Partyjne, scentralizowane państwo poległo w sprawie Odry. Ale zmiana władzy nie wystarczy [ROZMOWA]

Tak działa skrajnie upartyjnione, niepotrzebnie scentralizowane państwo, którego aparat zajmują głównie walki frakcji i połajanki z opozycją. Czy da się to zmienić i jak? - OKO.press rozmawia z dr. Marcinem Kędzierskim, ekonomistą i politologiem, ekspertem Centrum Polityk Publicznych Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, współzałożycielem Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego.

Agnieszka Jędrzejczyk, OKO.press: Dlaczego państwo zawiodło podczas pandemii i katastrofy ekologicznej w Odrze? Pandemia była, fakt, gigantyczną katastrofą, ale to, co stało się z Odrą, pokazuje na bardzo głęboki rozpad struktur państwa. Od tego mamy administrację, by sobie w takich sytuacjach radziła. A u nas sama informacja o problemie docierała do centrum władzy jakby szła piechotą i jeszcze po drodze zwiedzała sobie kraj.

Dr Marcin Kędzierski: To nie są tak bardzo różne problemy. Zarządzanie państwem w pandemii i w czasie katastrofy ekologicznej Odry ma co najmniej trzy wspólne cechy, które opisałem szczegółowo w analizie opublikowanej na stronach Klubu Jagiellońskiego.

Po pierwsze, premier Morawiecki obejmując władzę w 2017 r., ocenił, że administracja publiczna jest upartyjniona, słaba i nieefektywna, a od 2015 r. nastąpiło jeszcze większe osłabienie służby cywilnej. Osoby na najwyższych stanowiskach w administracji nie skupiają się na rozwiązywaniu problemów publicznych, ale biorą udział w rozgrywkach partyjnych. I gdyby to upartyjnienie wiązało się z przynależnością do jednej partii, to może byłoby pół biedy. Ale tam mamy napięcie między PiS a Solidarną Polską, między ludźmi Morawieckiego a ludźmi Ziobry. Do tego dochodzą gry frakcyjne w samym PiS – a polegają one często na udowadnianiu sobie nawzajem niekompetencji.

Błąd w działaniu administracji może być polityczną korzyścią dla jednej z tych frakcji?

Tak. Do tego sam Morawiecki ma słabą pozycję w PiS i te walki frakcyjne w administracji go osłabiają. Dlatego postanowił ten problem obejść tworząc administrację równoległą. Rozbudował KPRM oraz takie instytucje jak choćby grupa Polskiego Funduszu Rozwoju, żeby pracujący tam ludzie “ogarniali mu tematy”.

Widać to od początku pandemii: najpierw “ogarniali” tarcze finansowe, potem cyfryzowali Sanepid, a następnie zajęli się narodowym programem szczepień. Jak się z tym uporali, rzucili wszystkie siły na Polski Ład, potem wybuchła wojna w Ukrainie, więc się tym zajęli.

Morawiecki tworzył grupy projektowe, które miały się przebijać przez silosową strukturę administracji. Sam pomysł nie jest taki zły. Problem w tym, że ekipa premiera nie jest autonomiczna, oni nie są w stanie przebudować administracji – jego ludzie są w KPRM okopani i bronią się przed ostrzałem frakcji partyjnych. Poza tym ten model zarządzania pozwala wydawać poza budżetem, za pośrednictwem PFR, duże sumy – nie ma wtedy problemu ze stosowaniem procedur, szczegółowego rozliczania się z wydatków. Wszystko wydaje się prostsze i bardziej efektywne. Ale czy tak ma być zarządzane państwo?

„NIEDZIELA CIĘ ZASKOCZY” to cykl OKO.press na najspokojniejszy dzień tygodnia. Chcemy zaoferować naszym Czytelniczkom i Czytelnikom „pożywienie dla myśli” – analizy, wywiady, reportaże i multimedia, które pokazują znane tematy z innej strony, wytrącają nasze myślenie z utartych ścieżek, zaskakują właśnie.

A na koniec okazało się jeszcze, że ten model jednak nie działa.

Bo w tym modelu nie da się “ogarnąć” więcej niż jednego problemu na raz. Premier zastosował model biznesowy w administracji, ale żadna firma nie działa tak, że ogarnia wiele problemów kryzysowych na raz – od wojny w sąsiednim kraju po stan wód.

