Dlaczego rządowi nie idzie z asystencją osobistą? „Tusk myśli, że polityka społeczna to tylko koszty” [ROZMOWA]

21 października projekt ustawy o asystencji osobistej po raz kolejny nie znalazł się w porządku obrad rządu. I chociaż dopytywany o tę reformę premier Tusk złożył publiczną obietnicę na spotkaniu w Piotrkowie 16 października, że projekt „będzie” i niebawem trafi do Sejmu. Ciągle nie trafił.

Systemowa asystencja osobista była jedną z obietnic, z którą obecna koalicja rządząca szła do wyborów dwa lata temu, jednak prace nad projektem się nadal ślimaczą. Dodatkowo, wdrożona już pierwsza część tej fundamentalnej zmiany dotyczącej osób z niepełnosprawnościami – świadczenie wspierające – nie spełnia pokładanych w nim nadziei. Mimo że jest kosztownym wydatkiem państwa.

Przypomnijmy: w reformie tej chodzi o to, by państwo, zamiast dawać osobom z niepełnosprawnościami środki ledwie starczające na przeżycie i spychać opiekę na rodziny, uwolniło potencjał jednych i drugich. Osoby z niepełnosprawnościami powinny ze środków publicznych dostawać wsparcie na dodatkowe wydatki, które ponoszą, by móc prowadzić niezależne życie. A w czynnościach codziennego życia ma ich wpierać asystent, któremu płaci państwo – nie rodzina.

Fundamentem reformy jest założenie, że w centrum uwagi jest osoba z niepełnosprawnościami. Zaś zakres i wysokość wsparcia państwa oceniany jest indywidualnie – choć na podstawie takich samych kryteriów przez zespoły eksperckie w całym kraju.

Reforma po wdrożeniu zagwarantowałaby respektowanie praw człowieka i Konstytucji osobom z niepełnosprawnościami i ich rodzinom.

Wszystkim obywatelom zmiana dałaby wyraźny sygnał, że państwo nie zostawia ludzi bez realnego wsparcia w przypadku niepełnosprawności. Niepełnosprawność w rodzinie nie musi oznaczać rezygnacji z niezależnego życia, czy też z realizacji życiowych planów i aspiracji.

• Reforma jest kosztowna. To fakt. Zarówno świadczenie wspierające, które zostało wprowadzone od 2024 roku, jak i sama asystencja osobista. Koszt tej ostatniej szacowany jest na 65 mld złotych w ciągu 10 lat.
• Reforma jest skomplikowana i innowacyjna. Państwo do tej pory tak nie myślało. Ale zmiana poprawiłaby jego działanie. A przecież nie uciekniemy przed coraz większymi wydatkami na starzejących się obywateli. Lepiej to robić z sensem.

Dlaczego więc – skoro projekt rządowy istnieje, został porządnie przekonsultowany i mógłby być czymś, czym rząd może się naprawdę pochwalić – tak nie jest? Dlaczego zamiast tego mamy niekończące się przepychanki w rządzie, niesnaski w koalicji (projekt wzorowany na rządowym złożyli już w Sejmie posłowie koalicyjnej Lewicy i Polski 2050). A obietnica zmiany na lepsze zamienia się w opowieść o fuszerce władzy?

Pytamy o to dr Magdalenę Kocejko, ekspertkę od polityk społecznych, w tym polityk dotyczących niepełnosprawności z Katedry Polityki Społecznej Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie.

Do rewolucyjnej zmiany nie wystarczy wiceminister

Dlaczego tak jest, że kto by się nie brał za politykę społeczną, kończy rozczarowaniem i porażką? Nie tylko o asystencję osobistą chodzi, ale i o przeciąganie reformy systemu ochrony zdrowia psychicznego, i katastrofę programu wsparcia dla opiekunów osób z niepełnosprawnościami. Dlaczego to nie wychodzi?

Dr Magdalena Kocejko: Po pierwsze dlatego, że dużą częścią aktywności politycznej jest udawanie, że się coś zmienia. Mówienie o tym, ale bez samego zamiaru wprowadzenia zmiany. Chodzi raczej o utrzymanie uwagi opinii publicznej, dawanie złudzenia zmiany. To jest po prostu politycznie opłacalne.

