Minister Ziobro w poszukiwaniu prawdy. Analizujemy rządowy projekt ustawy o wolności słowa

Prawnicy Krzysztof Izdebski z Fundacji ePaństwo i Patryk Wachowiec z Forum Obywatelskiego Rozwoju zdobyli, ujawnili i przeanalizowali tekst rządowego projektu ustawy o ochronie wolności słowa w internetowych serwisach społecznościowych.

Projekt został ogłoszony 15 stycznia na konferencji prasowej Ministerstwa Sprawiedliwości. Ministerstwo upubliczniło go dopiero 1 lutego, po publikacji analizy Izdebskiego i Wachowca. Ministerstwo poinformowało też, że projekt został skierowany do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

"Polska powinna mieć regulacje chroniące przed nadużyciami wielkich korporacji internetowych, które coraz częściej w imię obrony wolności tę wolność ograniczają" - ocenił Minister Sprawiedliwości Zbigniew Ziobro.

Izdebski i Wachowiec krytycznie oceniają szereg rozwiązań przedstawionych w projekcie i wskazują na szesnaście punktów do poprawki.

Prawnicy przypominają, że

Każdy przejaw takiej ingerencji powinien odpowiadać stopniu naruszenia dóbr konkretnej osoby. Wobec tego rozwiązanie przewidujące objęcie przez państwo »troską« zbiorowego prawa do prawdy lub wolności od dezinformacji wydaje się być niecelowe z punktu widzenia wolności słowa".

Poniżej prezentujemy ich wyczerpującą prawną analizę.

Krzysztof Izdebski, Fundacja ePaństwo Patryk Wachowiec, Forum Obywatelskiego Rozwoju: Wstępna ocena projektu ustawy o ochronie wolności słowa w internetowych serwisach społecznościowych, Warszawa, 31 stycznia 2021 roku.

Opracowanie na podstawie projektu z dnia 22 stycznia 2021 roku.

Projekt ustawy o ochronie wolności słowa w internetowych serwisach społecznościowych zaprezentowano 15 stycznia 2021 roku na konferencji prasowej w siedzibie Ministerstwa Sprawiedliwości. Z kilku źródeł otrzymaliśmy projekt w wersji z dnia 22 stycznia 2021 roku. Treść projektu dostępna jest tutaj. Analizowana wersja nie posiada uzasadnienia i oceny skutków regulacji.

Ustawa o wolności słowa: cele oraz intencje

Pomimo braku uzasadnienia, zasadnicze cele jakie realizować ma projekt wynikają z jego preambuły i pierwszych artykułów. W ocenie projektodawców propozycja ma wzmocnić rolę konstytucyjnej wolności słowa „w poszukiwaniu prawdy, funkcjonowaniu demokratycznego państwa, poszanowaniu zasady wolności wypowiedzi i godności człowieka”.

Projekt ma także tworzyć warunki dla „wspierania wolności wypowiedzi”, „zapewnienia prawa do prawdziwej informacji”, „poprawy stopnia ochrony wolności i praw człowieka” w mediach społecznościowych oraz przestrzegania przez media społecznościowe „wolności do wyrażania poglądów, pozyskiwania informacji, rozpowszechniania informacji, wyrażania przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych oraz wolności komunikowania się”.

Abstrahując od zasadności zamieszczania preambuły – która w tego typu rozwiązaniach ma za zadanie raczej rozmyć intencje projektodawców, a nie wyrażać rzeczywisty cel uchwalenia ustawy – trudno jest nie odnieść wrażenia, że podobnie jak pierwsze artykuły projektu jest ona wewnętrznie sprzeczna.

Wolność słowa obejmuje zarówno wolność wyrażania prawdy, jak i nieprawdy. Doświadczenia pokazują, że stwierdzenia uznawane w danym okresie za prawdziwe, mogą okazać się w przyszłości nieprawdą i vice versa. Jest to szczególnie widoczne w przypadku badań naukowych.

Wynika z nich, że indywidualną wolność słowa autorzy projektu odczytują jako zbiorowe prawo do wypowiedzi. W takim układzie państwo staje się swego rodzaju moderatorem debaty w internecie i jedynie od oceny piastunów organów władzy zależeć będzie mogło, która wypowiedź znajdzie aprobatę, a która nie.

Każdy przejaw takiej ingerencji powinien odpowiadać stopniu naruszenia dóbr konkretnej osoby. Wobec tego rozwiązanie przewidujące objęcie przez państwo „troską” zbiorowego prawa do prawdy lub wolności od dezinformacji wydaje się być niecelowe z punktu widzenia wolności słowa.

Ma to szczególne znaczenie w kontekście debaty publicznej w internecie, gdyż jej uczestnicy w sposób dość nieskrępowany mają możliwość skomentowania danej wypowiedzi i wykazania jej nieprawdziwości. Miarą dojrzałości społeczeństwa jest bowiem również to, w jaki sposób uczestnicy debaty publicznej sami dbają o jej jakość.

