1,3 mln bezdomnych w Europie. Czy w Polsce realne jest oferowanie mieszkań takim osobom?

Niemal 1,3 mln osób w Europie doświadcza bezdomności, w tej liczbie mieści się 400 tys. dzieci – to dane z raportu Europejskiej Federacji Krajowych Organizacji Pracujących z Bezdomnymi FEANTSA z 2024 roku. Dane Eurostatu bazujące na krajowych spisach powszechnych z 2021 roku wskazują podobną liczbę – blisko 1,2 mln osób. Mimo podobieństwa tych liczb eksperci przestrzegają przed ich bezrefleksyjnym przyjmowaniem.

– Wymagają ostrożnej interpretacji – podkreśla Ruth Owen, zastępczyni dyrektora FEANTSY. – Różnice między krajami odzwierciedlają nie tylko odmienne sytuacje społeczne, ale także rozbieżności w sposobach mierzenia bezdomności. Wysokie liczby w niektórych krajach często wskazują na skuteczniejsze metody liczenia, szersze definicje bezdomności oraz większą uwagę polityczną poświęcaną temu problemowi. Z kolei niskie dane mogą świadczyć raczej o niedostatecznym pomiarze niż o mniejszej skali.

FEANTSA wypracowała europejską typologię bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego (ETHOS), która pozwala na jednolitą klasyfikację, ale mało które państwa wdrożyły ją w swoim prawie. Jedne rządy uznają więc za bezdomną osobę pomieszkującą kątem u znajomych albo żyjącą w przyczepie kempingowej, a drugie nie. Jedne pytają w więzieniach i szpitalach o to, czy wychodzący z nich ma dokąd wrócić, drugie nie. Jedne liczą osoby w kryzysie bezdomności raz na kilka lat, drugie systematycznie zbierają dane.

W europejskich statystykach przodują Niemcy

Według wydawanego przez FEANTSĘ przeglądu wykluczenia mieszkaniowego w Europie, w 2024 roku

Nie oznacza to wcale gwałtownego pogorszenia sytuacji, a raczej poprawę metody pomiaru. Jak czytamy w raporcie, ten wzrost niemieckich statystyk można wyjaśnić włączeniem nowych grup ludności (137 tys. obywateli Ukrainy objętych ochroną czasową), rozszerzeniem zasięgu geograficznego badania oraz powrotem działalności służb społecznych do poziomu sprzed pandemii.

Niemcy przeprowadzają powszechne badanie liczby osób doświadczających bezdomności podczas jednej nocy w roku, ale uzupełniają te dane o lokalne, pogłębione badania. Uwzględniają osoby przebywające w miejscach niemieszkalnych oraz sypiające kątem u znajomych.

Przykładem odwrotnego podejścia do badań jest Francja, druga w Europie pod względem liczby osób niemających domu. Raport FEANTSY wskazuje we Francji 322,8 tys. takich osób. Jednocześnie autorzy wyraźnie podkreślają, że nie są to aktualne dane, gdyż od 2012 roku we Francji nie przeprowadzano powszechnego spisu.

Podawane liczby dotyczą przede wszystkim osób zarejestrowanych w systemie pomocowym, np. takich, które zadzwoniły na infolinię 115 kierującą do miejsc tymczasowego zakwaterowania. Ile osób doświadcza bezdomności, a nie korzysta z usług pomocy społecznej? Takich danych nie ma. Podobnie jak wyliczeń dotyczących ludzi żyjących na ulicach oraz osób, które nie mają gdzie się podziać i pomieszkują u znajomych.

Według organizacji pozarządowej FLD ta ostatnia grupa sięga 590 tys. osób (wyliczenia z 2020 roku).

Trzecia w Europie pod względem liczby osób doświadczających bezdomności jest Wielka Brytania. Dane z oficjalnego badania w 2022 roku wskazują na 274,9 tys. osób i znów różnią się od prezentowanych przez organizacje pozarządowe. Według organizacji Shelter liczba osób doświadczających bezdomności w samej Anglii wyłącznie w ciągu 2025 roku wzrosła o 8 proc. i wyniosła 382,6 tys. osób.

Czechy o kilka kroków przed Polską

Kolejne kraje w zestawieniu FEANTSY znacząco różnią się liczbami, a także metodami badań. Różnice (lub ich brak) pomiędzy państwami bywają zaskakujące, jak chociażby pomiędzy 96,2 tys. osób w kryzysie bezdomności w liczących niemal 60 mln ludności Włoszech, a

– Tu wyraźnie widać różnice w metodologii liczenia – wskazuje Jakub Wilczek, prezes Ogólnopolskiej Federacji na rzecz Rozwiązywania Problemu Bezdomności. – Ze stu tysięcy osób w kryzysie bezdomności w Czechach ponad 54 tysiące to osoby pomieszkujące tymczasowo u znajomych lub rodziny, niemające własnego kąta.