To wynika z faktu, że reformy w dziedzinie społecznej – takie jak np. wprowadzenie asystencji osobistej – są bardzo złożone i to na wielu poziomach. A na każdym wchodzą w grę różne pomysły, uaktywniają się różne grupy interesów. To jest trudne nie tylko do opowiedzenia i utrzymania uwagi publiczności – ale przede wszystkim do wykonania. Zwłaszcza gdy mówimy o działaniach, w których zaszyta jest także zmiana filozofii myślenia o celu wsparcia, a z tym mamy do czynienia w przypadku asystencji osobistej.

Premier Tusk na spotkaniu w Piotrkowie 16 października (na zdjęciu głównym – działaczki z Inicjatywy Wschód na tym spotkaniu upominają się o asystencję) powiedział, że na wielkie zmiany społeczne nigdy nie ma tylu pieniędzy, ilu potrzeba. Więc mimo gigantycznego wysiłku państwa na koniec nikt nie jest zadowolony. Czyli w sumie politycznie takie reformy się nie opłacają, bo głosy zawodu zawsze przeważą.

Jak się do tych złożonych kwestii dołoży jeszcze problem finansowania, to robi się to bardzo trudne. Nasze rządy – wszystkie po kolei – z taką złożonością polityki połecznej sobie po prostu nie radzą.

Mówi pani, że w grze politycznej o władzę, nie chodzi o to, by coś realnie zmienić – ale o to, by mówić. Ale przecież ten rząd, a zwłaszcza Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, naprawdę chciało wprowadzić asystencję osobistą. Wiceminister i pełnomocnik rządu ds. osób z niepełnosprawnościami Łukasz Krasoń zaangażował w to cały swój autorytet. Niestety, najwyraźniej przegrał. Środowisko osób z niepełnosprawnościami mobilizuje się przeciw niemu. Na Kongresie Osób z Niepełnosprawnościami 20 października padły ostre słowa. Dzień potem „gotowy” wedle premiera projekt po raz kolejny spadł z porządku obrad rządu. Już trzeci raz.

Oczywiście, że eksperci i decydenci niższego szczebla w administracji chcą taką zmianę przeprowadzić. Rozumieją jej sens i znaczenie. Nie mają jednak politycznej siły, by to zrobić. Przy tak istotnej zmianie bez politycznego sygnału z samej góry to się po prostu nie uda.

Tak, minister Krasoń postawił wszystko na asystencję. Przy okazji któregoś z protestów osób z niepełnosprawnościami analizowałam jego wpisy na Iksie. 80 proc. dotyczyło asystencji osobistej. Politycznie to był błąd – gdyby trochę zdywersyfikował swoje działania, tak jak jego poprzednik Paweł Wdówik, miałby się czym pochwalić. Min. Wdówik w ramach rządu Morawieckiego, poza tym, że w końcu, rzutem na taśmę doprowadził do uchwalenia ustawy o świadczeniu wspierającym, starał się też nadać polityce wobec niepełnosprawności w Polsce kierunek – poprzez przyjęcie Strategii na rzecz Osób z Niepełnosprawnościami 2021-2030. Poza tym zrobił mnóstwo mniejszych rzeczy, do których nie była potrzebna wola polityczna samego centrum. Krasoń te wszystkie inne rzeczy zostawił.

Samochód bez jednego koła

Rozumiem, że bez decyzji politycznego centrum żadna poważna polityka społeczna nie zostanie wdrożona. Właśnie dlatego, że jest skomplikowana i wymaga współpracy całego aparatu. Centrum nie dostało informacji, że to ważne, więc tym się nie zajęło. Ma na głowie wiele innych spraw.

Ale przecież ten projekt był przez miesiące tworzony, konsultowany w administracji – także w ramach konsultacji publicznych. Setki ludzi się w to włączyło. I to, że ta administracja konsultuje zmiany, wydawało się kluczowe – bo tak się buduje zaplecze dla zmian.

