Czy Hołowni uda się zmienić zasady pracy Sejmu? Proponuje rewolucję, także dla obywateli [ROZMOWA]

Projekt zmiany Regulaminu Sejmu wzmacniające zasady konsultacji i opiniowania prawa Prezydium Sejmu zgłosiło 14 maja 2024. Co taka zmiana ma dać? Rozmawiamy o tym z szefem gabinetu Marszałka Sejmu Stanisławem Zakroczymskim.

Sejm zaczyna od podstaw. I od KPO

Agnieszka Jędrzejczyk, OKO.press: Nie udała się Kancelarii Sejmu organizacja panelu obywatelskiego w sprawie mediów publicznych. Gdyby wszystko szło zgodnie z planem, panel by się już zbierał – a tu cisza. Co świadczy o porażce. Ale panel obywatelski jest najtrudniejszą konkurencją w zawodach z konsultacji i partycypacji obywatelskiej. To ogromne i ryzykowne przedsięwzięcie.

Stanisław Zakroczymski, szef gabinetu Marszałka Sejmu: Rzecz w tym, że dzisiejsze oprzyrządowanie Sejmu w zakresie konsultacji z obywatelami jest bardzo ubogie. My to teraz zmieniamy. Zagwarantowanie możliwości konsultacji i oceny skutków regulacji przy zmianie prawa jest jednym z kamieni milowych Krajowego Planu Odbudowy. Bez tego pieniędzy nie będzie.

Czyli robota od podstaw. Po ośmiu latach uchwalania przez parlament przedłożeń rządowych składanych jako poselskie, by ominąć uzgodnienia i konsultacje. Zmiana Kodeksu wyborczego wywracająca zasady prowadzenia wyborów, do tego całkowicie niemożliwa do realizacji, przeszła przez Sejm w 2 godziny 40 minut.

Regulamin Sejmu zawiera mnóstwo sposobów skracania debaty. I przewiduje tylko dwie procedury konsultacyjne: wysłuchanie publiczne i opiniowanie. Wysłuchanie publiczne to szacowna, ale rzadko stosowana instytucja.

Wysłuchanie publiczne – z odpowiedziami

Polega na stworzeniu obywatelom warunków do zabrania głosu na wskazany temat. Bez polemik i wzajemnych ataków. Ale to wymaga od organizatora umiejętności np. właściwego wskazania tematu rozmowy (pytania) i przetwarzania zebranych głosów.

Toteż w ciągu dwóch ostatnich kadencji, przez osiem lat, tych wysłuchań było łącznie tylko sześć. Jesteśmy dumni, że przez pierwsze pół roku tej kadencji odbyły się już trzy i to w kluczowych sprawach. O Krajowej Radzie Sądownictwa, prawie do decyzji o aborcji oraz – 24 maja – o Trybunale Konstytucyjnym.

Wysłuchanie publiczne oczywiście wydłuża proces legislacyjny. Dlatego przewodniczący komisji rzadko się na to decydują. Po prostu nie dociera do nas jeszcze to, że jeśli dobrze zbierzemy i przemyślimy uwagi, to spadnie potem ryzyko awaryjnych nowelizacji – kiedy okazuje się, że dany przepis nie zadziałał, jak powinien.

Wysłuchań powinno być więc więcej. Chcemy też podnieść znaczenie wysłuchania publicznego, wprowadzając obowiązek odpowiedzi na zgłoszone uwagi.

Wysłuchanie odwrócone? Że przedstawiciele projektodawcy po kolei odpowiadają na uwagi?

Na razie możliwości będą dwie: albo odniesienie się do uwag na końcu wysłuchania, albo odpowiedź na piśmie w ciągu 7 dni. To fundamentalne – bo wysłuchanie ma służyć weryfikacji proponowanych rozwiązań. A to powinno się odbywać w dialogu.

Obowiązkowe publiczne opinie

Odpowiedź na opinie na piśmie w ciągu 7 dni? Jak znam życie, organizatorzy wysłuchań w parlamencie odbębnią ten wymóg pięciominutowym podsumowaniem na koniec bardzo długiej debaty. Kiedy wszyscy już są u kresu sił.

