Eksperci prawa karnego: "Tarcza antykryzysowa" niekonstytucyjna i pełna błędów

Poprawiona przez Senat ustawa o tarczy antykryzysowej jest dziś głosowana w Sejmie. W nocy z 30 na 31 marca 2020 izba wyższa polskiego parlamentu w głosowaniu zdalnym wykreśliła z rządowego projektu m.in. kontrowersyjne zmiany w kodeksie wyborczym. Senatorowie wzmocnili natomiast wspracie dla przedsiębiorców i pracowników.

Sejm, w którym dominują posłowie Zjednoczonej Prawicy, będzie mógł odrzucić senackie poprawki. Które zmiany, o ile w ogóle, uda się utrzymać? Okaże się już na najbliższym posiedzeniu. Wicemarszałek Sejmu Ryszard Terlecki z PiS powiedział już, że partia rządząca nie będzie upierać się przy zmianach w prawie wyborczym. Pomysł może wrócić w innej formie.

Jak podkreślają bezpieczeństwo prawne, racjonalność i pewność prawa są warunkiem skuteczności działań organów państwa.

"Rolą prawa jest ochrona przed chaosem, niepewnością i niesprawiedliwością. Dziś rolą prawników jest dbanie o to, by to tych negatywnych konsekwencji - z uwagi na złe stanowienie lub stosowanie prawa - nie doszło" - piszą karniści we wstępie do 18-stronicowej analizy.

Ich zdaniem tarcza budzi poważne zastrzeżenia, ponieważ, m.in.:

• rządzący umyślnie nie wprowadzają stanu klęski żywiołowej, który de facto już w Polsce obowiązuje;
• przy procedowaniu pakietu tarczy doszło do pogwałcenia Konstytucji i Regulaminu Sejmu;
• część obostrzeń ma zostać w porządku prawnym na stałe;
• rząd zaostrza prawo karne bez związku ze stanem epidemii (populizm penalny);
• wprowadzenie w jednym pakiecie rozwiązań z różnych gałęzi prawa rodzi bałagan i podważa zaufanie obywateli do państwa;
• część nowych przepisów rodzi ryzyko nadużyć i może zostać wykorzystana politycznie;
• prawo obywateli do sądu zostaje ograniczone;
• zmiany w kodeksie wyborczym prowadzą do naruszenia Konstytucji, co może być podstawą do podważenia ważności wyborów, a tym samym prawnej legitymacji nowej głowy państwa.

Wprowadzić stan klęski

Autorami opracowania są eksperci Krakowskiego Instytutu Prawa Karnego oraz pracownicy i doktoranci Katedry Prawa Karnego UJ. To m.in. dr hab. Agnieszka Barczak-Oplustil, dr Wojciech Górowski, dr Mikołaj Małecki, dr Kamil Mamak, dr Szymon Tarapata, dr Dominik Zając, dr Witold Zontek, prof. dr hab. Włodzimierz Wróbel.

"Nie ma najmniejszej wątpliwości, że znaleźliśmy się w sytuacji nadzwyczajnej" - piszą. "Realne i masowe zagrożenie dla zdrowia i życia wielu osób jest wyzwaniem dla organów państwa, ale przede wszystkim dla wszystkich lekarzy, pielęgniarek, diagnostów, techników laboratoryjnych, osób dbających o aprowizację i stan sanitarny palcówek medycznych".

"Takim samym wyzwaniem jest także dla tych wszystkich, którzy swoją pracą gwarantują zaspokojenie podstawowych potrzeb mieszkańców naszego kraju: w przedsiębiorstwach, sklepach, usługach, w transporcie, urzędach, służbach publicznych i komunalnych" - wskazują eksperci.

Taki ruch nie tylko odpowiadałby skali perturbacji, ale znacznie poszerzyłby zasięg działania tarczy antykryzysowej.

Przedsiębiorcy mogliby ubiegać się o wyrównanie strat majątkowych związanych z ograniczeniami wolności i praw człowieka typowymi dla tego stanu. Prawo do odszkodowania daje ustawa z 22 listopada 2002 roku - ale tylko jeżeli w kraju obowiązuje stan nadzwyczajny.