Widać to było już zimą, kiedy administracja nie podołała wsparciu wojskowemu dla Ukrainy i wsparciu dla uchodźców jednocześnie. Pomoc dla uciekinierów z Ukrainy organizowana była oddolnie, bo rząd nie był w stanie jej koordynować. Centrum Morawieckiego nie dało rady, a reszta administracji nie umiała.

Ale to nie tłumaczy, dlaczego informacja o katastrofie Odry szła do premiera ponad dwa tygodnie. Administracja dostała informacje, służby zostały powiadomione - to nie jest tak, że Kancelaria Premiera oraz Polski Fundusz Rozwoju mają rozwiązywać “problem ryb”. Premier ma tylko wiedzieć, czy i jakie wsparcie jest potrzebne tym, którzy problem rozwiązują.

Bo na to nałożył się drugi problem - słabość wojewodów, którzy są przedstawicielami rządu w terenie. To im podlegają służby w terenie, cała administracja zespolona: inspekcje środowiskowe, weterynaryjne, straż pożarna, policja. PiS w 2015 roku wzmocnił instytucjonalnie pozycję wojewodów. Ale osoby na tych stanowiskach nie zareagowały, jak trzeba. Partyjne, scentralizowane państwo nie dało rady. Bardzo precyzyjnie opisał to Jacek Gądek na Gazeta.pl.

Wojewodowie spóźnili się w sprawie Odry co najmniej o tydzień, ale spóźnili się też w sprawie uchodźców z Ukrainy. To samorządy naciskane przez oddolne ruchy obywatelskie rozładowywały wówczas problem.

Dlaczego? Mają władzę.

Ale mogą się czuć słabi politycznie i nie chcą podejmować autonomicznych decyzji (uważają, że to nie ich rola). Albo nie chcą zgłaszać do centrum problemów, żeby za nie potem politycznie nie odpowiadać.

Trzeci powód problemów państwa to dramatyczna słabość inspekcji publicznych, którą jeszcze pogłębiła pandemia. Nie zajmowałem się w mojej pracy naukowej inspekcją środowiskową, ale analizowałem, działanie wielu inspekcji – od Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Pracy po Inspekcję Weterynaryjną, Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych i Państwową Inspekcję Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Wynika z tego, że podobne problemy jak z Odrą, choć w nieco mniejszej skali, zdarzały się już w innych miejscach kraju, jak choćby rok temu w zachodniopomorskim. Coś było skażone, coś nie spełniało norm – ale jakoś udawało się to ukryć przed ogólnopolską opinią publiczną.

Jakoś.

Przyczyny są wszędzie te same: niskie płace w tych służbach, płaska struktura uniemożliwiająca awans, odejścia ludzi z kilkuletnim doświadczeniem, przez co cała struktura się starzeje, a wakaty łata się, błagając emerytów, by jeszcze trochę popracowali.

Możliwe, że to był powód, dla którego nie dało się kontrolować stanu wody w należyty sposób.

Do tego dochodzą spory kompetencyjne. Inspekcje kontrolują często te same podmioty, ale nie wymieniają się informacjami – bo informacja na wyłączność nadaje takiej niedoinwestowanej inspekcji pozór znaczenia. Przez to nasze państwo staje się ślepe i głuche. Za wody i stan ryb w rzekach odpowiadają Wody Polskie, a Inspekcja Weterynaryjna, która mogłaby tu jednak wiele powiedzieć - nie.

Dopiero teraz próbuje się to jakoś przeorganizować. Ale to tak łatwo nie pójdzie. Państwo dawno wybrało strategię, że czasem lepiej nie wiedzieć - bo jak się będzie wiedziało, to trzeba będzie coś z tym zrobić. A to może oznaczać wojnę z wieloma grupami interesów.

A do tego katastrofa nastąpiła na przełomie lipca i sierpnia. Ludzie, którzy się znali na problemie, a których jest zwyczajnie za mało, z dużą dozą prawdopodobieństwa byli na urlopach i nie miał ich kto zastąpić.