Ten wymóg wyszedł nam z analiz i kwerend – zgłaszali go i eksperci, i organizacje pozarządowe zajmujące się partycypacją. Ale nic nie jest wykute w kamieniu. Teraz zaczyna się proces uchwałodawczy (Regulamin Sejmu jest uchwałą). Mam nadzieję, że zbierzemy opinie, m.in. na otwartym posiedzeniu komisji. Zachęcam zainteresowanych również do publicznego zabierania głosu w tej sprawie.

A drugie istniejące narzędzie?

Wysyłanie projektów do opiniowania. Marszałek Sejmu w obecnej kadencji wysyła projekty możliwie szeroko – do organizacji społecznych, związków zawodowych i pracodawców, do instytucji publicznych. Bo opiniowanie polega na komunikowaniu się z instytucjami. Potem marszałek Hołownia, w przeciwieństwie do swojej poprzedniczki, czeka, aż opinie spłyną i dopiero wtedy kieruje projekt do prac na posiedzeniu Sejmu lub w komisji.

Coś z tego wynika? Widziałam projekt o nowych zasadach wyłaniania władz spółek państwowych. Rzeczywiście Marszałek zebrał do niego sporo opinii, w większości negatywnych. I co?

I ten projekt będzie odpowiednio długo i z namysłem procedowany. Takie uwagi dostaliśmy też do projektu, też zresztą Polski 2050, w sprawie interregnum w samorządzie (co się dzieje, jeśli wójt zostanie wybrany na inne stanowisko), zostały uwzględnione w projekcie. Do projektu o spółkach dostaliśmy uwagi RPO i UODO – a te traktujemy bardzo poważnie. To są instytucje pracujące na skargach i wnioskach od obywateli, mają zespoły ekspertów, więc jeśli zgłaszają uwagi do zmian prawa, to są one dobrze uzasadnione.

Myśmy w Kancelarii przyjęli praktykę publikowania opinii, w tym tych krytycznych. Publikujemy też ekspertyzy zlecone w Kancelarii Sejmu i stanowiska ekspertów zewnętrznych.

Proszę popatrzeć na projekty ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zebraliśmy ciekawy zestaw argumentów. Kiedy Marszałek Hołownia podjął decyzję o niezastosowaniu się do postanowienia TK, które nakazywało mu wstrzymanie procedury postawienia prezesa Glapińskiego przed Trybunałem Stanu, również nakazał publikację analizy Biura Ekspertyz, na której oparł swoje stanowisko.

Sejm pisze OSR – Oceny Skutków Regulacji

Tylko kto ma to przetworzyć? Nowoczesne społeczeństwa są w stanie wyposażyć swoich przedstawicieli w mnóstwo informacji i pomysłów. Ale trzeba umieć się tym zająć. „Przez osiem ostatnich lat” umiejętności te nie były rozwijane. A to, co administracja już umiała, zostało zapomniane.

I po to budujemy zaplecze eksperckie. Biur Analiz Sejmowych zostało przekształcone w Biuro Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji. Tu są budowane kompetencje OSR-owe. Bo nowy Regulamin nie może zostać na papierze.

Celem jest doprowadzenie do tego, by każdy projekt było porządnie zanalizowany, oceniony ekspercko pod kątem konsekwencji prawnej, ekonomicznej, społecznej.

Ocena skutków regulacji to ekspercka analiza propozycji zmiany prawa: jego założeń, kosztów i skutków. Dobry OSR to praca licencjacka, jeśli nie magisterska.

Sejmowe OSR-y – zgodnie z propozycją zmiany Regulaminu Sejmu – mają być obowiązkowe dla projektów poselskich. Rządowe przechodzą bowiem obowiązkowo konsultacje i uzgodnienia. I muszą mieć OSR przygotowany przez ministerstwo prowadzące projekt .

Wszystkie projekty poselskie?

Prawo musi przewidywać wyjątki. Co oznacza, że Marszałek mógłby też zarządzić przygotowanie OSR dla projektu rządowego, bo, przyznajmy to, rządowe OSR-y bywały różnej jakości. Choć trzeba odnotować, że obecny rząd pracuje nad jakością legislacji rządowej.

Najpierw formularz, potem numer druku

I co powie rząd, jak się dowie, że mu Marszałek zatrzymał projekt i czeka na własny OSR?

Myślę, że po prostu nie wyśle do Sejmu projektu z niedoskonałym OSR-em. Urzędnicy odpowiadający za proces legislacyjny dostaną dodatkowy argument, by pilnować standardów.