"Postępowanie władz publicznych w zakresie braku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej nosi znamiona zaniechania, którego nie da się usprawiedliwić żadnymi obiektywnymi czynnikami" - ubolewają eksperci.

Na celowe zaniechanie wskazuje ich zdaniem wprowadzanie rozwiązań typowych dla stanu nadzwyczajnego - w tym ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela - w zarządzeniach Ministra Zdrowia.

Tryb pozaregulaminowy

Eksperci KIPK alarmują, że pakiet tarczy antykryzysowej został uchwalony z naruszeniem konstytucyjnych standardów zmian w kodeksach.

"Tarcza" nowelizuje aż siedem z nich: kodeks karny, wykroczeń, karny skarbowy, postępowania karnego, karny wykonawczy, spółek handlowych oraz wyborczy.

Zgodnie z art. 123 Konstytucji "Rada Ministrów może uznać uchwalony przez siebie projekt ustawy za pilny, z wyjątkiem projektów ustaw podatkowych, ustaw dotyczących wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejmu, Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów".

O tym, jak parlament powinien procedować projekt nowelizacji kodeksu mówi także art. 89 ust. 2 Regulaminu Sejmu:

"Pierwsze czytanie projektu zmian kodeksu lub projektu zmian przepisów wprowadzających kodeks może się odbyć nie wcześniej niż czternastego dnia od doręczenia posłom druku projektu".

Terminów tych nie dochowano przy pracach nad tarczą, co dyskwalifikuje projekt jako sprzeczny z Konstytucją. Prawnicy z KIPK przypominają, że rząd w podobnym trybie próbował przeforsować w 2019 roku zmiany w kodeksie karnym. Skończyło się na odesłaniu noweli do Trybunału Konstytucyjnego przez Andrzeja Dudę. Tam zaginął bez wieści.

Tymczasowe zmiany na stałe

Karniści z UJ wskazują, że przepisy tarczy ograniczające prawa i wolności obywatelskie co do zasady powinny obowiązywać wyłącznie w stanie nadzwyczajnym w ramach ustawy czasowej. Ale część z nich ma pozostać w polskim porządku prawnym na stałe.

"Konstytucja dopuszcza ograniczanie praw i wolności człowieka w określonych sytuacjach, określając szczególny tryb wprowadzania takiego ograniczenia (na przykład w drodze rozporządzenia) tylko w stanie nadzwyczajnym w rozumieniu konstytucyjnym" - przypominają.

Zdaniem ekspertów, skoro w Polsce nie wprowadzono stanu wyjątkowego, rozporządzenia wykonawcze wydane na podstawie przepisów tarczy antykryzysowej będą sprzeczne z Konstytucją.

Te same wątpliwości dotyczą przepisów represyjnych wprowadzanych w ramach tarczy, które mają obowiązywać także później, gdy kryzys ustanie.

"Przykładowo zaostrzenie sankcji w dotychczas rzadko stosowanym art. 161 k.k. poza stanem epidemii obejmie przypadki narażenia na zarażenie grypą czy innymi sezonowymi chorobami zakaźnymi. Osobie takiej ma grozić długoletnia kara pozbawienia wolności" - wskazują karniści.

Populizm penalny

Karniści z Krakowa uważają, że część proponowanych rozwiązań to po prostu populizm penalny. Nie ma związku z ochroną interesów przedsiębiorców i poprawą bezpieczeństwa obywateli w związku z zagrożeniem koronawirusem.

To m.in. wspomniany art. 161 § 2 kodeksu karnego, który o karach za "narażenie na zarażenie". Dotychczas za świadome działanie tego typu w przypadku chorób zakaźnych groził maksymalnie rok więzienia; po zmianach ma to być aż pięć lat. Eksperci podkreślają, że przepis ten jest bezużyteczny przy zwalczaniu zachowań nieostrożnych i nieumyślnych.