W Polsce jednak katastrofy zdarzały się, także latem. Ale nie było do tej pory tak, że aby państwo zaczęło reagować, informacja musi trafić do premiera. Kiedy np. wichura niszczyła ludziom domy, to na miejscu po prostu zjawiał się wojewoda – nie po to, by sprzątać po kataklizmie, ale po to, by dać administracji wyraźny sygnał, że przechodzi w stan alarmowy i pomoc dla ludzi ma być wypłacona natychmiast. W czasie powodzi w 2014 r., kiedy wysoka fala szła Wisłą, zagrażając kolejnym miejscowościom, premier nie naprawiał wałów - centrum kryzysowe przekazywało po prostu precyzyjne informacje, o której godzinie fala powodziowa przewyższy koronę wału w danym punkcie – a już ludzie na miejscu organizowali transport worków z piaskiem. W katastrofie kolejowej pod Szczekocinami w 2012 roku (spowodowanej – jak teraz wiemy, dzięki książce Bartosza Jakubowskiego – latami zaniedbań na kolei) akcją ratunkowa też nie premier kierował. A nawet nie minister spraw wewnętrznych - tam decyzje o tym, co robić, podejmował pierwszy zastęp, który znalazł się na miejscu. Pierwsza karetka, pierwszy wóz strażacki - oni dzielili zadania między pozostałych. Uratowali tak wszystkich, którzy przeżyli samą katastrofę. Bo się nie pytali, czy ich działanie spodoba się w Warszawie.

Co się takiego stało, że wojewoda woli się nie wychylać - i nie jedzie na miejsce? Dlaczego nie alarmuje?

Przede wszystkim – nie da się porównywać kataklizmów, o jakich pani mówi, z katastrofą Odry. Tu problem jest bardziej złożony. Nie od razu wiadomo, że coś się stało - jak w przypadku wichury czy katastrofy kolejowej. Przecież to nie musiał być jednorazowy zrzut trucizny, ale kilka, a może nawet kilkadziesiąt, które się na nałożyły i to w różnych miejscach. Ciągle tego nie wiemy.

Tymczasem Śląski Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska dostaje sygnały z Kanału Gliwickiego, ale nie wie, co się dzieje w Oławie, bo to inne województwo. Więc nie widzi skali problemu. Wyobrażam sobie np. że śląski, podległy tamtejszemu wojewodzie WIOŚ zareagował na sygnały o Kanale Gliwickim, wysyłając pismo do Wód Polskich. A oni odpowiedzieli, że sprawa jest pod kontrolą, że z ich dokumentacji wynika, że nie ma problemu.

Zaraz, zaraz. Moje doświadczenie z pracy w administracji podpowiada mi jednak coś innego. Jeśli do urzędu wpływa jedno zgłoszenie w jakiejś sprawie, to można je załatwiać rutynowo: napisze się pismo, dostanie się odpowiedź, zamknie sprawę. Ale jeśli zgłoszeń jest wiele, jeśli źródłem alarmu jest renomowana organizacja (Polski Związek Wędkarski), to przed sporządzeniem pisma robi się jednak rozeznanie. Choćby sprawdza u kolegi/koleżanki z sąsiedniej instytucji, czy coś podobnego tam jest (kolegę/koleżankę zna się choćby ze wspólnie odbytych szkoleń). Instytucje publiczne mają, przynajmniej na podstawowym poziomie, umiejętność oddzielania przypadków nadzwyczajnych od rutyny.

Mówi tu pani o koordynacji opartej na współpracy nieformalnej. Moje doświadczenie społecznika mówi mi jednak, że to działa bardzo rzadko – generalnie instytucja w trybie zwykłym zawsze nastawia się na produkcję pism, z których wynika, że w papierach wszystko się zgadza. A jeśli instytucja jest skrajnie niedofinansowana, a ludzie przeciążeni pracą, to tak będzie prawie na pewno.

To przyjmijmy wariant pesymistyczny. W urzędzie jest gorąco, nie kupiono wentylatorów, bo nie ma za co, i pracownik myśli “mam tyle spraw do załatwienia, a za nadgorliwość mi nie płacą”. Przygotowuje rutynowe pismo na podpis szefa, pismo do drugiej instytucji z prośbą o wyjaśnienia. Przychodzi odpowiedź, że sprawa jest pod kontrolą i jest OK. Ale nadal do instytucji wpływają sygnały, że sytuacja nie jest OK. A nawet bardzo nie jest OK. To już wymaga zawiadomienia wojewody - bo tylko oficjalne pismo w tej sprawie będzie dowodem, że zrobili wszystko, co “było w ich właściwościach”. A wojewoda...