Jakub Wilczek wskazuje Czechy jako dobry przykład dla Polski nie tylko pod względem badania zjawiska bezdomności, ale także stosowanych form wsparcia.

– Owszem, Czechy są mniejsze niż Polska, ale mają podobne wyzwania mieszkaniowe, sytuację społeczno-ekonomiczną, możliwości polityczne rządu i samorządów. I są o kilka kroków przed nami w rozwiązywaniu problemu bezdomności – mówi prezes Federacji.

Choć podobnie jak w Polsce, czeski system wsparcia opiera się o rozwiązania instytucjonalne, to rozwijają się tu działania prewencyjne i mieszkalnictwo społeczne. Od kilku lat większe miasta prowadzą bezpłatne doradztwo mieszkaniowe, a od 2026 roku ruszył taki ogólnokrajowy program.

W ponad 130 punktach w całych Czechach wsparcie mogą uzyskać nie tylko osoby poszukujące lokum, ale przede wszystkim takie, które mają długi, są zagrożone eksmisją, chcą zamienić mieszkanie czy uzyskać dopłatę do czynszu. Doradcy mają zapewnić stałą opiekę i wsparcie w utrzymaniu mieszkania osobom zagrożonym jego utratą, pomóc w rozmowach z właścicielem.

O ile punkty kontaktowe zajmują się bardziej socjalną stroną problemów mieszkaniowych, o tyle zarządzanie samym najmem coraz częściej powierza się miejskim lub społecznym agencjom najmu, które dysponują bazą mieszkań na wynajem, pośredniczą pomiędzy właścicielami a najemcami m.in. w opłacaniu czynszu, gwarantując jego terminowość.

Takie agencje wydają się w Czechach koniecznością, ponieważ zaledwie kilka procent mieszkań należy do publicznych zasobów, dominuje własność prywatna.

– Mimo to lokalne władze z sukcesem wdrażają dedykowany osobom w kryzysie bezdomności program Najpierw Mieszkanie, mając pod jego szyldem co najmniej dziesięciokrotnie więcej mieszkań niż Polska – mówi Jakub Wilczek.

Jan Snopek, szef czeskiej Platformy na rzecz Mieszkalnictwa Społecznego, skupiającej ponad sto organizacji społecznych, wskazuje nawet, że to sukces programów Najpierw Mieszkanie zachęcił prywatnych właścicieli do udostępniania mieszkań poprzez system gwarancji.

– Właściciele mają zapewnienie, że w razie powstania zaległości czynszowych lub szkód koszty te zostaną pokryte (oczywiście na wcześniej uzgodnionych warunkach). Krytycy twierdzili, że będzie to zbyt kosztowne, jednak w rzeczywistości brak płatności lub zniszczenia mienia zdarzają się jedynie w bardzo niewielkim odsetku gospodarstw objętych programem – wyjaśnia Jan Snopek.

Najpierw mieszkanie na start

Najpierw Mieszkanie (z ang. Housing First) to metoda stworzona przez amerykańskiego psychologa Sama Tsemberisa, która zakłada zapewnienie osobie doświadczającej bezdomności stałego zamieszkania wraz z szerokim interdyscyplinarnym wsparciem zespołu specjalistów. W przeciwieństwie do tradycyjnego, tzw. drabinkowego systemu wsparcia, w NM na starcie nie ma wymogów dotyczących stanu zdrowia, abstynencji czy pracy. W myśl założenia, że człowiek najpierw musi poczuć się bezpiecznie, by zacząć rozwiązywać swoje problemy, w tym programie mieszkanie jest punktem wyjścia w procesie zdrowienia i radzenia sobie z kryzysem, a nie nagrodą.

Pracuje się tu metodą redukcji szkód, która zakłada, że zmiana zachowań jest procesem, więc zamiast wymuszania natychmiastowego zaprzestania ich, celem jest minimalizowanie – krok po kroku – ich negatywnych konsekwencji (związanych np. z nadużywaniem alkoholu czy narkotyków). Redukcja szkód nie oznacza zgody na pijaństwo czy rezygnacji z leczenia. Leczenie, terapia są celami, ale nie warunkami uzyskania pomocy. Jeśli w drodze do abstynencji, człowiek zajrzy do kieliszka, mieszkanie nie jest mu odbierane, a wręcz przeciwnie – to sygnał do jeszcze większego wsparcia.