Pomysłodawcy tarczy podnieśli także kary za świadome zarażenie wirusem HIV (art. 161 § 1) - górna granica kary ma wzrosnąć z trzech do ośmiu lat pozbawienia wolności. Trudno doszukać się tu związku z pandemią koronawirusa.

Wątpliwości budzą zmiany w art. 190a k.k., który nie dotyczy zagrożenia epidemicznego. Artykuł mówi o karze pozbawienia wolności do lat trzech za stalking oraz dla osoby, która ,"podszywając się pod inną osobę, wykorzystuje jej wizerunek lub inne jej dane osobowe w celu wyrządzenia jej szkody majątkowej lub osobistej".

Intencją rządzących było zapewne ukrócenie procederu podszywania się pod pracowników służb sanitarnych i przedstawicieli władz. Oszuści coraz cześciej w ten sposób wykorzystują pandemię do wyłudzania pieniędzy i danych.

Ale reakcyjne zaostrzanie kodeksu karnego rodzi prawne niespójności.

"Zmiany w art. 161 k.k. prowadzą do nieakceptowalnych konsekwencji w zestawieniu z już obowiązującym przepisem o szerzeniu się choroby zakaźnej z art. 165 k.k., zaś prawie trzykrotne podwyższenie sankcji za stalking wprowadza nieuzasadnione uprzywilejowanie sprawcy znęcania się (fizycznego i psychicznego) z art. 207 k.k., które będzie zagrożone niższą karą" - tłumaczą karniści.

Nowe ostrzejsze kary mogą prowadzić także do nadużywania instytucji tymczasowego aresztowania, bo wysokie sankcje są częstym argumentem za jego zastosowaniem. Już dziś tymczasowy areszt jest w Polsce stosowany zbyt często.

Nowelizacja art. 190a § 2 k.k. może też zostać wykorzystana politycznie, np. do ścigania za podszywanie się pod polityka na Twitterze. A zmiany w kodeksie wykroczeń (nowy art. 65a mówiący o niepodporządkowaniu się poleceniom funkcjonariusza publicznego) tworzą ryzyko nadużyć.

"Abstrahując od celowości zaostrzenia sankcji, przykłady te dowodzą, że pod pozorem walki z koronawirusem „przemycono” do systemu prawnego przepisy karne pozbawione związku z materią antykryzysową, budzące poważne wątpliwości merytoryczne" - podsumowują krakowscy karniści.

Bałagan w przepisach

Prawnicy dopatrzyli się także w pakiecie tarczy wielu regulacji procesowych albo niepowiązanych merytorycznie z zagrożeniem i zwalczaniem COVID-19, albo "godzących w konstytucyjne zasady związane z wymierzaniem sprawiedliwości".

Rządzący chcą do kodeksu postępowania karnego dodać nowe art. 258a i 267a.

Zdaniem ekspertów KIPK rozwiązania te stanowią powtórzenie już istniejących regulacji procesowych.

"Oba przepisy nie mają związku ze stanem epidemii lub stanem nadzwyczajnym, a brak w uzasadnieniu projektu argumentacji przemawiającej za ich wprowadzeniem" - piszą.

Karniści zwracają uwagę na fakt, że do tarczy wprowadzono przypadkowe rozwiązania z różnych gałęzi prawa. Tym samym rządzący naruszyli zasadę prawidłowej legislacji i podważyli zaufanie obywatela do państwa. Ale na tym nie koniec.

"Rażąco sprzeczne z konstytucyjną zasadą wymierzania sprawiedliwości przez sąd (art. 175 ust. 1 Konstytucji), zasadą odrębności i niezależności władzy sądowniczej od innych władz (art. 173) oraz kierowania się przy wyrokowaniu wyłącznie Konstytucją i ustawami (art. 178 ust. 1) jest rozwiązanie, na mocy którego sprzeciw prokuratora zdeterminuje decyzję sądu o udzieleniu bądź przedłużeniu przerwy w wykonaniu kary pozbawienia wolności przez skazanego" - tłumaczą eksperci KIPK.