Wojewodowie – wszyscy trzej: śląski, opolski i dolnośląski, którzy dostali sygnał z Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska – zachowali się tak, jakby bali się działać. Powtórzę: to samo widać było w kryzysie uchodźczym. Wolontariusze sprawę ogarnęli, ale to na wojewodów skarżyli się, że nie pomagają.

Tu w grę może wchodzić zarówno brak kompetencji jak i to, że wojewodowie są także urzędnikami partyjnymi. I przy podejmowaniu decyzji ważne jest dla nich to, jak ich ruch zostanie odczytany przez “górę” - czy wzmocni ich pozycję, czy przeciwnie.

No bo jak to, ja tu będę alarmował - a przecież koledzy z dwóch pozostałych województw milczą? Wyjdzie na to, że sobie nie radzę...

Odra jest też ofiarą chorobliwej centralizacji.

Wiele problemów można rozwiązać na dole przy współpracy samorządu i zespolonej administracji rządowej, którą zarządza wojewoda. Tego nie ma – i to nawet w województwach, gdzie samorząd jest z PiS. W województwie śląskim i dolnośląskim przecież tak jest - marszałek i wojewoda są z tego samego nadania. Ale nie widać, aby współpracowali. A już tam, gdzie większość w samorządzie wojewódzkim ma opozycja, trwa zwyczajna wojna – tak jest właśnie w lubuskim, gdzie rząd skupia się na krytyce marszałkini z PO.

Rzecznik PiS Radosław Fogiel oznajmił niedawno, że w sprawie Odry wszystkie służby państwa pracowały jak trzeba, “tylko zabrakło koordynacji”. Brzmi to tak, jakby koordynacja była jakąś dyscypliną dodatkową w zarządzaniu, a nie tym, czego mamy prawo wymagać od państwa.

Nie mieści mi się to w głowie - kiedy zbieram relacje o pomocy organizowanej w Polsce dla uchodźców z Ukrainy, to pierwsze, co opowiadali aktywiści, to jak się organizowali, by pomoc koordynować. To było często bardzo skomplikowane – ale organizacje społeczne wiedziały, że bez tego ani rusz. A nasze państwo nie wie?

Koordynacja działań jest zadaniem władzy, to oczywiste. W upartyjnionym państwie nie wiadomo jednak, kto ma inicjować tę koordynację - bo, jak mówiłem, aparat dławi partyjny lęk przed tym, że “góra” może taką inicjatywę źle odczytać. Dlatego wszyscy się na siebie oglądali, kto ma się czym zająć.

W tym systemie musiało zareagować centrum, dać sygnał, np. że w problem Odry ma być włączona Inspekcja Weterynaryjna, że to ona ma się zająć problemem ryb, że śnięte zwierzęta mają trafić do badania do Puław, do Państwowego Instytutu Weterynaryjnego.

Mówi pan, że skoro za mało płacimy urzędnikom fachowych inspekcji, nie szkolimy ich na wypadek sytuacji awaryjnych, a normą jest wojna rządu z samorządem, to każdym kryzysem musi zarządzać centrum. Efekt jest taki, że premier sprawdza stan autobusów dla pielgrzymów i decyduje o tym, kto zbada śnięte ryby.

W każdym państwie zadaniem władzy centralnej jest popychanie instytucji do działania, jeśli sobie nie radzą. W samym tym mechanizmie nie ma nic złego - współpraca między instytucjami się zaciera, więc potrzebna jest reakcja. Pamięta pani zeszłoroczną katastrofę w górach Eifel w Niemczech? Mimo ostrzeżeni o ulewnych deszczach władze lokalne nie zorganizowały na czas ewakuacji. Zginęło ponad 100 osób, co było dla Niemców ogromnym szokiem. Zabrakło koordynacji. Tam - na poziomie krajów związkowych i powiatów - a u nas, nad Odrą - ewidentnie na poziomie wojewodów. Oni są kluczowi w zarządzaniu kryzysowym. Ale sprawiają wrażenie, jakby bali się reagować i wykorzystać swoje kompetencje.

