A co, jeśli Hołownia naprawdę zorganizuje panel obywatelski? Praktycy konsultacji patrzą na Sejm

O panelach obywatelskich organizowanych przez Sejm marszałek Szymon Hołownia wspomniał już kilka razy. O znaczeniu tych zapowiedzi i nadziei na faktyczną zmianę OKO.press rozmawia z urzędnikami samorządowymi, którzy zajmują się partycypacją obywatelską.

“Pamiętam, jak pierwszy raz władza zastosowała jedno z narzędzi – wysłuchanie obywatelskie. To było przy okazji ACTA, w 2012 roku” – mówi Krzysztof Ziental, kierownik Działu ds. Partycypacji Urzędu Miejskiego we Wrocławiu.

Władza, która „wie lepiej”, ma potem kłopoty

ACTA to rzeczywiście był punkt zwrotny w dziejach partycypacji obywatelskiej. Władza dowiedziała się wtedy, że nie wystarczy, jeśli wyśle projekt ACTA faksem do organizacji reprezentujących twórców. To nie są konsultacje. Bo zasady korzystania z utworów objętych prawem autorskim dotyczą nie tylko twórców, ale i odbiorców. I odbiorców też trzeba pytać o zdanie.

Władza nie zapytała i błąd w rozeznaniu sytuacji sporo ją kosztował. Wybuchła w Polsce straszna awantura, w masowe demonstracje zaangażowali się ludzie młodzi. To ich sprzeciw sprawił, że Polska, a za nią cała Unia wycofały się z ACTA. A organizacje społeczne ustaliły z administracją publiczną zasady konsultacji. A dokładnie – Siedem Zasad Konsultacji.

– Tylko że nic po tym już nie zostało – mówię.

– I tu się pani myli, bo Siedmiu Zasad nadal używamy w Polsce samorządowej – odpowiada Krzysztof Ziental.

Do nocy o konsultacjach

Grudzień. Sobota. Wieczór. Gospodarstwo agroturystyczne pod Warszawą. Przyjechali tu porozmawiać praktycy konsultacji i partycypacji z całej Polski – od Wrocławia po Kętrzyn. To ludzie, którzy rozumieją, że opowieści o "przejrzystości” w stanowieniu prawa z exposé Tuska to nie takie sobie gadanie, a nawiązanie do konkretnych technik i umiejętności.

OKO.press nie mogło takiej okazji przegapić, więc pojechałam na spotkanie. Zorganizowała je Fundacja Stocznia.

Co myślicie o zapowiedziach marszałka Hołowni, że Sejm będzie organizował panele obywatelskie? – pytam.

– Jeśli to się dobrze zrobi, korzyści będą różnorodne. Sejm dostanie opinie w danej sprawie, ale też zobaczy, w jak owocny sposób można rozmawiać – odpowiada Krzysztof Ziental.

I ludzie zrozumieją lepiej, o czym toczy się debata? Rutynowe obrady Sejmu, z odesłaniami do procedur, porządków i ścieżek legislacyjnych, dla wielu będą niezrozumiałe.

– Tylko to jest naprawdę duże przedsięwzięcie. Z narzędzi partycypacyjnych panel obywatelski jest najtrudniejszy i najbardziej kosztowny – mówi Ziental.

To fakt. W Polsce panele obywatelskie organizowane są przez samorządy dużych miast, a panel ogólnopolski był tylko jeden.

I to zorganizowany oddolnie, przez Fundację Stocznia. Żeby zebrać na dwa weekendy reprezentatywną próbę stu obywateli i obywatelek, wykonali 113 tysięcy telefonów! Ściągnęli ekspertów, ekspertki, moderatorów i moderatorki oraz naukowców obserwujących, czy przebieg panelu gwarantuje uzyskanie pełnego obrazu poglądów obywateli na dyskutowaną kwestię.

Ale efekt był imponujący: ponad 100 zaleceń dotyczących transformacji energetycznej, bo panel dotyczył kosztów energii. Urzędnicy rządu PiS, kiedy zobaczyli wyniki, nie wierzyli własnym oczom, że z obywatelskiej debaty może wyłonić się coś tak złożonego.

