Co zrobić z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego? Trzy scenariusze

W latach 2017-2022 Trybunał Konstytucyjny wydał łącznie 159 wyroków. 85 z nich zostało wydanych w niewłaściwych składach – z osobami, które zajmują już obsadzone miejsca w TK, a w 48 z nich Trybunał orzekł, że zaskarżone przepisy są niezgodne z Konstytucją, co powoduje utratę ich mocy obowiązujących.

Niektóre z tych wyroków legitymizowały kontrowersyjne działania rządu. Kilka innych orzeczeń podważało europejskie standardy niezależności sądownictwa. Trybunał wydał też wyrok dotyczący dostępu do aborcji w przypadku wad płodu, który wywołał największe od trzydziestu lat ogólnopolskie protesty.

Ale Trybunał Konstytucyjny wydawał też wyroki w sprawach ważnych dla obywateli i obywatelek, które nie budziły poważnych kontrowersji ze strony merytorycznej.

Podkreśla, że przed wyborem sposobu uregulowania skutków prawnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego wydanych z udziałem osób nieuprawnionych do orzekania, władze powinny przeanalizować potencjalne skutki dla:

• systemu prawnego,
• pewności prawa,
• praw jednostki,
• i zaufania do porządku prawnego.

Dlatego zdaniem dr. Szweda należy rozważyć zastosowanie środków mieszanych, które wykorzystywałyby mocne strony różnych dostępnych propozycji, jednocześnie unikając lub ograniczając ich słabości.

W debacie o przywracaniu praworządności w OKO.press i Archiwum Osiatyńskiego ostatnio opublikowaliśmy wywiady z sędzią Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej prof. Markiem Safjanem, prezesem Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia” sędzią Krystianem Markiewiczem, adwokatem Michałem Wawrykiewiczem z inicjatywy Wolne Sądy, a także z sędzią Waldemarem Żurkiem

Głos zabrała również Magdalena Krzyżanowska-Mierzewska, była prawniczka z Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i ekspertka Fundacji Batorego oraz dr Marcin Szwed z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, zwolennik weryfikacji nominacji neo-sędziów i społecznych konsultacji proponowanych zmian w wymiarze sprawiedliwości.

Krzysztof Izdebski, ekspert Fundacji Batorego, przekonuje, że Trybunał Konstytucyjny trzeba odrodzić, żeby przywrócić niezależność instytucji zniszczonej po 2015 roku, a zarazem uniknąć wcześniejszych błędów. Debatę tę prowadzimy od wielu lat. W 2022 roku konstytucjonalista prof. Wojciech Sadurski na naszych łamach przedstawił swoją wizję naprawy Trybunału Konstytucyjnego.

Dr Witold Zontek z Katedry Wydziału Prawa Karnego Uniwersytetu Jagiellońskiego wyjaśnia, jak oddzielić prokuraturę od polityki i przywrócić jej niezależność.

Szwed: Istniejące czy nieistniejące? O skutkach prawnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego

Jednym z najważniejszych wyzwań w procesie przywracania praworządności w Polsce po okresie rządów Prawa i Sprawiedliwości jest zażegnanie kryzysu wokół Trybunału Konstytucyjnego.

Po bezprawnym wyborze trzech sędziów przez Sejm w listopadzie 2015 roku, a następnie uznaniu ich statusu sędziowskiego przez nową Prezes Trybunału Konstytucyjnego, Julię Przyłębską, Trybunał Konstytucyjny utracił swoją niezależność i autorytet.

Zamiast bronić Konstytucji i rządów prawa, często legitymizował kontrowersyjne działania rządu i otwarcie kwestionował europejskie standardy.

Odbudowa autorytetu Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenie jego prawidłowego funkcjonowania będzie niewątpliwie trudnym zadaniem.

Proces ten będzie się musiał wiązać z co najmniej dwoma działaniami:

• po pierwsze, odsunięciem od orzekania niewłaściwie wybranych osób,
• a po drugie, uregulowaniem skutków prawnych wyroków wydawanych z ich udziałem.

Odniosę się do tego drugiego problemu, opierając się na ustaleniach raportu opublikowanego przez Helsińską Fundację Praw Człowieka w czerwcu 2023 r.

Wątpliwości wokół skutków wyroków TK

W maju 2021 roku w Xero Flor w Polsce sp. z o.o. przeciwko Polsce ETPCz orzekł, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o umorzeniu postępowania w sprawie skargi konstytucyjnej złożonej przez prywatną spółkę naruszyła art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, ponieważ zostało ono wydane przez skład, w którym uczestniczyła osoba wybrana na stanowisko sędziowskie niezgodnie z prawem.

W wyroku tym ETPCz oparł się na art. 6 Konwencji, gwarantującym m.in. „prawo do sądu ustanowionego ustawą”, a więc sądu składającego się z należycie wybranych sędziów.

Na polskich władzach ciąży obowiązek wykonania wyroku, który stał się prawomocny w sierpniu 2021 roku.

Nie tylko jednak do wykonania nie doszło, ale w listopadzie 2021 roku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 6 EKPC, w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie do TK, jest sprzeczny z Konstytucją RP. Brak działań ze strony polskich władz spowodował reakcję Komitetu Ministrów Rady Europy.

W czerwcu i grudniu 2022 roku Komitet wydał decyzje wzywające do wykonania wyroku w sprawie Xero Flor, a w czerwcu 2023 roku przyjął rezolucję tymczasową w tej sprawie.

We wszystkich tych dokumentach Komitet podkreślił potrzebę uregulowania „statusu orzeczeń już wydanych z udziałem nieprawidłowo wybranego sędziego (sędziów)”.

Komitet Ministrów Rady Europy nie przedstawił szczegółowych wytycznych dotyczących sposobu uregulowania skutków wadliwych orzeczeń, pozostawiając polskim władzom pewną swobodę w rozwiązaniu tej kwestii.

W związku z tym można rozważać różne rozwiązania, począwszy od uznania wszystkich takich orzeczeń za nieistniejące z mocy prawa, a skończywszy na bardziej zindywidualizowanym podejściu ukierunkowanym na podważenie konkretnych orzeczeń.

Skala problemu

W latach 2017-2022 Trybunał Konstytucyjny wydał łącznie 159 wyroków, czyli znacznie mniej niż w latach 2011-2016 (w tym okresie wydał 367 wyroków).

Wyroki wydane w nieprawidłowych składach dotyczyły różnych zagadnień.

Niektóre z nich legitymizowały kontrowersyjne działania rządu. Przykładowo, Trybunał Konstytucyjny utrzymał w mocy reformę Krajowej Rady Sądownictwa, która przyznała Sejmowi uprawnienia do powoływania sędziów w jej skład.

Kilka innych orzeczeń podważało europejskie standardy niezależności sądownictwa. Trybunał Konstytucyjny uznał choćby, że Konstytucja zakazuje badania zgodności z prawem procesu powoływania sędziów i orzekł, że niektóre przepisy EKPC i traktatów UE są częściowo niezgodne z konstytucją.

TK wydał jednak również kontrowersyjne orzeczenia w sprawach niezwiązanych z niezawisłością sędziowską jak np. wyrok dotyczący dostępu do aborcji w przypadku wad płodu.

Niektóre z nich doprowadziły nawet do uchylenia przepisów godzących w prawa jednostki, na przykład:

• wyrok stwierdzający niekonstytucyjność niesłusznych przepisów regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekunów osób z niepełnosprawnością,
• wyrok dotyczący ochrony przedemerytalnej pracowników,
• wyrok uchylający nieuzasadnione ograniczenia w dostępie do sądu,
• a także wyrok stwierdzający nieproporcjonalność zasad nakładania administracyjnych kar pieniężnych.

W wyniku tych i innych orzeczeń mogło dojść do wznowienia postępowań sądowych lub administracyjnych, a także do zmian w przepisach przyznających jednostkom określone prawa.

Stwierdzić nieistnienie?

W swoim raporcie Helsińska Fundacja Praw Człowieka wskazała kilka możliwych sposobów regulacji skutków wyroków wydanych przez Trybunał Konstytucyjny w składach z udziałem osób wybranych na stanowiska sędziowskie niezgodnie z prawem.

Przed 2015 rokiem koncepcja wyroków nieistniejących była stosowana głównie w kontekście orzeczeń wydawanych przez sądy w postępowaniu cywilnym lub karnym obarczonych szczególnie poważnymi wadami prawnymi.

Powstaje jednak pytanie, czy istnieją teoretyczne podstawy do rozszerzenia jej na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydane w składach z udziałem osób nieuprawnionych do orzekania.