Skuteczność programu NM mierzy się liczbą uczestników długotrwale pozostających w mieszkaniach. Jest bezsprzeczna na całym świecie, gdyż 80-90 proc. uczestników nie wraca na ulicę, poprawia swoją sytuację zdrowotną i dobrostan psychospołeczny. Dlatego coraz więcej krajów decyduje się na realizację Housing First. Pomagają w tym fundusze z Unii Europejskiej.

W Czechach prekursorem w 2016 roku było Brno, które zaofiarowało wsparcie mieszkaniowe 50-ciu rodzinom (w tym romskim) doświadczającym bezdomności. Po dwóch latach 97 proc. rodzin pozostawało w mieszkaniach. Projekt był monitorowany naukowo, dostał dwie międzynarodowe nagrody za innowacyjność, co ułatwiło jego rozpropagowanie w kraju.

– Obecnie w Czechach realizowanych jest około 40 projektów Housing First finansowanych ze środków europejskich. W ciągu ostatnich dziesięciu lat dzięki temu podejściu zapewniono mieszkania około 1200 gospodarstwom domowym z różnych grup docelowych, wśród których było ok. 2500 dzieci – wyjaśnia Jan Snopek.

Finlandia uporała się z bezdomnością?

Absolutną liderką mieszkaniowego wsparcia z zastosowaniem tej metody jest Finlandia. To jedyny kraj w Europie, o którym mówi się, że rozwiązał problem bezdomności. Z ponad 8 tysięcy osób niemających domu w 2011 roku fińskie statystyki spadły do 3,4 tys. osób w 2023 roku (są tu też dane dotyczące osób pomieszkujących u znajomych). FEANTSA podkreśla, że ten trend był możliwy dzięki konsekwentnej woli politycznej i długoterminowemu finansowaniu.

– Finlandia zastosowała zasadę „all in”, czyli każdą formę rozwiązywania problemu bezdomności oparła o założenia metody Najpierw Mieszkanie – tłumaczy Jakub Wilczek. – Fiński model NM różni się od amerykańskiego, bo wbrew założeniom Sama Tsemberisa Finowie stosują najważniejsze wartości NM także w interwencyjnych, zbiorowych miejscach zakwaterowania, zespołach mieszkań czy nawet w prewencji bezdomności, a nie tylko w mieszkaniach rozproszonych. I to się u nich sprawdza. Oczywiście, przy ogromnym zaangażowaniu rządu – podkreśla prezes Wilczek.

Finowie w 2008 roku uruchomili szeroki, ogólnokrajowy program PAAVO (później zmienił nazwę), którym kierował rząd, ale realizację powierzał miastom, gminom i organizacjom pozarządowym. Jego celem było stworzenie systemowych, długotrwałych struktur rozwiązywania problemu bezdomności opartych na mieszkalnictwie i usługach środowiskowych.

– Zasadą przewodnią naszego systemu jest to, aby osoba jak najszybciej przeprowadziła się do stałego mieszkania, a następnie otrzymała potrzebne wsparcie w postaci m.in. pracy socjalnej, opieki zdrowotnej, leczenia uzależnień, wsparcia zdrowia psychicznego, doradztwa zadłużeniowego, które pozwala jej to mieszkanie utrzymać – tłumaczy Juha Kahila, kierownik ds. międzynarodowych w Y-Foundation, jednej z największych organizacji pozarządowych zajmujących się bezdomnością w Finlandii.

Podstawą fińskiego systemu są pojedyncze mieszkania rozproszone po całym mieście, a także zespoły mieszkań zwanych wspieranymi. Te drugie powstały w miejsce dawnych schronisk i noclegowni dla osób bezdomnych.

– To jedna z kluczowych zmian strukturalnych w fińskim modelu wsparcia – zaznacza Juha Kahila. – Dla przykładu: w Helsinkach w latach 90. istniały ponad dwa tysiące miejsc noclegowych w schroniskach, a obecnie jest ich około dwustu, co oznacza redukcję o 90 procent. Wciąż jednak istnieją miejsca zakwaterowania interwencyjnego, ale to jest nocleg tymczasowy, gdy człowiek nie ma bezpiecznego miejsca, by przetrwać noc.

W obu wiodących formach mieszkaniowego wsparcia uczestnicy programu podpisują umowy najmu i płacą (niekoniecznie od razu po wprowadzeniu) określoną procentowo część czynszu, a resztę dopłaca państwo. Własność mieszkań bywa różna – należą do spółek gminnych, organizacji pozarządowych albo prywatnych właścicieli.