Potem komitety rządowe przyglądały się problemowi z różnych stron. Ale kiedy doszliśmy do finału prac rządowych – do Stałego Komitetu Rady Ministrów – nagle się okazało, że fundamentalne uwagi zgłasza Ministerstwo Finansów.

Czyli nikt nie wpadł na pomysł, by to wcześniej wyjaśnić, wytłumaczyć. A przecież wiadomo, że przy wydatku rzędu 65 mld zł w 10 lat resort finansów każde zero obejrzy dokładnie. Gdzie były mapy problemów i interesariuszy?

Zapewne były tu błędy w prowadzeniu projektu. Na poziomie administracji, czyli tym niepolitycznym, ale merytorycznym poziomie, mogli się porozumieć wcześniej. Wyłapać fakt, że resort finansów nie rozumie istoty projektu. Bo jeśli mówi, że nie stać nas na reformę polegająca na tym, że osoba z niepełnosprawnością dostaje jednocześnie dodatkowe pieniądze i usługę społeczną pozwalającą na niezależne życie – to widać, że nie rozumie.

Zgłoszone przez MF uwagi prowadzą do tego, by zamienić wielką społeczną inwestycję w duży wydatek, który nie zadziała. Bo będzie albo asystencja, albo świadczenie. To zaś ma działać jednocześnie.

W efekcie uzyskamy samochód, ale dla oszczędności jedno koło odkręcimy. Nigdzie nie pojedzie, ale i tak będzie nas sporo kosztował.

Dlatego decyzja polityczna jest tak ważna. Bo tylko na tym poziomie możemy rozmawiać o istocie i innowacyjności tego rozwiązania. Że tu chodzi o zmianę myślenia o usługach społecznych, o tym, po co są. Mówimy o sporym wydatku, który ma jednak wesprzeć w prowadzeniu niezależnego życia ludzi dziś niejednokrotnie zamkniętych w domach. Dać im większą kontrolę nad własnym życiem i doprowadzić do większego upodmiotowienia. To jest podejście skoncentrowane na osobie, jej prawach i indywidualności. Można powiedzieć, że jest to podejście rewolucyjne.

Tymczasem w administracji naturalne jest myślenie, żeby kolejne „wydatki” wpasowywać do systemu, który już znamy. Tego osadzonego w paternalistycznym myśleniu o tym, że „państwo opiekuje się” osobami z niepełnosprawnością.

Bez tej nadrzędnej narracji stare i nowe rozwiązania zaczynają się plątać – zasiłki, renty, opieka długoterminowa. Przez to wyjątkowość tego projektu się zaciera.

Osłabiona służba cywilna nie powie, jak to się robi

Oczekiwanie, że silosowa administracja, taka, w której jedni specjaliści nie wiedzą, co robią inni, zadziała bez „woli politycznej”, bo sama z siebie pojmie wagę problemu, to za dużo?

W silosowej administracji – a mamy właśnie taką – takie procesy nie zachodzą lub są bardzo trudne. Dyskusja siłą rzeczy dotyczy szczegółów i technikaliów, bo tak wygląda komunikacja międzyresortowa.

Ale to, że tej pułapki niezrozumienia się z Ministerstwem Finansów nie wyłapano na czas, wynika chyba z tego, że zaplecze administracyjne zostało zniszczone. PiS rozwalił służbę cywilną. Dyrektorzy departamentów nie pochodzą z konkursów. Przychodzą i odchodzą wraz ze zmianą władzy. Nie mamy więc ludzi, którzy znają historię instytucjonalną, wiedzą, gdzie są pułapki, jak je ominąć. I mają na tyle silną pozycję, że mogą powiedzieć ministrowi w oczy „nie ma pan racji”.

To jest bardzo ważny wątek. Przerwanie tej ciągłości prac nad zmianami sprawia, że wchodzimy na nowo w te same procesy. Nikt nie powie „to już było”, to się poprzednikom udało albo, że poprzednicy próbowali, ale im nie wyszło. Czynnik polityczny działa więc przeciw zmianie, a nie za nią.

Gdzie jest ta wola polityczna?

W politykach społecznych o nią trudno. Pojawia się ona tylko w sposób punktowy, gdy trzeba zgasić jakiś pożar, dorzucić tu czy tam trochę pieniędzy.

Więc państwo wydaje pieniądze, ale zmiana jest pozorna. Nasi rządzący nie widzą polityki społecznej jako priorytetowego obszaru działania, bo jest skomplikowana i kosztowna. Żaden rząd Tuska – i ten sprzed 10 lat i obecny – nie stawiał polityki społecznej bardzo wysoko.

Do tego PiS nauczył klasę polityczną, że politykę społeczną można zamienić w narzędzie zdobycia i utrzymania władzy. Nie chodzi tu o to, że 500 plus czy potem 800 plus to nie był ważny i potrzebny instrument, tylko o polityczne motywacje do jego wprowadzenia.

Zysk polityczny łatwo się wylicza przy świadczeniach prostych, takie, w których każdy dostaje tyle samo. Ale jak wprowadzamy nową usługę, której do tej pory nie było, skomplikowaną, wymagającą drobiazgowych rozstrzygnięć, to o kalkulacje polityczne trudniej.

Świadczenie wspierające: trudno chwalić, ale warto

Łatwo też sobie wyobrazić, że bardziej skomplikowana zmiana musi rodzić problemy. Więc będziemy o niej opowiadali jako o ciągu porażek. „Że w ogóle beznadziejnie to zrobili”.

Mamy już świadczenie wspierające dla osób z niepełnosprawnościami – ono się rozpędza i zaczyna jakoś działać, ale ile tu jest ludzkiej krzywdy, błędów w ocenach, historii o ludziach, którzy swoich pieniędzy nie doczekali...

Komunikacyjnie świadczenie wspierające wyszło bardzo kiepsko. Organizacyjnie – słabo. Zapomniano też o opiekunach, czy też głównie opiekunkach i o konsekwencjach tej zmiany z perspektywy tej grupy.

Ale kiedy opowiadam o tej reformie ekspertom, akademikom z innych krajów, to się dziwią, że to się udało. Że udało się przekierować wsparcie państwa na osobę z niepełnosprawnością. Udało się stworzyć system, który uważniej bada jej potrzeby. Ten system się teraz kalibruje, ale to naprawdę duża zmiana.

Tyle że mam ogromny problem z powiedzeniem, że się udało. Bo ludzi pokrzywdzonych tym, jak to nie zadziałało na początku, jest za dużo.

Zgadzam się. Też mam taki problem. Ale okazało się, że możliwa jest głęboka zmiana w systemie. I bardzo sensowna.

Łatwo jest wytłumaczyć sens kosztownych inwestycji infrastrukturalnych czy inwestycji w armię. Jak się buduje drogi, to pojawiają się kłopoty. Z zamówieniami dla wojska też bywają problemy. Ale każdy rozumie, po co to jest i jaki będzie końcowy efekt.

Z reformami społecznymi tak nie jest. Opowieść o nich składa się z rachunku krzywd – a nie z relacji o tym, jak wzmacniamy nasze państwo, by było odporne na różne zagrożenia. By ludzie mu ufali i wiedzieli, że pomoże.

A ponieważ politycy nie tworzą opowieści, po co ta zmiana, padają tego ofiarą. W efekcie nawet obietnice i zapowiedzi z tego zakresu są formułowane w sposób przypadkowy i bez zrozumienia całości.

Chciałabym jednak zwrócić uwagę na jeszcze jeden problem. Na poziomie administracji mamy kłopot nie tylko z komunikacją zadań, ale w ogóle z przetwarzaniem danych i wykorzystywaniem ich. Z powierzchownością analiz i planowania.

Nawet jeśli mamy takie pogłębione analizy, raporty i ekspertyzy, to chęć i umiejętność ich wykorzystania do budowania nowych polityk, nowych rozwiązań jest umiarkowana. W samej dziedzinie niepełnosprawności mamy dużo takich przykładów. Do asystencji osobistej powstały szczegółowe analizy i porównania międzynarodowe za naprawdę grube miliony, były wypracowywane standardy.

To się dzieje na poziomie eksperckim. A na poziomie administracyjnym jest problem, by z tego sprawnie korzystać.