Niezależnie jednak od kwestii teoretycznych, warto zwrócić uwagę na istotne problemy praktyczne, z którymi mogłoby się wiązać przyjęcie koncepcji orzeczeń nieistniejących. Skala tych problemów różniłaby się przy tym w zależności od tego, czy mamy do czynienia z orzeczeniem stwierdzającym zgodność (brak niezgodności) czy niezgodność przedmiotu kontroli z wzorcem konstytucyjnym.

Wiązałoby się to jedynie z koniecznością ponownego rozpoznania spraw przez Trybunał Konstytucyjny w prawidłowym składzie.

Na koniec 2022 roku takich wyroków było 48.

Komplikacje wynikają w tym przypadku z faktu, że co do zasady stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu z Konstytucją, czy innym aktem wyższego rzędu, powoduje utratę jego mocy obowiązującej.

Konsekwencją przyjęcia tezy o nieistnieniu wyroków Trybunału Konstytucyjnego byłaby więc konieczność uznania, że normy prawne uznane w nich za niezgodne z Konstytucją cały czas obowiązywały i nadal obowiązują, chyba że w międzyczasie doszło do ich nowelizacji czy uchylenia przez ustawodawcę.

Mogłoby to prowadzić do licznych problemów, ponieważ wyroki te były uznawane za wiążące zarówno przez organy władzy, jak i obywateli, którzy mogli podejmować różne działania w zaufaniu do ukształtowanego przez nie stanu prawnego.

Co więcej, jak już wskazałem, w wielu przypadkach wyroki Trybunału Konstytucyjnego były merytorycznie poprawne, co oznaczało, że stwierdzenie ich nieważności skutkowałoby przywróceni przepisów godzących w prawa jednostki.

Mogłoby to mieć wpływ nie tylko na rozstrzyganie nowych spraw, ale także na prawa już nabyte przez jednostki.

Co więcej, wiele innych wyroków Trybunału Konstytucyjnego wydanych z udziałem bezprawnie wybranych osób mogło stanowić podstawę np. do wznowienia postępowań sądowych, a zatem uznanie takich orzeczeń za nieistniejące mogłoby mieć wpływ również na te nowe postępowania.

Niekiedy po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny Sejm dokonał zmian w ustawach. Z raportu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka wynika, że w kilku przypadkach uznanie za wciąż obowiązujące przepisów, które TK uznał za niekonstytucyjne, prowadziłoby do sytuacji, w której współistniałyby dwa sprzeczne ze sobą przepisy:

• stary, uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją,
• oraz nowy, uchwalony przez ustawodawcę po „nieistniejącym” wyroku.

To tylko niektóre z licznych komplikacji, do których mogłoby prowadzić przyjęcie założenia o nieistnieniu wszystkich wyroków TK wydanych w niewłaściwych składach.

Część z tych komplikacji mogłaby zostać złagodzona poprzez wprowadzenie odpowiednich przepisów przejściowych. Takie rozwiązania zawiera projekt ustawy autorstwa Zespołu Ekspertów Prawnych Fundacji im. Stefana Batorego zakładający stwierdzenie nieważności wyroków TK wydanych z udziałem osób wybranych na stanowiska sędziowskie z naruszeniem prawa.

Jednak ustalenie wszystkich skutków, jakie wywołały określone wyroki Trybunału Konstytucyjnego, pozostaje niezwykle trudne.

Czy nie stwierdzać nieistnienia?

Wydaje się zatem, że właściwsze byłoby przyjęcie podejścia bardziej umiarkowanego.

Mogłoby ono zakładać na przykład możliwość wznowienia postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym zakończonych wyrokami wydanymi z udziałem osób wybranych niezgodnie z prawem.

Pozwoliłoby to uniknąć wielu komplikacji związanych ze wspomnianym automatycznym „przywróceniem do życia” przepisów uznanych za niekonstytucyjne przez TK działający w nieprawidłowym składzie.

Obecne przepisy nie przewidują jednak wznowienia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Co więcej, art. 190 ust. 1 Konstytucji stanowiący, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są „ostateczne”, był tradycyjnie interpretowany jako zakazujący wprowadzania mechanizmów umożliwiających zaskarżanie orzeczeń Trybunału.