Ile jest takich mieszkań? Według ministerialnego raportu, do 2019 roku w ramach rządowych działań udostępniono ich 7137. Juha Kahila szacuje, że dzisiaj ich liczba wynosi ok. 10 tysięcy.

Ile to kosztuje?

Gdy w Polsce przedstawia się fiński przykład, często pada argument o tym, że nie możemy porównywać się do bogatej Skandynawii. Rzeczywiście, nakłady na budowę i realizację programów wsparcia osób w kryzysie bezdomności są wysokie. Niezaprzeczalne są też jednak dwa inne fakty – fińskie działania są skuteczne, co wpływa na drugi fakt – koszty w dużej mierze się zwracają.

Według wspomnianego ministerialnego raportu, trzy ogólnokrajowe programy dotyczące bezdomności w Finlandii w latach 2008-2019 kosztowały 348 mln euro, przy czym składały się na to pieniądze zarówno z budżetu państwa (w tym agencji zajmującej się dotacjami inwestycyjnymi), samorządów, jak i organizacji społecznych czy funduszy europejskich.

Finansowano z nich nie tylko mieszkania, ale i profesjonalne wsparcie, poradnictwo i pracę prewencyjną zapobiegającą eksmisjom. Skuteczność tych programów była bardzo wysoka.

W ciągu 10 lat w mieszkaniach utrzymywało się 75-90 proc. uczestników (w zależności od roku). Tyle osób nie wróciło na ulicę. Eksperci wyliczyli także szczegółowe koszty i zyski z tej sytuacji. Według nich utrzymanie jednej osoby doświadczającej bezdomności kosztuje fińskie finanse publiczne średnio 14 tysięcy euro rocznie, więc biorąc pod uwagę spadek liczby osób w kryzysie, programy w ciągu roku dały oszczędność na poziomie 26,2 mln euro, a w ciągu pięciu lat 131 mln euro. Pozwoliły też zapobiec 65 tys. eksmisji, co według cytowanych wyliczeń przyniosło 43 mln euro oszczędności w ciągu jednego roku, a 215 mln euro w ciągu pięciu lat.

„Łącząc oszczędności wynikające z redukcji bezdomności oraz zapobiegania eksmisjom, szacuje się oszczędności na poziomie 238-322 mln euro (…) w okresie pięciu lat (…), a całkowite koszty programów w ciągu 10 lat wyniosły 348 mln euro” – czytamy w raporcie „Ocena programów na rzecz bezdomności” fińskiego rządu.

Jeszcze w 2022 roku rządowe założenia były takie, że odnotowane w dotychczasowych badaniach 3 tys. osób w kryzysie bezdomności do 2027 roku znajdą się w mieszkaniach. To raczej się jednak nie uda. W 2024 roku Finlandia miała bowiem pierwszy od ponad dekady wzrost liczby (o 377) osób niemających domu. Zbiegło się to z okresem wzrostu inflacji i kosztów życia oraz zmianą władzy w 2023 roku.

– Fiński model rozwiązań problemu bezdomności – od lat wskazywany jako wzorcowy – jest obecnie pod silną presją z powodu cięć budżetowych w polityce społecznej i mieszkaniowej. Według wielu interesariuszy działających w tym obszarze, wzrost bezdomności w 2024 roku jest bezpośrednim skutkiem osłabienia systemów ochrony socjalnej oraz ograniczenia finansowania działań prewencyjnych i dostępnego cenowo mieszkalnictwa – wskazuje Ruth Owen z FEANTSY.

Zaznacza też jednak, że zależność między postępem polityk rządowych a spadkiem bezdomności nie jest liniowa. Istnieje wiele czynników pozostających poza bezpośrednią kontrolą polityki, jak np. szoki gospodarcze.

Europa jest progresywna

Europejscy eksperci zajmujący się bezdomnością nie mają wątpliwości – nie ma skuteczniejszego sposobu radzenia sobie z tym problemem niż rozwiązania mieszkaniowe. Jednocześnie zdają sobie sprawę, że to może budzić opór społeczny, bo polityki mieszkaniowe kuleją w ogóle.

– Nie będzie społecznej zgody na programy mieszkaniowe dla osób doświadczających bezdomności, jeśli Kowalski nie będzie miał dostępu do lokum na swoją kieszeń. Dlatego od lat apelujemy, by politycy pracowali nad polityką mieszkaniową dostępną dla wszystkich – mówi Jakub Wilczek.