To jest nawet zrozumiałe – po co się przekopywać przez dane i analizy, skoro szefowie szefów uważają, że to i tak nie ma sensu. Że wystarczy „rzucić coś dla niepełnosprawnych” w debacie.

Czy premier musi się na tym znać?

Ale czy ma z tego wynikać, że nie będzie sensownej polityki społecznej, póki nie znajdzie się premier, który wbrew politycznym trendom uwierzy, że to ma sens?

Absolutnie nie. Premier nie musi rozumieć szczegółów zmiany – od tego ma aparat urzędniczy i polityczny. Wystarczy, że zobaczy mniejszościową grupę, która ma zrozumiały problem i potraktuje tę grupę poważnie

Tworzenie większości umożliwiającej rządzenie polega też na zauważaniu takich głosów?

Tylko że Donald Tusk rzeczywiście zdaje się uważać, że polityka społeczna to tylko koszty. Głębszego sensu reform społecznych nie rozumie.

Szczególnie to dziwi w czasach, kiedy dużo się mówi o odporności społeczeństw, przecież silna polityka społeczna odpowiadająca na realne problemy ludzi jest elementem budowania takiej odporności.

Mogłaby to robić inna osoba, która w sensie politycznym byłaby partnerem, a nie rywalem? Czyli nie o premiera chodzi, ale o sensowną z punktu widzenia polityk społecznych konstrukcję politycznego centrum?

Owszem. Bo w starzejącym się społeczeństwie koszty będą rosły. Więc strategiczne spojrzenie na problem staje się konieczne. Z tego punktu widzenia zajęcie się problemem asystencji osobistej jest ważnym kierunkiem.

Za chwilę będziemy musieli ruszyć temat opieki długoterminowej. Złożoność tego problemu jest tak wielka, że może paraliżować. Zbudowanie nowoczesnego systemu wsparcia nie będzie możliwe bez podniesienia podatków – co zresztą wskazała ostatnio w raporcie OECD. My po prostu potrzebujemy więcej pieniędzy na polityki społeczne, a nie ma innych źródeł niż podatki.

Cztery kroki do skutecznej reformy

A żeby to tak uporządkować wszystko, to mamy:

1. Problem polityczny. Decydenci nie identyfikują reform w strefie społecznej z zyskiem politycznym, tylko z kosztami.

2. Problem administracji. Decydenci średniego szczebla nie tylko nie mają wsparcia „góry”, ale i ze strony osłabionej administracji. Nie mamy mapy interesariuszy, analizy tego, kto zyska, a kto straci, więc będzie głośno przeciw niej organizował.

Oczywiście, przy asystencji osobistej od początku trzeba było to zrobić. Przy świadczeniu wspierającym też. Inna byłaby dynamika zmian.

A teraz mamy katastrofę z programem spóźnionym dla opiekunów.

Ta katastrofa mnie bardzo nie dziwi, jest dowodem fragmentaryczności zmian, niemyślenia o całości, tworzenia oderwanych od siebie opowieści.

3. Problem z wykorzystaniem danych eksperckich i problem w komunikacji sensu zmiany w administracji. Przez to ona blokuje te zmiany.

4. Mamy w końcu problem z komunikacją do szerokiej publiczności. Brakuje opowieści dla współobywateli o tym, jak państwo może nam zapewnić wsparcie i bezpieczeństwo nie tylko przy pomocy samolotów i dronów. Na razie większość sądzi, że z niepełnosprawnością, chorobą i starością trzeba poradzić sobie samemu.

Dopóki nie zmienimy tego przekonania, to rzeczywiście stawianie na innowacyjne reformy społeczne nie będzie się premierowi opłacać.

A do tego wszystkiego dołóżmy złożoność tych problemów. To też ma znaczenie, bo przy złożonych problemach opór i na poziomie administracji, i potem wyżej polityczny, jest siłą rzeczy większy.

Po trzech nieudanych podejściach projekt ustawy o asystencji osobistej staje na posiedzeniu rządu 28 października. Komentarze pod wpisem ministra Krasonia pokazują skalę społecznej frustracji – a nie ulgi.