Krzysztof Ziental: My we Wrocławiu zrobiliśmy panel obywatelski, ale prawda jest taka, że to narzędzie nadaje się przede wszystkim do szukania rekomendacji na szczeblu ogólnopolskim. Jeśli chodzi o samorządy nawet dużych miast, to problem, który możemy przedstawić panelowi, jest na tyle wąski, że rekomendacje panelu będą zbyt ogólne.

Możemy np. zapytać o miejską politykę zieleni – ale wtedy dostaniemy rekomendację, że zieleni powinno być więcej lub tyle samo. A to za mało, żeby wykorzystać wnioski przy tworzeniu polityk miejskich. Na szczeblu samorządowym lepiej sprawdzają się narady obywatelskie.

Czym to się je?

Tu małe wyjaśnienie, co jest czym:

Panele obywatelskie

To coś na kształt sondażu, opinii zasięgniętej u poinformowanej reprezentatywnej grupy obywateli i obywatelek.

Panel obywatelski wymaga ogromnego wysiłku organizacyjnego. Trzeba zebrać reprezentatywną grupę obywateli, miasto w pigułce, którzy zechcą poświęcić czas na zdobycie wiedzy na dany temat i na dyskusję. Trzeba zapewnić im kontakt z ekspertami oraz stronami i sprawić, że wszyscy się nawzajem wysłuchają. A potem wskażą, za jakimi rozwiązaniami się opowiadają.

Narady obywatelskie

– spotkania wylosowanej grupy osób, organizowane na dany temat.

Muszą być przygotowane tak, by ci, którzy włączają się do rozmowy, dostali zestaw informacji i narzędzi do oceny sytuacji. Grupa nie musi być reprezentatywna, ale dobrze, by zaproszeni do rozmowy byli wyrazicielami różnych punktów widzenia. Narada powinna być moderowana – by każdy mógł się wypowiedzieć. Efektem może być ustalenie, co w lokalnej społeczności myśli się na dany temat, jaka jest jego lokalna specyfika, nieuwzględniony dotychczas punkt widzenia.

Wysłuchania publiczne

Tu każdy, kto ma takie życzenie, może zabrać głos. Wysłuchanie organizowane jest konkretnego dnia w konkretnej sprawie i każdy wie, ile ma czasu na zabranie głosu. Kolejność wypowiedzi jest losowana. Nie ma polemik – wysłuchanie służy do zebrania wiedzy, jak coś zrobić lepiej.

Konsultacje

To zasięgnięcie opinii na temat jakiejś propozycji lub zamierzenia, przy założeniu, że wypowiedzą się tylko ci, którzy chcą. Jednak organizator konsultacji musi zadbać, by o istnieniu tej propozycji i o konsultacjach wiedziało jak najwięcej potencjalnie zainteresowanych. Organizator konsultacji nie jest związany opiniami, ale musi na nie odpowiedzieć i wyjaśnić, dlaczego podjął taką, a nie inną decyzję.

Referendum

Głosowanie powszechne na zadane pytanie. Jeśli pytanie układają polityczni marketingowcy, to otrzymujemy takie potworki jak referendum PiS z 2023 roku albo referendum Bronisława Komorowskiego z 2015 roku.

Referendum z panelem obywatelskim

Wbrew temu, co nam wmawiano w kampanii wyborczej, referendum ogólnokrajowe nie jest najwyższą formą demokracji. Ma ono sens w zasadzie tylko wtedy, kiedy poprzedza je panel obywatelski. Może on też wypracować propozycje pytań.

I to – zdaje się – zapowiada marszałek Hołownia, mówiąc o panelu obywatelskim organizowanym przez Sejm. Miałby on np. dotyczyć pytań do ewentualnego referendum w sprawie tego, kto ma w Polsce podejmować decyzję o aborcji (władza, kościół, lekarz czy sama kobieta w ciąży).