O ile jednak na wschodzie Europy metoda Housing First wciąż budzi kontrowersje, o tyle na zachodzie jest obecna w wielu krajach. W Portugalii w samej stolicy działa osiem projektów NM, a ta metoda jest wpisana w krajową strategię integracji bezdomności. Większość lokali w programie pochodzi z rynku prywatnego, a ich wynajem finansują samorządy lub organizacje społeczne. Od 2024 roku rządowy program Wohnschirm Housing First ma także Austria, w której wcześniej przez kilka lat z sukcesem metodę testowały kraje związkowe. Już od dekady do narodowej strategii ma ją wpisaną Irlandia.

To jednak nie jedyna innowacja (względem Polski) w ogólnoeuropejskim rozwiązywaniu problemu bezdomności. Systemy wsparcia wielu krajów Europy opierają się o bardziej liberalne zasady, których fundamentem jest zaufanie i godność człowieka. Zamiast drabinkowego systemu nagród i kar, szeroko stosują metodę redukcji szkód.

– Niemal w całej Europie funkcjonują tzw. wet shelters, czyli mokre noclegownie czy inne formy interwencyjnego schronienia, do których wpuszcza się osoby pod wpływem alkoholu, jeśli nie stwarzają zagrożenia dla innych i siebie. Są też miejsca dzielone na dwie strefy, w których osobno przebywają trzeźwi i nietrzeźwi – opowiada Jakub Wilczek. – To jest element redukcji szkód. Najpierw zapewniamy bezpieczeństwo, a później staramy się pracować nad uzależnieniem, z którego nie da się wyjść w jedną mroźną noc w kolejce do noclegowni.

Narkotyki nowym wyzwaniem ulicy

Redukcja szkód na Zachodzie jest też stosowana w uzależnieniu od narkotyków – problemie, który wśród osób w kryzysie bezdomności w Polsce dopiero się objawia, a w innych krajach zaczyna przyćmiewać alkoholizm.

Jeden z najwyższych wskaźników uzależnienia, a także umieralności z powodu przedawkowania narkotyków, ma Irlandia.

– Od kilku lat w bezdomności na ulicach Dublina dominują narkotyki. Najpierw to były różne pigułki i heroina, teraz królują crack i kokaina. W ramach naszej pracy streetworkingowej między innymi rozdajemy nowe igły, by ograniczyć rozprzestrzenianie HIV i innych chorób zakaźnych – mówi Jennifer McCarthy z Dublin Simon Community, irlandzkiej organizacji zajmującej się problemem bezdomności.

W dużych miastach działają też punkty dostępu do sterylnych igieł i strzykawek oraz tzw. kliniki substytucyjne, w których pod kontrolą wydaje się osobom z ulicy leki leczące uzależnienie od opioidów (np. heroiny, morfiny, fentanylu). Ich stosowanie zapobiega objawom głodu narkotykowego, stabilizuje zdrowie psychiczne i fizyczne, więc zmniejsza ryzyko śmierci na ulicy, pozwala na dalszą pracę nad uzależnieniem i rozwiązaniem problemu bezdomności. Do takiej kliniki można wejść z ulicy, bez adresu zamieszkania, nie wymaga się trzeźwości.

Takie miejsca funkcjonują w większości krajów Europy.

O wiele rzadziej, tylko w części państw (dominują Niemcy, Szwajcaria, Holandia), można spotkać punkty nadzorowanej konsumpcji narkotyków, czyli miejsca, w których osoby uzależnione mogą przyjmować substancje pod nadzorem wykwalifikowanego personelu medycznego. Celem nie jest leczenie, ale zmniejszanie ryzyka przedawkowań, zakażeń, śmierci, niekontrolowanej obecności narkotyków na ulicach. A kontakt z lekarzem i pracownikiem socjalnym ma być szansą na rozpoczęcie poradnictwa uzależnień, skierowanie na terapię czy leczenie substytucyjne i wsparcie socjalne w wychodzeniu z kryzysu.

W grudniu 2024 roku centrum nadzorowanej konsumpcji narkotyków powstało pilotażowo w Dublinie w Irlandii, a w Glasgow w Szkocji w styczniu 2025 roku szkockie ministerstwo ds. narkotyków podało, że w ciągu roku 575 zarejestrowanych użytkowników odwiedziło centrum łącznie ponad 11,3 tys. razy, a w 93 przypadkach doszło do przedawkowania, które bez nadzoru mogłoby skończyć się śmiercią. Wystawiono ponad 600 skierowań do dalszego leczenia albo skorzystania z usług socjalnych (np. programów mieszkaniowych).