To ma dziać tak: przed nadaniem numeru druku Marszałek sprawdzi, czy przygotowanie projektu jest odpowiednie. A jeśli nie, to zamówi własne analizy. I dopiero potem projekt pójdzie dalej. Nie będzie więc zamrażarki projektów, ale prawo będziemy stanowić porządnie, a projekty będą traktowane równo. A wie pani, że marszałkini Elżbieta Witek aż 43 proc. projektom poselskim nie dała numerów druków, w tym zdecydowanej większości projektów zgłaszanych przez ugrupowania opozycyjne. To niedopuszczalne.

Na pewno po równo? A co było z projektami Lewicy dotyczącymi aborcji?

Ich pierwotne uzasadnienie miało braki formalne, m.in. brakowało założeń aktu wykonawczego, więc zostały zwrócone wnioskodawcom celem uzupełnienia. To samo spotkało projekt Polski 2050 o niedzielach handlowych czy projekty PiS w ramach ich ofensywy legislacyjnej.

Trzeba śrubować standardy. Ale żeby ułatwić posłom życie, Kancelaria Sejmu przygotuje wzór formularza uzasadnienia dla projektów poselskich. Bo co prawda przepisy mówią, co taki projekt powinien zawierać, ale łatwo coś przeoczyć – i projekt jest zwracany do uzupełnienia. Jeśli wnioskodawcy nie zareagują szybko, traci się nawet parę tygodni. Projekt poselski, tak jak do tej pory, będzie musiał jednak zawierać uzasadnienie – bez tego nie będzie procedowany.

Także opozycja musi się zastanowić nad konsekwencjami zmian prawa.

Cały pakiet ofensywy legislacyjnej PiS kosztowałby 100 mld złotych. Chcecie w ten sposób zablokować możliwość zgłaszania takich propozycji?

Zgłaszanie inicjatyw ustawodawczych jest aktem politycznym. Opozycja ma prawo składać kosztowne projekty. Chcę podkreślić: w czasie każdego posiedzenia Sejmu procedowane są projekty lub propozycje zgłaszane przez opozycję. Przeprowadzono już m.in. pierwsze czytania projektów PiS i Konfederacji w sprawie kwoty wolnej od podatku.

Projekt poselski będzie więc procedowany, ale wcześniej projektodawcy będą zobowiązani przedstawić uzasadnienie i „deklarowane skutki regulacji”. Będą musieli tu wskazać konsekwencje – dla przedsiębiorców, dla rodzin, podać założenia aktów wykonawczych, deklarację w sprawie zgodności propozycji z prawem Unii itd. Wszystko zgodnie z formularzem — i to będzie rygorystycznie sprawdzane przez służby prawne Sejmu, tak jak już to się dzieje.

Przygotowanie eksperckiego OSR to już będzie zadanie Kancelarii Sejmu. Założenia projektu zostaną zweryfikowane i zobiektywizowane.

Gdybyśmy czytali OSR-y ze zrozumieniem

A OSR-y ex post? Czyli sprawdzanie, co zakładała ustawa, która już obowiązuje, po to, by zrozumieć, co poszło nie tak, że trzeba ją zmieniać.

Jestem całym sercem za tym. W tym projekcie tego jeszcze nie ma, ale od czegoś trzeba zacząć.

Pytam o to, bo administracja rządowa przymierzała się do tego poważnie w 2015 roku. Tylko że potem wszystko szlag trafił.

Nie można do zmiany prawa wpisywać wszystkiego, bo wtedy zmiana zostanie to tylko na papierze.

Ale tak, OSR-y ex post to byłaby świetna rzecz.

Na zajęciach ze studentami analizowaliśmy kiedyś rządowy OSR z 2016 roku do ustawy o 500 plus. Zawierał on prognozę demograficzną konsekwencji projektu. Sprawdzała się do pewnego momentu, przez kilka pierwszych lat, a potem prognoza przestała odpowiadać rzeczywistości. Dobrze by było wiedzieć, dlaczego projektodawca się pomylił...

Kolejna zmiana w Regulaminie Sejmu dotyczy procedowania poprawek zgłaszanych w czasie prac w komisjach i na posiedzeniu plenarnym. Projekt zakłada, że do takich poprawek też musiałoby być uzasadnienie na piśmie.

Co więcej, wszystkie poprawki miałyby być ujawniane w systemie informatycznym Sejmu. Więc żeby sprawdzić, co i kto, kiedy zgłosił, zwłaszcza na etapie prac w komisji, nie trzeba byłoby przekopywać się przez kilometry stenogramów i godziny nagrań.

Konsultacje dla wszystkich

No to udało nam się ustalić, że przed nami wysokie góry. To teraz porozmawiajmy o najwyższym szczycie.

Konsultacje? Ta zmiana jest naprawdę ambitna i wymaga wdrożenia systemu informatycznego.

Uczestnicy konsultacji będą identyfikować się przy użyciu profilu zaufanego – zgłaszanie uwag nie może być anonimowe.

A wie Pan, że taki system był już szykowany? Dziewięć lat temu, kiedy profil zaufany nie był jeszcze tak rozpowszechniony – ale takie były założenia, a prace były w toku, kiedy nowy rząd porzucił projekt.

I dlatego prace nad naszym projektem są teraz dosyć zaawansowane. To gigantyczna zmiana: bo system sejmowych OSR-ów ma widzieć uwagi od obywateli i je przetwarzać. Uwzględniać w końcowej analizie dla Sejmu.

Na pierwszy rzut oka wygląda to tak, jakby każdą ustawę miało się teraz uchwalać przez pięć lat. Ale z praktyki konsultacji wiem, że otwarcie możliwości zgłaszania uwag wcale nie kończy się zalewem poprawek. Poza tym nie trzeba czekać 30 dni, by zanalizować kilkanaście głosów, które przyszły w czasie dwóch pierwszych tygodni od otwarcia konsultacji. Na oko proces legislacyjny wydłuży się o 6 tygodni. A europejskie standardy mówią, że 12 tygodni pracy przy zbieraniu uwag i ich analizowaniu to minimum.

Stanowienie prawa we współczesnym państwie jest bardzo skomplikowanym procesem. I nawet najlepszy aparat (którym nie każdy podmiot zgłaszający projekt dysponuje) nie ogarnie wszystkiego. Im więcej oczu, tym lepiej. Tym większa szansa, że wykryjemy błąd i znajdziemy lepsze rozwiązanie.

W poprzedniej kadencji wszystko uchwalano szybko. W efekcie Kodeks cywilny czy Kodeks postępowania cywilnego był zmieniany prawie na każdym posiedzeniu – jak ludzie mają stosować się do takiego prawa?

Studentów na wydziałach prawa uczy się o tzw. teorii racjonalnego pracodawcy. Dobrze by było, aby ta teoria wreszcie miała zastosowanie w praktyce.

Komisja o wyborach kopertowych też pokazuje, jak się kończy szybkie działanie.

No właśnie. Ktoś wpada na pomysł, a wszyscy się starają do tego dostosować i nikt nikogo nie słucha. Owszem, zdarzają się kryzysy, kiedy trzeba działać szybko. Ale nie wolno przy tym rezygnować ze zbierania opinii.

Poprzedni rząd pokazał zresztą, że to jest możliwe – przy uchwalaniu specustawy o pomocy dla uchodźców z Ukrainy na początku pełnoskalowej inwazji Putina w 2022 roku. Rząd wtedy słuchał opozycji, zwłaszcza w rozwiązaniach szczegółowych i technicznych. Wszyscy chłonęli wiedzę ze swoich okręgów.

Bo też pomoc Ukrainie organizowana była oddolnie, i to właśnie obywatele, nie władza, mieli wiedzę, co i jak należy zrobić.

Ale to pokazuje, że nawet prace pilne można poprowadzić dobrze. Niestety po miesiącu – dwóch ta dobra wola ze strony ówczesnego rządu osłabła. Ale generalnie – prace parlamentarne i prace legislacyjne trzeba planować. Jeśli chcemy, by stanowione w Sejmie prawo miało legitymację wśród obywateli, to nie ma innego wyjścia.

Obywatele przypilnują, o ile uznają, że to ważne

Najlepsze regulacje można obejść, sabotować. Inny marszałek może pełnymi garściami korzystać z prawa wyjątku. Używając np. argumentu o bezpieczeństwie państwa. I co?

Hamulcem bezpieczeństwa pozostaje obowiązek uzasadniania wyjątków. Zgadzam się – może być różnie. Tak jak w sprawie wygaśnięcia mandatu posła Macieja Wąsika, gdy Izba Kontroli Nadzwyczajnej przy SN po prostu zignorowała fakt istnienia prawomocnego wyroku w sprawie karnej wobec posła, choć była nim związana na gruncie przepisu kodeksu postępowania cywilnego.

Ale poza tym od tego są obywatele, by rozliczyć polityków nadużywających uprawnień. My to ułatwimy, tworząc mechanizmy zwiększenia jawności procesu ustawodawczego, o których wspominałem wcześniej.

W Sejmie olbrzymią rolę, poza przepisami Regulaminu, odgrywają zwyczaje parlamentarne. Ważne jest więc, aby obecny marszałek, członkowie prezydium czy przewodniczący komisji wprowadzali jak najlepsze, proobywatelskie praktyki w stosowaniu nowych przepisów. W imieniu marszałka Hołowni mogę zagwarantować, że taka jest właśnie jego intencja.

Tylko że obywatele nie uważają tej sprawy za ważną. Więc będziecie ich musieli do tego przekonać. Choć poprawienie jakości konsultacji było warunkiem odblokowania KPO dla Polski, nikt o tym nie dyskutował. Skupiliśmy się na sądach i sytuacji sędziów.

Niezawisłość sadów jest bardzo ważna, ale zaryzykuję stwierdzenie, że przejrzystość i profesjonalizm procesu stanowienia prawa ma równie wielkie znaczenie.

To, w jaki sposób to prawo się tworzy, kto ma na nie wpływ, jakie interesy reprezentują ci, co prawo stanowią, jest kluczowe nie tylko dla demokracji i praworządności, ale dla naszego codziennego życia. Sądy mogą wiele rzeczy prostować, ale prawo wykuwa się w parlamencie. Dlatego chcemy odzyskać przestrzeń w Sejmie do realnej rozmowy.

Tego brakowało, nie tylko przed ostatnie osiem lat. Parlament – jak pisze Jacek Sokołowski w „Transnarodzie” – od 20 lat tracił swoją rolę miejsca otwartej rozmowy o sprawach publicznych.

W sumie ta reforma przypomina reformę XIX-wiecznej medycyny. Trzeba myć ręce, zanim podejdzie się do pacjenta. I trzeba zebrać opinie, zanim zmieni się prawo – by nie testować go na żywca na ludziach.

Dobre porównanie.

A panel na końcu

Uda się Wam? Jak Pan szacuje ryzyko porażki?

Projekt wniosło jednomyślnie Prezydium Sejmu. Owszem, to trochę trwało, ale uzyskaliśmy zgodę wszystkich jego członków. Prawnicy sejmowi z Biura Legislacyjnego i Biura Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji wykonali świetną pracę. To niby są cztery strony tekstu, ale bardzo gęste.

Poza tym wraz z projektem zmiany regulaminu chcemy zmienić ustawę o działalności lobbingowej i konsultacjach – wprowadzić uprawnienie ustawowe do konsultacji i podstawę do przetwarzania danych osobowych. Projekt przejdzie konsultacje i debatę.

Zrobiliśmy wszystko, by ryzyko porażki zminimalizować. Mam też nadzieję, że to nie ostatnia zmiana.

I że w końcu Sejm zrobi panel obywatelski?

Polega on na tym, że reprezentatywna grupa obywateli poświęca kilka dni na spotkania z ekspertami i na dyskusję w swoim gronie, a potem uzgadnia rozstrzygnięcie. Jest to więc rodzaj sondażu, ale w gronie dobrze poinformowanych o temacie obywateli.

Tu akurat kluczowe jest porozumienie z właściwym ministerstwem. Żeby nie traktowano panelu jako konkurencji, ale szansy. I by ustalenia panelu nie przepadły.

Łatwiej niż zmianę inicjować, poprawić proces, który sam z siebie zmierza do zmiany prawa. To trudne, ale mam nadzieję, że ta kadencja Sejmu będzie zapamiętana jako punkt zwrotny w jakości stanowienia prawa w naszym kraju.

Na zdjęciu u góry: Stanisław Zakroczymski i marszałek Sejmu Szymon Hołownia wychodzą na konferencję prasową przed posiedzeniem Sejmu 15 maja 2024. Fot. Sławomir Kamiński/Agencja Wyborcza.pl