O planach Sejmu piszemy, że są prawdopodobne, bo mimo miesięcznych zabiegów nie udało nam się dowiedzieć nic więcej ponad to, że Kancelaria Sejmu uważa panel obywatelski za naprawdę wielkie i skomplikowane przedsięwzięcie.

Rady z Polski dla władzy centralnej

Krzysztof Ziental, Wrocław: Wracając do paneli, to one naprawdę powinny być robione centralnie. Dają one rządzącym wiedzę o tym, jak można kształtować polityki publiczne – bo to jest jak włożenie termometru i zbadanie, jaka jest temperatura opinii społecznej w danej sprawie.

Dużym miastem praktycznie nie da się zarządzać bez narzędzi partycypacyjnych. Więc tym bardziej nie da się tego robić w całym państwie.

Ale ludzie uważają, że konsultacje to zawracanie głowy, a władza – że od tego mają mandat, żeby decydować.

Tylko że w demokratycznym społeczeństwie nie tylko władza czy urzędnicy są ekspertami od zarządzania miastem – odpowiada Ziental. I wylicza:

1. Władza z mandatem z wyborów odpowiada za wyznaczanie kierunków, za konkretne polityki, wreszcie za podział budżetu. W mieście radni mogą np. ustalić, że będziemy rewitalizować podwórka i place.
2. Urzędnicy są ekspertami od prawa, budżetu i procedur. Obok nich są także architekci, a więc fachowcy od konkretnych przepisów i technologii.
3. Ale to obywatele wiedzą, w jaki sposób planowane decyzje konkretnie wpłyną na ich życie. W tym zakresie to oni są ekspertami. My np. możemy planować przebudowę podwórek, ale tylko mieszkańcy wiedzą, kto tam naprawdę mieszka, czyje samochody tam parkują. My urzędnicy, zza biurka tego w żaden sposób nie możemy wiedzieć.

Mieliśmy teraz we Wrocławiu naradę nad Strefą Czystego Transportu – opowiada dalej samorządowiec. Robimy właśnie z niej raport. Narada wykazała błędy w ustawie o elektromobilności, która wprowadza strefy. Można było ich uniknąć. Bo tak naprawdę nie do pojęcia jest to, że dopiero my, we Wrocławiu, zauważyliśmy – dzięki głosom ekspertów i mieszkańców – że wdrożenie strefy obarczone jest niewiadomymi, skoro Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie ma narzędzi do sprawdzania skuteczności funkcjonowania stref. I że naszym głównym wrogiem będą nie tylko stare samochody, ale nowsze, z wyciętymi katalizatorami. Bo fabrycznie spełniają normy, a faktycznie – nie. Uczestnicy narady to dostrzegli – władza centralna nie.

Przykład stref czystego transportu pokazuje, że przed napisaniem tak skomplikowanych i łatwych do zmanipulowania przez różne lobbies przepisów, narada obywatelska sprawdza się świetnie.

Pozwala zobaczyć różne opinie, często skrajne. Pozwala je ze sobą skonfrontować i wydać rekomendacje do napisania lepszego prawa.

Na naszej naradzie poziom szczegółowości był chwilami zadziwiający. Ludzie pytali na przykład, a co z pojazdami usług medycznych, nie tylko karetkami, co, jeśli ktoś chce podwieźć osobę z niepełnosprawnością, ale swoim samochodem, a nie tym zarejestrowanym na osobę z niepełnosprawnością?

– mówi Krzysztof Ziental.

Agnieszka Dalke, zastępczyni wójta gminy Lisewo pod Toruniem: Oboje z wójtem wywodzimy się z organizacji pozarządowych i wiemy, jak ważne są konsultacje społeczne.

Władza robi plac zabaw

Ale jakoś nasze państwo przetrwało osiem lat bez konsultacji na szczeblu centralnym?

Moje pytanie lekko bawi zebranych. Przecież wiadomo, że wielu urzędników, nie tylko na szczeblu centralnym, ale i u nas, w samorządach, nadal myśli, że władza sama wie lepiej.

