EPPO). Obiecały natomiast lepiej współpracować z Europejskim urzędem ds. Zwalczania nadużyć finansowych OLAF. Czy ta obietnica została spełniona?

Odpowiem krótko: nie.

Czy środki, które zostały zamrożone ze względu na niespełnienie „horyzontalnych wymogów podstawowych” w umowach partnerstwa z UE, mogą być jednak w krótkim lub średnim terminie odblokowane?

W rozporządzeniu o wspólnych przepisach dotyczących unijnych funduszy powiązanie programów wspieranych z funduszy i ich wdrażania z Kartą Praw Podstawowych jest opisane dość zdawkowo. Oceną zgodności z Kartą jest biurokratyczna i technokratyczna. W tym procesie nie ma miejsca na przykład na Parlament Europejski.

Z moich źródeł wynika, że fundusze są całkowicie zablokowane. Ale ich odblokowanie może być tak dużym zaskoczeniem, jakim było zablokowanie na podstawie rozporządzenia o wspólnych przepisach dotyczących unijnych funduszy.

Węgry nie dostały też 5,8 mld euro z krajowego planu odbudowy. Co z tymi środkami?

Żeby wnioskować o pieniądze z KPO, Węgry muszą wypełnić 27 „super kamieni milowych”, które dotyczą przede wszystkim niezależności sądownictwa i mechanizmów przeciwdziałania korupcji. 17 tych warunków zostało wymienionych w mechanizmie warunkowości.

Chociaż Węgry przedstawiły część reform, można odnieść wrażenie, że są to jedynie próby odblokowania unijnych środków, które nie zmierzają do naprawy podstawowych, strukturalnych problemów węgierskiej demokracji, które są jednocześnie bezpośrednim zagrożeniem dla należytego zarządzania finansami UE.

Węgry będą sprawować rotacyjną prezydencję w Radzie UE w drugiej połowie 2024 roku, a w 2025 zastąpi je Polska. Holenderska Komisja im. Meijersa, niezależna grupa ekspertów zajmująca się badaniem i doradztwem w zakresie prawa europejskiego, zaproponował zmianę kolejności prezydencji. Na ile jest to realne?

Jest jeszcze zbyt wcześnie, by coś przesądzać. W przyjętej na początku czerwca rezolucji Parlament Europejski podważa zdolność Węgier do wykonywania zadań, których wymaga prezydencja w Radzie UE. Parlament wywiera presję na Komisję Europejską i rządy państw członkowskich.

Wydaje mi się prawdopodobne, że będzie trzeba przynajmniej zagwarantować, że naruszające praworządność rządy państw członkowskich sprawujących prezydencję w Radzie UE nie będą mogły torpedować prac w Radzie. Prezydencja ma pełnić rolę „uczciwego i niezależnego rozjemcy”.

Dyskusja o tym już się rozpoczęła i nie wydaje mi się, żeby miała się zakończyć. Nie wyobrażam sobie, żeby Węgry miały w 2024 objąć prezydencje bez wprowadzania żadnych zmian czy warunków.

Raport można pobrać ze strony Archiwum Osiatyńskiego.

PRZECZYTAJ RAPORT PO POLSKU

PRZECZYTAJ RAPORT PO ANGIELSKU

Obejmuje wydarzenia do lipca 2023 roku.

Działania organizacji w latach 2022-2024 dofinansowane z Funduszy Norweskich w ramach Programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy.