Jak Ukraina (nie) przygotowuje się do wyborów: wyzwania, którym należy sprostać

„Możecie wziąć kartkę papieru i długopis oraz zwolnić swoje miejsca dla tych, którzy będą myśleć o następnych pokoleniach, a nie o następnych wyborach! Zróbcie to. A ludzie to docenią”.

Od tej inauguracyjnej mowy Wołodymyra Zełenskiego minęło już 7 lat. Z powodu pełnoskalowej wojny ukraińskie organy pochodzące z wyboru funkcjonują mimo upływu ustawowo określonej kadencji. Budzi to obawy dotyczące niezmienności władzy oraz zdolności instytucji do skutecznego działania. Liczba posłów stopniowo maleje, a ryzyko kryzysu decyzyjnego staje się coraz bardziej realne.

Czy możliwe jest przeprowadzenie wyborów w warunkach wojny, pod ostrzałem rakiet i dronów? To pytanie retoryczne. Propozycje jednodniowego zawieszenia broni lub kilkumiesięcznego rozejmu na czas głosowania rodzą kolejne pytania — a co dalej? Jeśli wynik nie będzie odpowiadał Rosji, to wojna po prostu będzie trwała?

Ponadto wybory to nie tylko jeden dzień głosowania, kiedy obywatele przychodzą zaznaczyć swój wybór na karcie i wrzucić ją do urny. Proces przygotowań trwa miesiącami, a po głosowaniu konieczne jest jeszcze policzenie głosów i wyłonienie zwycięzcy. Dla przykładu, wybory prezydenckie w Ukrainie rozpoczynają się 90 dni przed datą głosowania.

Mimo to temat nowych wyborów pojawia się w Ukrainie regularnie. Znamienne jest, że w 2025 roku pod względem wydatków na reklamy na Facebooku niektórzy politycy regionalni wyprzedzali polityków szczebla krajowego. Na przykład Walerij Parchomenko, pierwszy zastępca prezydenta miasta Połtawy, oraz Ołeksij Czepurko, poseł Połtawskiej Obwodowej Rady , wydali więcej niż były prezydent Petro Poroszenko.

Czy państwo jest gotowe do tego procesu pod względem technicznym i prawnym? Istnieje szereg kluczowych problemów, bez rozwiązania których zapewnienie równych i wolnych wyborów będzie niemożliwe. Przygotowania należy rozpocząć już teraz, nie czekając na zakończenie stanu wojennego. Bo wtedy czasu na przygotowania będzie niewiele. Dlatego kluczowe znaczenie ma opracowanie ustawy dotyczącej pierwszych powojennych wyborów. Jaka powinna ona być i na jakie kwestie należy zwrócić szczególną uwagę?

Gdzie szukać Ukraińców?

Skala migracji Ukraińców po 2022 roku nadal pozostaje nieznana. Ostatni spis ludności w kraju przeprowadzono w 2001 roku. W 2022 roku Państwowa Służba Statystyczna szacowała liczbę ludności na ponad 41 mln osób. W 2020 roku Dmytro Dubilet, ówczesny minister w rządzie Zełenskiego, przeprowadził „elektroniczny spis”, który wykazał 37 mln mieszkańców. Podejście to spotkało się z krytyką, między innymi ze względu na metodologię opartą na wielu założeniach. Jeśli oprzeć się na danych operatorów telefonii komórkowej, to w 2023 roku na Ukrainie przebywało nie więcej niż 33,8 mln mieszkańców. Znowu są to dane szacunkowe.

Według różnych źródeł z kraju wyjechało od 5 do 9 mln osób. Oficjalnie w rejestrze konsularnym figuruje jedynie 400 tys. osób.

Najwięcej Ukraińców znalazło schronienie w Niemczech i Polsce — odpowiednio 1,3 mln oraz 977 tys. osób.