Agnieszka Dalke: A my zrobiliśmy konsultacje w sprawie rewitalizacji starego placu zabaw w centrum Lisewa. Młodzieżowa Rada Gminy Lisewo przeprowadziła konsultacje dotyczące tej przestrzeni. Zapytaliśmy wszystkie grupy społeczne: gdzie ma być siłownia, plac zabaw czy strefa wypoczynku. Dzięki inicjatywie oddolnej i dialogowi ze społecznością lokalną otrzymaliśmy nagrodę Super Samorząd w 2017 roku.

Zależy nam, aby Urząd Gminy w Lisewie był samorządem rozumianym jako wspólnota wszystkich mieszkanek i mieszkańców, a nie tylko organ lokalnych władz.

Rafał Jakubczak, Kętrzyn: Zmiana mentalności jest trudna. U nas zasady dotyczące konsultacji pochodzą z 2002 roku. Dlatego te konsultacje są prowadzone według dawnych reguł. Na Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie starostwa.

Krzysztof Ziental, Wrocław: Rzecz w tym, że władze samorządowe, a i mieszkańcy, często po prostu nie zdają sobie sprawy, ile tracą, nie robiąc konsultacji i nie uczestnicząc w nich. Zawsze powtarzam, że konsultacje społecznie nie są stratą czasu, to mieszkańcy tracą, gdy nie wezmą w nich udziału.

Ale jest tak dlatego, że konsultacje w ostatnich latach przetrwały tylko lokalnie i opinia publiczna w ogóle nie rozmawia o ich znaczeniu.

Wójt podpisuje listy, mieszkańcy stają się obywatelami

Agnieszka Dalke, Lisewo: Konsultowaliśmy w gminie Lisewo np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Czyli coś, co ludziom zaczyna przeszkadzać, dopiero kiedy już jest i obowiązuje.

Chodziło nam o wsparcie procesów pogłębionych konsultacji społecznych dokumentów, które dotyczą planowania przestrzennego. Chcieliśmy też upowszechniać innowacyjne metody i narzędzia prowadzenia konsultacji w planowaniu przestrzennym. Zastanawialiśmy się, jak zachęcić mieszkańców gminy do udziału w konsultacjach. Zaproszenia na konsultacje wójt podpisał osobiście – każdemu.

Konsultowaliśmy też strategię rozwoju gminy. Większość urzędów zleca wykonanie takich strategii firmom zewnętrznym, ale nam zależało, aby dowiedzieć się, czego ludzie chcą, czego potrzebują, jakie są ich problemy. Na 4900 mieszkańców rozmawialiśmy z dwoma tysiącami.

A jak się wytrzymuje rozmowę z dwoma tysiącami osób?

Zatrudniliśmy moderatora, który ma doświadczenie w dialogu ze społecznością lokalną. Stworzyliśmy również w urzędzie gminy zespół ds. opracowania strategii. Takie instytucjonalne umocowanie jest ważne, bo konsultacje to nie tylko rozmowy o potrzebach. Konsultacje są narzędziem do budowania zaufania wśród społeczności lokalnej.

Mieszkańcy uczestniczyli w całym procesie powstawania strategii. Dla władz gminy było to inspirujące i zmieniło podejście do konsultacji. Udało się nam, dzięki zmianie pracy urzędników i otwarciu mieszkańców, stworzyć strategię uszytą na miarę naszej społeczności. Scenariusz przyszłości stanowiący nieszablonową odpowiedź na problemy lokalne.

Wyszło nam na przykład, że ludziom brakuje w gminie normalnych miejsc do spotkań. Więc zaczęliśmy budować świetlice, choć z perspektywy władzy nie było to takie oczywiste. Po fakcie to jest oczywiste.

– mówi Agnieszka Dalke.

Ewa Izdebska, Starostwo Bartoszyce: Konsultacje pozwalają znaleźć osoby, które czują potrzebę zmian, są kreatywne, otwierają się na innych. A to pozytywnie wpływa na całą społeczność.