Ponadto, nie wydaje się, by autorzy projektu dokonali przeglądu istniejących instrumentów odnoszących się do wolności słowa (wynikających z m.in. prawa cywilnego, karnego czy wyborczego) pod kątem ich skuteczności.

Zakres projektu obejmuje następujące zagadnienia:

• utworzenie Rady Wolności Słowa i określenie zasad postepowania przed tym organem;
• nałożenie na operatorów mediów społecznościowych obowiązków dotyczących m.in. utworzenia wewnętrznych postępowań kontrolnych czy ustanowienia pełnomocnika do kontaktu w kraju;
• wprowadzenie administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie obowiązków nałożonych na operatorów mediów społecznościowych;
• określenie zasad postępowania w przypadku publikacji treści o charakterze przestępnym;
• doprecyzowanie zasad składania oświadczeń w razie naruszenia dóbr osobistych;
• wprowadzenie zasad postępowania o ochronę dóbr osobistych przeciwko osobom o nieustalonej tożsamości (tzw. „ślepy pozew”);
• doprecyzowanie zasad publikacji w prasie oświadczeń w razie naruszenia dóbr osobistych;
• nałożenie na usługodawców świadczących usługi drogą elektroniczną obowiązku przechowywania niektórych danych dotyczących korzystania z nich przez usługobiorców;
• wprowadzenie możliwości zakazania rozpowszechniania treści opublikowanych w mediach społecznościowych w tzw. „trybie wyborczym”.

Ustawa o wolności słowa: ocena wybranych rozwiązań

1. Projekt dotyczyć ma „internetowych serwisów społecznościowych”, które „umożliwiają udostępnianie przez użytkowników dowolnych treści innym użytkownikom lub ogółowi”.

Jednak taka definicja obejmuje w rzeczywistości wszystkie serwisy przewidujące np. możliwość skomentowania artykułu czy tzw. „księgi gości”. Nie jest jasne, czy treści udostępniane przez użytkowników mają mieć charakter trwały – jeśli nie, to nic nie stoi na przeszkodzie stosowania przepisów projektu np. do czatów internetowych.

2. Projekt ogranicza zakres „internetowych serwisów społecznościowych” jedynie do takich, z których „korzysta w kraju co najmniej milion zarejestrowanych użytkowników”.

W praktyce organy państwa, jak i sami usługodawcy mogą mieć problemy z ustaleniem liczby użytkowników z Polski, biorąc pod uwagę coraz bardziej powszechne korzystanie z usług VPN. Podobnie, nie jest oczywiste, jak należy traktować użytkowników przemieszczających się z lub do Polski.

3. Propozycja zawiera definicję „dezinformacji” rozumianej jako „fałszywa lub wprowadzająca w błąd informacja, wytworzona, zaprezentowana i rozpowszechniona dla zysku lub naruszenia interesu publicznego” i zrównuje ją z innymi „treściami o charakterze bezprawnym”, jakimi są „treści naruszające dobra osobiste”, „treści o charakterze przestępnym” oraz „treści, które naruszają dobre obyczaje”.

Zarówno objęcie zakresem projektu treści uznawanych za „dezinformację”, jak i „naruszających dobre obyczaje” tworzy rzeczywiste ryzyko dla zapewnienia wolności słowa. Terminy te albo nie są zdefiniowane, albo odwołują się do nieostrych pojęć, takich jak przesłanka „wprowadzająca w błąd informacja”.

4. Zwrócić należy również uwagę na zawartą w słowniczku definicję czynu treści o charakterze przestępnym.

Rozumie się przez to treści, które pochwalają lub nawołują do popełnienia czynów zabronionych, określonych w artykułach: 117–119, 127–130, 133, 134–135, 137, 140, 148–150, 189–189a, 190a, 194–204, 222–224a, 249–251, 255–258, 343 Kodeksu karnego.

Wątpliwości może budzić zasadność ich wyboru. Nie wymieniono np. przestępstwa określonego w art. 191a tego aktu odnoszącego się do utrwalenia wizerunku nagiej osoby przy użyciu podstępu, które stanowi jedno z częściej występujących tzw. przestępstw internetowych.

5. Kandydaci na Przewodniczącego i członków Rady Wolności Słowa (Rada) mają być wybierani przez Sejm większością 3/5 głosów, a w razie jej nieuzyskania – zwykłą większością głosów.

Jest to mechanizm analogiczny do wyboru członków obecnej Krajowej Rady Sądownictwa. W przypadku nieuzyskania szerokiego poparcia, większość rządząca i tak będzie w stanie wybrać takich członków, jakich uważa za właściwych.

6. Nie jest do końca jasne, dlaczego kandydat na członka Rady powinien legitymować się niezbędną wiedzą w zakresie językoznawstwa lub nowych technologii, o ile nie posiada wyższego wykształcenia prawniczego. Ocenę tej wiedzy będzie podejmował wyłącznie Sejm w ramach głosowania nad kandydaturami.