I dlatego premier buduje swoje zespoły ludzi, którzy “dowiozą problem”? Ale przecież takie zarządzanie jest anachroniczne także w biznesie. Zamiast tworzyć zespoły do rozwiązania problemu, trzeba tworzyć warunki do tego, by nie powstawał. Czytałam, że np. uczy się pracowników, by zatrzymywali linię produkcyjną, jeśli widzą, że coś jest nie tak. Urządzenie z ewidentna usterką nie powinno być dalej montowane, bo jego późniejsza naprawa pochłonie krocie. Dlatego taka reakcja na problem systemu jest doceniana. A w Polsce wojewoda boi się nacisnąć guzik alarmowy, bo to może być źle widziane?

Upartyjnienie państwa zeszło już tak daleko, że nie tylko w ministerstwach, ale w urzędach wojewódzkich, ba, w instytucjach samorządowych, zmieniły się zasady działania.

W tym systemie raportowanie do centrali jest ryzykowne i może się skończyć dymisją. Zawsze można liczyć, że problem sam zniknie.

Albo dopłynie do kolegi.

Wracając do pandemii, bo o niej też mieliśmy rozmawiać - minister Szumowski udzielił w swoim czasie wywiadu, w którym opowiadał, jak to koordynował karetki jeżdżące między dwoma szpitalami, pamięta pani? System okazał się tak niewydolny, że wymagał osobistego wspomagania ministra. Tak się właśnie dzieje, jeśli zostanie rozmontowana samodzielność na poziomie regionalnym.

Ale jednak tak jest, że wielu ludzi, nie tylko z PiS, wierzy, że upartyjnienie jest do przyjęcia, jeśli państwo jest porządnie zarządzane z centrum. Bo to lepsze niż stała szarpanina między tym, co oddolne, a tym co centralne. Wystarczy, że rządzący chcą dobrze, a wydadzą odpowiednie decyzje. A jeśli dobrzy ludzie zostaną umieszczeni także w terenie – to wszystko będzie znakomicie.

To, że da się odgórnie coś zmienić, to w moim odczuciu utopia, której uległo kierownictwo obecnej partii rządzącej. I anachronizm. Proszę popatrzeć na ich reformę wymiaru sprawiedliwości. Władza centralna zaangażowała w to wszystkie dostępne jej instrumenty. I trzeba sobie powiedzieć, że patrząc na to jak na grę - przegrała. Nie przełamała oporu grupowego środowiska sędziowskiego, choć wydawało jej się to takie ważne.

Władza polityczna zmienia dziś swój charakter, rząd nie jest jedynym jej depozytariuszem - sprawują ją korporacje zawodowe, grupy interesów, instytucje ponadnarodowe i biznes. A podstawowy dylemat, z którym przyjdzie nam się mierzyć, nie polega na tym, jak sprawić, by rząd mógł więcej, ale jak przeciwdziałać panoszeniu się w przestrzeni publicznej wielkich podmiotów rynkowych.

Jesteśmy w trudnym momencie. Napisałem niedawno w “Tygodniku Powszechnym”, że państwa coraz częściej przegrywają w konfrontacji z rynkiem, oddalając się od obywateli. Nawet głośne transfery społeczne PiS nie są w stanie zatrzymać tego procesu. Nasze państwo gaśnie.

Co można z tym zrobić?

• Po pierwsze - trzeba decentralizować procesy decyzyjne i usprawniać komunikację. Żeby z poziomu najniższego szły informacje, żeby dostawało je centrum, ale by poziom wojewódzki podejmował decyzje i je wdrażał.
• Po drugie - trzeba odpartyjnić administrację centralną. Nie może być tak, że ministerstwo edukacji zamiast brakami kadrowymi w szkołach zajmuje się teraz utarczką z opozycją, kto dał nauczycielom większe podwyżki.
• Po trzecie – i to jest trudniejsze – trzeba odpartyjnić struktury lokalne państwa. System politycznym łupów, jaki znamy w Polsce od lat 90. (to słynne TKM) schodzi coraz niżej. Aparaty partyjne się rozrastają, partie mają do wykarmienia znacznie więcej ludzi, więc obsadzają urzędy do poziomu gminnego. Tak postępuje prywatyzacja państwa.