Przez osiem ostatnich lat Polki i Polacy

A jeśli marszałek Sejmu planuje wykorzystywanie narzędzi partycypacyjnych, to co musi zrobić?

Agnieszka Dalke, Lisewo: Konsultacje to nie jest działalność spontaniczna, którą robi się przy okazji. To jest ciężka praca.

Krzysztof Ziental, Wrocław: Musi być osobna komórka, które się zajmuje partycypacją. Lisewo ją ma i ma ją Wrocław. Musi ją mieć i Sejm, i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.

My jesteśmy fachowcami od konsultacji, którzy czuwają nad jakością procesu. Zaś nad poprawnością merytoryczną tego, co się konsultuje, czuwają urzędnicy merytoryczni.

Zajmuję się tym od ośmiu lat i wiem, że partycypację trzeba ciągle korygować. Ale to, co mamy we Wrocławiu, działa coraz lepiej i każdy może to dostrzec.

• Co roku nasz dział pyta w urzędzie miejskim i wśród miejskich jednostek i spółek, jakie są tematy do konsultacji. Robimy harmonogram. Każdy proces, nawet spotkanie konsultacyjne ma swój plan, uwzględniający zakres, czas trwania oraz formy konsultacji.
• Co więcej, konsultacje wspiera u nas organizacja pozarządowa, którą wyłaniamy w postępowaniu konkursowym (w tym roku to Fundacja na Rzecz Studiów Europejskich). Każdy proces konsultacji opiera się więc nie tylko na potrzebach urzędników, ale doświadczeniu, wiedzy i swoistym nosie pozarządowej organizacji.
• Organizacja jest w tym procesie ważna – jest naszym partnerem, ale też gwarantuje bezstronność i poprawność procesu. Znakomicie też potrafi włączyć do konsultacji lokalnych liderów, którym nie zawsze jest po drodze rozmawianie z władzą.
• Wypracowaliśmy też wewnętrzny Kanon Konsultacji – na wzór Wielkiej Brytanii. Oni tam to zrobili na poziomie centralnym, dla całej administracji. My mamy kanon wrocławski, z praktycznymi wskazówkami dla urzędników, jak realizować zasady partycypacji. Mamy też szkolenia, instrukcje. Jak to określiła niegdyś nasza mentorka – jesteśmy mocno oskryptowani.

Przepracowaliśmy temat pisania raportów z konsultacji. Wiemy, że sam raport musi być skondensowany (nikt dziś nie przeczyta 100 lub 200 stron), równocześnie jednak dawać jasne rekomendacje, bo wtedy mają one wpływ na rzeczywistość. Ale w załączniku muszą być wszystkie opinie: ludzie muszą mieć dowód na to, że ich głos został zauważony i rozpatrzony.

Kluczowe jest zrozumienie, że to opiniowanie nie musi koniecznie dawać odpowiedzi na pytanie: Co? Białe, czy czarne? Lecz przede wszystkim przynieść pełną odpowiedź na pytanie: Jak? Dlaczego białe, dlaczego czarne? Liczy się bowiem waga argumentów, a nie argument siły czy liczba głosów za lub przeciw. Konsultacje to nie plebiscyt. W referendum dostaniemy odpowiedź, czy chcemy żyrafy, czy słonie. Konsultacje jednak pozwolą nam zrozumieć, dlaczego jedni chcą żyrafy, a inni słonie. I jakie mogą być zdania, jeśli władza postawi na słonie, a jakie, jeśli wybierze żyrafy.

Tak więc to jest dużo ważnej i rozważnej roboty, tak jak mówi Agnieszka Dalke – tłumaczy Krzysztof Ziental.

A narady i panele?

Tak samo, tylko dużo więcej. W przypadku narad trzeba zadbać o to, by wybrzmiały różne opinie, a panel obywatelski to, jak już ustaliliśmy, ogromne przedsięwzięcie.

Agnieszka Dalke: My się już nauczyliśmy, że nie należy “organizować konsultacji”, tylko robić pikniki sąsiedzkie. A kiedy rodziny przyjdą z dziećmi, to pytamy ich o zdanie. Dopiero jak ludzie zobaczą, że ich opinia ma znaczenie, przekonają się do tego czegoś, co formalnie nazywa się “konsultacjami”.