"Jest to niedopuszczalna ingerencja urzędu prokuratorskiego w zakres uprawnień zastrzeżonych dla sądu" - dodają.

O nowych uprawnieniach dla prokuratorów pisał w OKO.press Mariusz Jałoszewski.

Przymusowe wywłaszczenie

Na tym nie koniec potencjalnie niebezpiecznych rozwiązań. Karniści z UJ wspominają o nowym art. 232b k.p.k. Ma on zezwolić w czasie epidemii i zagrożenia epidemicznego na przymusowe wywłaszczenie osoby z mienia, które zostało zajęte w postępowaniu karnym, a "ma znaczenie dla zdrowia lub bezpieczeństwa publicznego".

Prawnicy ostrzegają, że przepis ten sformułowano zbyt ogólnie, w związku z tym decyzja o tym, które mienie ma znaczenie dla zdrowia lub bezpieczeństwa, będzie wysoce arbitralna.

"Przepis obejmuje nie tylko przedmioty pochodzące z przestępstwa i następnie podlegające przepadkowi, ale także każdy dowód w sprawie (nawet jeśli uzna się na późniejszym etapie postępowania, że nie ma znaczenia dla postępowania). A także mienie, które należałoby na mocy innych przepisów zwrócić np. pokrzywdzonemu - dotyczy bowiem każdej zatrzymanej podczas przeszukania i pozostającej chociażby pod chwilowym władztwem organów procesowych rzeczy" - piszą eksperci.

I tłumaczą, że takie działanie również godzi w konstytucyjną zasadę określoności przepisów oraz zasadę zaufania obywatela do państwa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP.

Problemów może być więcej, bo ze względu na konstrukcję przepisów i odesłanie do kodeksu karnego wykonawczego "w części sytuacji nie wiadomo będzie, jakie rozstrzygnięcie w procesie karnym pozwoli ubiegać się o odszkodowanie za wywłaszczone mienie".

Zdaniem karnistów taka sytuacja stanowi naruszenie Konstytucji w zakresie prawa obywatela do sądu (art. 45) oraz ochrony prawa własności (art. 21 ust. 2 i art. 64).

Obowiązkowe wycieczki do sądu

Rządzący w projekcie tarczy próbowali zmniejszyć ryzyko zakażenia osób, które dochodzą swoich praw w postępowaniach cywilnych oraz karnych. W tym celu zamierzali zmienić bieg przedawnienia i wprowadzić możliwość składania pism procesowych drogą elektroniczną, np. przez system ePUAP.

Prawnicy z KIPK z żalem stwierdzają jednak, że się nie udało.

W toku prac legislacyjnych tyle razy zmieniano bowiem treść przepisów o biegu przedawnienia, że efekt jest niezrozumiały i wewnętrznie sprzeczny. Mimo ogłoszenia stanu epidemii, nadal będą biec dotychczasowe terminy przewidziane przez przepisy prawa cywilnego.

Projektodawcy zrezygnowali także z umożliwienia wnoszenia pism procesowych przy użyciu platformy ePUAP, portalu informacyjnego sądów powszechnych lub za pomocą poczty elektronicznej. Ostatecznie uchwalona ustawa nie przewiduje takich mechanizmów.

"Oznacza to, że nawet w czasie trwania stanu epidemii obywatel w celu przerwania biegu terminu np. przedawnienia cywilnoprawnego albo zasiedzenia będzie musiał dokonać czynności przed sądem, przykładowo wnieść pozew do sądu cywilnego, a w tym celu udać się na pocztę w celu nadania przesyłki z pozwem" - tłumaczą karniści.

Konieczność udana się do sądu lub na pocztę może zwiększyć ryzyko rozprzestrzeniania się wirusa. To jawnie sprzeczne z celem wprowadzania całego pakietu.

Nielegalne kary za złamanie kwarantanny

Pakiet tarczy antykryzysowej wprowadza także zmiany do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z 2008 roku.