Sama zamiana władzy tego nie zmieni – bo jest w naszych politycznych elitach przekonanie, że jak się jest u władzy, to się człowiekowi “należy”.

Ale skoro katastrofa Odry pokazała, że tak upartyjnione, sprywatyzowane państwo nie działa, to może będzie jakaś przestroga? Może jednak w końcu nauczymy się, że w sprawowanie władzy liczy się nie tylko wydawanie decyzji, ale słuchanie ludzi. Porządne konsultacje, demokracja partycypacyjna – to wszystko są narzędzia ułatwiające przepływ ważnych informacji i pozwalający na podejmowanie optymalnych decyzji na optymalnym szczeblu i w optymalnym czasie.

Chciałbym być takim optymistą. Ale ludzie rzadko się uczą na błędach, a już na cudzych błędach - nigdy. Kryzys nad Odrą będzie kosztował PiS stracone głosy. I mogą to być nawet głosy, które przeważą o tym, że Prawo i Sprawiedliwość straci władzę. Ale to wiele nie zmieni. Emocje wokół ekipy Tuska i Platformy są teraz takie, że musimy “odzyskać państwo” - czyli obsadzić je naszymi, dobrymi ludźmi, bo to oni będą podejmowali właściwe decyzje.

Kryzys z Odrą jest znacznie poważniejszy niż się teraz wydaje. Będzie miał skutki, których nie potrafimy sobie wyobrazić, ale nie zmieni polityki. Pokusa przejmowania instytucji publicznych jest zbyt duża i zbyt trudno jej przeciwdziałać. Jak się raz przekroczyło taką granicę, to trudno się zawraca.

Zatrzymać to może społeczeństwo obywatelskie, lokalne media niezależne od władz lokalnych. Przecież gdyby nad Odrą były takie media lokalnie z prawdziwego zdarzenia, to by o problemie trąbiły od dawna.

Ale ciągle jest tak, że stworzenie systemu finansowania mediów publicznych niezależnego od władz nie wydaje się nikomu potrzebny. Prof. Antoni Dudek proponował stworzenie ponadpartyjnego krajowego funduszu finansującego takie media lokalne. To się wydaje praktycznie niewykonalne, ale trzeba próbować, choć każda kolejna władza upartyjniała media bardziej, a PiS zrobił to już w sposób nieprawdopodobny. Media też trzymają się modelu biznesowego, który uzależnia je od dawców ogłoszeń.

To, że w debacie publicznej mało się mówi o społeczeństwie obywatelskim, nie znaczy, że go nie ma. W całym kraju jest wiele przykładów tego, jak oddolnie można stworzyć skuteczne instytucje, skupione na rozwiązywaniu problemów publicznych. One z natury nie są partyjne - są skupione na zadaniach, jak opieka nad osobami z niepełnosprawnościami albo nad seniorami. Działają w Jarosławiu, Wieruszowie, Michałowie, Stargardzie i pewnie wielu jeszcze innych miejscach – ale te widziałam.

Państwo nie może działać w oparciu wyłącznie o działania oddolne. Ale moim zdaniem zmiany możliwe są w nim tylko w taki sposób. Dzięki oddolnym projektom, które okażą się na tyle atrakcyjne, że będą pączkować. W państwie demokratycznym, w liberalnej demokracji możliwości zmian systemowych, odgórnych, są bowiem bardzo ograniczone. Za wiele jest grup interesów, które takich zmian nie chcą.

W sprawie Odry państwo okazało się za słabe. Może nam się wydawać, że to dlatego, że jest źle rządzone. Ale jak się popatrzy szerzej – to może się okazać, że państwo już zawsze będzie za słabe. Z takimi potentatami jak np. Google mierzyć się już mogą organizacje ponadnarodowe. One muszą wspierać obywateli - więc jak pani widzi, zasada pomocniczości, którą jeszcze niedawno łączyliśmy z rolą państwa - żeby wspierało obywateli tam, gdzie sami nie dają sobie rady, ale nie wyręczało ich tam, gdzie sobie sami poradzą - przechodzi dziś na wyższy poziom.

Ale to już temat na inną rozmowę.