Jak Sejm może zmienić Polskę?

A dla Państwa, kiedy marszałek Hołownia zapowiada panele obywatelskie w Sejmie, coś się zmienia?

„To ma ogromne przełożenie. Bo teraz wszyscy Sejm oglądają” – mówi Agnieszka Dalke.

Kiedy tak siedzimy przy stole w starej – ale przerobionej na nową – stodole pod Warszawą (zdjęcie na górze), wszyscy są zgodni: zmiana pracy Sejmu sprawiłaby, że procesy demokratyczne w samorządach zachodziłyby szybciej. Panele, narady, konsultacje nie byłyby nowinką, tylko standardem. I to nie tylko dla urzędników, ale dla obywateli i mediów. Byłaby to wielka partycypacyjna zmiana.

Zmiana ogromnie ważna. Bo decyzje podjęte wspólnie mają większą moc, zaś stworzone w ten sposób prawo i instytucje są bardziej oporne na ataki populistów.

Ewa Izdebska, Bartoszyce: Tyle można by zrobić, ale u nas jest jakiś niezrozumiały dla mnie opór. Na przykład młodzi zgłaszają się do współpracy, a władze samorządowe nie podejmują dyskusji, bo źle sporządzono pismo. Blokowane są komentarze na Facebooku. Taki jest poziom kompetencji partycypacyjnych. I koniec – bo

Krzysztof Ziental, Wrocław: Jest takie wyobrażenie, że ludzie przychodzą na konsultacje, żeby postawić na swoim. A to nieprawda. Ludziom chodzi o wypowiedzenie się i skonfrontowanie z opiniami innych mieszkańców, a nie tylko urzędu. Ludzie sobie uświadamiają, że sąsiad ma inne zdanie. I że musimy jakoś się porozumieć, spotkać w pół drogi. I nie chodzi o to, żeby wyszło na jego.

Pożytek z rozmowy o różowych ścianach

Często rozmawiam z architektami – mówi Ziental. – Dostają zlecenia z miasta i w sposób automatyczny zakładają, że to urzędnicy są inwestorami. A to przecież nie tak. Za taki budynek czy podwórko płacą mieszkańcy z podatków, więc trzeba z nimi porozmawiać, czego chcą.

Na początku architektom wydaje się to niepojęte. Więc pytam ich: ile razy przy prywatnych zleceniach musieliście przekonywać, że pomysł wymalowania wszystkiego na różowo jest co prawda super, ale w tej przestrzeni lepiej się sprawdzą szarości i beże? Taka rozmowa to przecież konsultacje – więc warto je robić także w sprawie obiektów publicznych.

Architekci mówią mi: “Ale ludzie się przecież nie znają”. Ja na to:

I widzimy, jak architekci współpracujący z miastem nabierają tych nowych kompetencji. Chodzi o umiejętność tłumaczenia tego, co się robi, ludziom spoza swojej bańki. A także o umiejętność konfrontowania się z opinią ludzi, którzy nie muszą mieć naszej wiedzy zawodowej, ale i tak są ekspertami, jako użytkownicy. Bo są obywatelami.

A co z tym Sejmem?

Krzysztof Ziental, Wrocław: Jeśli w Sejmie zacznie się toczyć w końcu prawdziwa debata, to zrobimy kolejny krok. W samorządach konsultacje przez ostatnie osiem lat nie umarły! Być może obecny Sejm, aby odbudować konsultacje publiczne na poziomie krajowym, powinien ich ramy i sposób realizacji skonsultować z praktykami i praktyczkami z samorządów i organizacji pozarządowych.

Ewa Izdebska, Bartoszyce: Ludzie przestają się teraz bać rozmawiać. Poszło takie “Uff” po całym kraju. Ale czy to się przełoży na zmianę?

Rafał Jakubczak, Kętrzyn: Ewa, musi się przełożyć.