Projektodawcy dodali do niej rozdział 8a, przewidujący kary pieniężne do 30 tys. zł dla osób, które "w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosują się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b ustawy nakazów, zakazów lub ograniczeń".

Nowe przepisy miały w zamyśle zniechęcić do łamania zasad kwarantanny i wprowadzanych przez rząd ograniczeń w poruszaniu się obywateli.

Kary pieniężne ma wymierzać albo państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny, albo wojewoda lub minister zdrowia. Decyzję o sankcjach doręcza się niezwłocznie i podlega ona natychmiastowemu wykonaniu. W zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy ordynacji podatkowej.

Brzmi sensownie, ale takie nie jest.

"Kar tych nie może nakładać organ administracji publicznej – mógłby on ewentualnie ukarać obywatela mandatem. Skrajnie nieuzasadnionym rozwiązaniem jest przy tym orzekanie wskazanych kar w trybie Ordynacji podatkowej. Może to świadczyć, że ustawodawca traktuje wskazane kary jak zobowiązania podatkowe" - dziwią się prawnicy.

Wprowadzenie kar pieniężnych pod rygorem natychmiastowej wykonalności to ich zdaniem to realne odebranie obywatelowi prawa do sądu. Zwłaszcza w sytuacji coraz poważniejszych ograniczeń w funkcjonowaniu organów wymiaru sprawiedliwości, obywatele i obywatelki od decyzji o karach nie będą mogli skutecznie się odwołać.

"Należy również podkreślić, że nie istniałaby potrzeba wprowadzenia wskazanych regulacji, gdyby, zgodnie z przepisami Konstytucji, wprowadzono na terenie RP stan klęski żywiołowej. Wówczas zaktualizowałyby się przepisy karne określone w ustawie o stanie klęski żywiołowej pozwalające sankcjonować naruszenia prawa groźne dla bezpieczeństwa zdrowotnego obywateli" - przypominają karniści.

Te wybory podważą status głowy państwa

Uwagi ekspertów prawnych z UJ nie uszły zmiany w kodeksie wyborczym, które PiS dorzuciło do pakietu tarczy w środku nocy z 27 na 28 marca.

"Abstrahując od kwestii braku merytorycznego związku wprowadzonych zmian z zasadniczym celem inicjatywy ustawodawczej, doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia przepisów Konstytucji i Regulaminu Sejmu" - piszą eksperci.

Ich zdaniem taka nowelizacja prawa wyborczego godzi w zasady:

• trzech czytań (art. 119 Konstytucji);
• zakazu pilnej pracy nad zmianami w kodeksie (art. 123 Konstytucji w zw. z art. 89 ust. 2 Regulaminu Sejmu);
• przewidywalności procedur wyborczych, które nie powinny doznawać zmian później niż na sześć miesięcy przed wyborami (art. 2 Konstytucji, orzeczenia TK o sygn. K 31/06, Kp 3/09, K 9/11);
• równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji);
• powszechności i równości wyborów prezydenckich (art. 127 Konstytucji);
• realnego dostępu do sprawowania władzy przez Naród
• oraz zasadę zapewnienia bezpieczeństwa, w tym bezpieczeństwa zdrowotnego obywateli przez Rzeczpospolitą Polską (art. 5 Konstytucji).

Rząd chce zmieniać prawo wyborcze, ale jednocześnie upiera się, by nie wprowadzać w Polsce stanu wyjątkowego.

"Przeprowadzenie wyborów prezydenckich dnia 10 maja 2020 r. z zastosowaniem znowelizowanych zasad [...], w warunkach [...] ograniczenia praw i wolności [...] w stopniu odpowiadającym konstytucyjnemu stanowi klęski żywiołowej, nie tylko stworzy podstawę do podważenia ważności wyborów, ale także da asumpt do trwałego kwestionowania legitymacji osoby wybranej w ich wyniku na urząd Prezydenta RP" - alarmują karniści.

Spodziewają się także, że tak przeprowadzone wybory doprowadzą do wieloletniego chaosu prawnego. Bo głowa państwa ma uprawnienia m.in. do powoływania sędziów.