7. Projekt przewiduje możliwość delegowania uprawnień Przewodniczącego Rady do załatwiania określonych spraw pracownikom Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE).

Urząd ma również zapewniać obsługę merytoryczną, administracyjną i biurową Rady. Z uwagi na krótki okres postępowania i spodziewany zalew spraw (tylko w kilku miesiącach 2019 roku za pośrednictwem realizowanej przez resort cyfryzacji i NASK usługi pomagającej odwołać się od blokady treści na Facebook-u, złożono 750 wniosków), w praktyce może to oznaczać, że rzeczywistym autorem rozstrzygnięć w postępowaniach przed Radą będą urzędnicy z UKE. A z pewnością to na nich spoczywał będzie obowiązek zajmowania się sprawami rozpoznawanymi przez Radę.

8. Przyznanie kompetencji Prezesowi UKE do określenia regulaminu działania Rady, bez wskazania szczegółowych kwestii, jakie powinny się w nim znaleźć, grozi uzależnieniem Rady od tego organu.

9. Trudno doszukać się merytorycznych podstaw do tego, aby to Minister Sprawiedliwości posiadał kompetencję do wydania rozporządzeń wykonawczych do ustawy.

Dział administracji rządowej „Sprawiedliwość” nie obejmuje kwestii poruszanych w projekcie.

10. W postępowaniu przed Radą stronami są wyłącznie użytkownik, któremu ograniczono dostęp do treści lub profilu oraz usługodawca.

Projekt nie przewiduje możliwości występowania w postępowaniu m.in. osoby, która była adresatem treści uznawanych przez projektodawców za mające charakter bezprawny.

11. Projektodawcy przewidują uproszczone zasady postępowania przed Radą – zapewne z uwagi na przewidywalną liczbę spraw, jakie mają do niej trafiać.

Jednakże trudno jest doszukać się argumentów przeciwko zapewnieniu pełnych zasad postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę wagę wolności słowa. Obecna propozycja wydaje się nieproporcjonalna i nie uwzględnia testu ważenia wartości.

12. Autorzy projektu proponują, aby usługodawca nie mógł ponownie ograniczyć dostępu do treści, które były przedmiotem badania przed Radą.

Rozwiązanie to nie uwzględnia ewentualnych nowych okoliczności, które mogłyby potwierdzić bezprawność takich treści po przeprowadzeniu postępowania.

13. Wśród przesłanek, które Rada powinna uwzględnić w toku wymierzania administracyjnej kary pieniężnej na usługodawcę lub jego przedstawiciela w kraju znajdują się m.in. „wpływ zaniechania usługodawcy na rozmiar powstałej dezinformacji” lub „stopień naruszenia interesu publicznego”.

Jak wskazywano wyżej, są to kryteria niedookreślone, co tworzy ryzyko zarówno dla wolności słowa, jak i wolności gospodarczej, z której korzystają usługodawcy.

14. Projekt przewiduje kompetencję dla prokuratora do natychmiastowego nakazania usługodawcy zablokowania danej treści o charakterze przestępnym, jeśli „dalszy dostęp do tej publikacji stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków”.

Podobnie, jak w poprzednio opisywanych przypadkach, są to kryteria niejasne i pozostawione do uznania prokuratora. Co więcej, prokuratura staje się ważnym organem mającym wpływ na debatę publiczną. Jest to szczególnie niepożądane w sytuacji, w której Prokurator Generalny – uprawniony do wydawania wiążących poleceń służbowych innym prokuratorom – jest zarazem Ministrem Sprawiedliwości, posłem i szefem partii politycznej.

15. Autorzy projektu proponują wprowadzenie przepisów zobowiązujących redaktora naczelnego do nieodpłatnej publikacji oświadczenia osoby, która dopuściła się naruszenia dóbr osobistych w materiale prasowym.

Taki mechanizm, w założeniu nie powodujący uszczerbku w majątku naruszającego dobra osobiste, może nie spełniać prewencyjnej funkcji dochodzenia roszczeń z tytułu naruszenia dóbr osobistych, gdyż ułatwiać on będzie – relatywnie niewielkim kosztem – dopuszczenie się ponownych naruszeń. Zgadzamy się jednak, że powinno się dookreślić limity zasądzanych kosztów, tak aby konieczność przeprosin nie była związana ze znaczącym pogorszeniem się stanu majątkowego pozwanego lub jego bliskich.

16. Projekt nakłada obowiązek na usługodawców świadczących usługi drogą elektroniczną przechowywania przez 12 miesięcy danych osobowych usługobiorców oraz danych charakteryzujących sposób korzystania przez nich z tej usługi (dane eksploatacyjne), w tym datę, godzinę i sekundę każdorazowego połączenia, węzeł wyjścia (tzw. exit node) oraz „inne w zależności od zastosowanych technologii”.

Rozwiązanie takie może budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad celowości, ograniczenia przechowywania oraz minimalizacji przetwarzania danych osobowych.