Mogą się także pojawić pytania:

• czy taki mechanizm powinien być instytucją stałą,
• czy ograniczoną do okresu przywracania rządów prawa,
• jak uregulować proceduralne aspekty postępowania wznowieniowego (np. wszczęcie postępowania na wniosek lub z urzędu),
• oraz jakie byłyby skutki prawne wyroków wydanych po wznowieniu.

Przykładowo, czy wznowienie postępowania i wydanie przez TK orzeczenia o odmiennej treści mogłoby skutkować przywróceniem przepisów niesłusznie uznanych za niekonstytucyjne w nieprawidłowych postępowaniach?

Dodatkowo ustawodawca mógłby przywrócić przepisy uznane przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją poprzez ponowne uchwalenie odpowiednich ustaw, a także zmienić lub uchylić te ustawy, które w kontrowersyjnych okolicznościach zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za zgodne z Konstytucją.

Ponadto, odpowiednie organy mogłyby ponownie zaskarżyć regulacje, które TK, działając w składzie z udziałem nieprawidłowo wybranych osób, uznał za zgodne z Konstytucją.

Takie podejście może jednak nie być zgodne z zaleceniami Komitetu Ministrów Rady Europy.

Ponadto nie odnosi się ono do sytuacji osób, których prawa zostały naruszone w wyniku np. umorzenia postępowania w sprawie skargi konstytucyjnej przez Trybunał Konstytucyjny procedujący w niewłaściwym składzie (jak w sprawie Xero Flor).

Nie rozwiązywałoby ono również kwestii wyroków Trybunału Konstytucyjnego dotyczących rzekomej niekonstytucyjności przepisów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka lub przepisów traktatowych UE.

Poszukiwanie odpowiednich środków

Przed wyborem sposobu uregulowania skutków prawnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego wydanych z udziałem osób nieuprawnionych do orzekania, władze powinny przeanalizować potencjalne skutki dla systemu prawnego, pewności prawa, praw jednostki i zaufania do porządku prawnego.

Niewątpliwie bowiem proces przywracania praworządności w Polsce powinien odbywać się zgodnie z zasadą państwa prawa, a pewność prawa jest jednym z jej istotnych elementów.

Wyroków tych jest obecnie blisko sto i trudno byłoby twierdzić, że wszystkie te orzeczenia po prostu nie istnieją.

Przez lata były one traktowane jako istniejące zarówno przez władze państwowe, jak i jednostki. Co więcej, wiele z tych wyroków doprowadziło do skutków, których nie da się łatwo odwrócić.

Skuteczne uregulowanie statusu prawnego tych orzeczeń będzie więc bardzo złożonym zadaniem. Żadna z zaprezentowanych wyżej możliwości nie jest w pełni wolna od wad.

Przykładowo, można sobie wyobrazić wprowadzenie procedury wznowieniowej zakładającej ponowne rozpoznanie spraw zakończonych odmową nadania skardze biegu, postanowieniem o umorzeniu postępowania lub ewentualnie nawet wyrokiem stwierdzającym zgodność, lub brak niezgodności z Konstytucją, wydanych w wadliwych składach.

Takie orzeczenia, w przeciwieństwie do tych uznających przepisy za niekonstytucyjne, nie wywołują daleko idących konsekwencji prawnych, co czyni ich unieważnienie mniej skomplikowanym.

Z punktu widzenia praw jednostki możliwość wznowienia postępowania w sprawach zakończonych niekorzystnie dla skarżącego jest jednak niezwykle istotna. W końcu wyrok ETPC w sprawie Xero Flor dotyczył właśnie postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie skargi konstytucyjnej.

Jeśli jednak ustawodawca zdecydowałby się na któreś z dalej idących rozwiązań, powinien jednoznacznie uregulować skutki stwierdzenia nieistnienia wyroków lub wznowienia postępowań i przyjąć rozwiązania mające na celu ochronę pewności prawa przed konsekwencjami związanymi z „odżyciem” norm prawnych.

Wcześniejsza, anglojęzyczna wersja tego artykułu została opublikowana na wiodącym europejskim forum prawa konstytucyjnego Verfassungsblog w cyklu przygotowanym z Democracy Reporting International.

Jeśli raz w miesiącu chcesz otrzymywać specjalne materiały dotyczące praworządności jako pierwszy, zapisz się na newsletter przez stronę Archiwum Osiatyńskiego. Projekt wspiera fundusz Aktywni Obywatele – Program Krajowy.