Do przeprowadzenia wyborów konieczne jest stworzenie odpowiedniej infrastruktury — przede wszystkim lokali wyborczych, w których obywatele będą mogli oddać głos. Państwo musi wiedzieć, gdzie przebywają jego obywatele i ilu z nich może wziąć udział w głosowaniu.

Obecnie za granicą funkcjonują 104 okręgi wyborcze, przy czym 60% wyborców jest zarejestrowanych w zaledwie 11 z nich. Tymczasem w Niemczech i Polsce, gdzie przebywa najwięcej Ukraińców, działa jedynie po 5 lokali wyborczych. Dla przykładu w Polsce obwody wyborcze znajdują się w Warszawie, Gdańsku, Krakowie, Lublinie i Wrocławiu.

Nietrudno zrozumieć, że liczba lokali wyborczych jest niewystarczająca. Tylko w samej Polsce przebywa około 1,5 mln Ukraińców: ponad 500 tysięcy posiada zezwolenie na pobyt stały lub czasowy, a blisko miliona korzysta z ochrony czasowej.

Nawet biorąc pod uwagę, że 31% ukraińskich uchodźców stanowią dzieci poniżej 18. roku życia, liczba potencjalnych wyborców wynosi około miliona osób. To około 200 tys. wyborców na jeden lokal wyborczy, co oznacza, że w ciągu jednej minuty musi zagłosować 277 osób. Oczywiście nie wszyscy pójdą głosować, ale zainteresowanie nadchodzącymi wyborami prawdopodobnie będzie znaczne.

Podczas ostatnich wyborów prezydenckich frekwencja za granicą wyniosła 12,5%. Nawet przy takim poziomie uczestnictwa oznaczałoby to mniej więcej 25 tys. wyborców przypadających na jeden lokal wyborczy.

Tymczasem lokal wyborczy można teraz otworzyć wyłącznie w siedzibach zagranicznych placówek dyplomatycznych Ukrainy.

Alternatywy w postaci głosowania korespondencyjnego lub elektronicznego (na przykład za pośrednictwem aplikacji Diia) trzeba odrzucić ze względu na ryzyko. W związku z tym konieczne jest utworzenie dodatkowych lokali wyborczych. Jednak najpierw należy ustalić, gdzie dokładnie powinny się one znaleźć — w jakich krajach i miastach.

Rozwiązaniem mogłaby być tzw. aktywna rejestracja, o której Centralna Komisja Wyborcza mówiła już w ubiegłym roku. Polegałoby to na dobrowolnym zgłaszaniu przez Ukraińców mieszkających za granicą chęci udziału w głosowaniu poza granicami Ukrainy. Taka rejestracja pozwoliłaby zebrać dane dotyczące liczby osób zainteresowanych udziałem w wyborach oraz miejsc ich zamieszkania. To umożliwiłoby lepsze zaplanowanie sieci lokali wyborczych zgodnie z rzeczywistymi potrzebami.

Ponadto można rozważyć wydłużenie czasu głosowania, na przykład poprzez funkcjonowanie lokali wyborczych nie do godziny 20:00, lecz do 22:00, a nawet przez przeprowadzenie głosowania w ciągu kilku dni.

Jednocześnie frekwencja wśród wyborców za granicą była tradycyjnie niższa niż w kraju. Przykładowo, w pierwszej turze wyborów prezydenckich w 2019 roku udział w głosowaniu wzięło 12,5% Ukraińców mieszkających za granicą, a mimo to procesowi towarzyszyły długie kolejki.

Być albo nie być wybranym

Kolejną kwestią dotyczącą Ukraińców przebywających za granicą jest możliwość kandydowania w wyborach. Warunkiem kandydowania na prezydenta i posła do parlamentu jest zamieszkiwanie w Ukrainie odpowiednio przez 10 i 5 lat przed wyborami. W przypadku wyborów samorządowych taki wymóg nie obowiązuje.

Zatem osoby, które wyjechały z Ukrainy na początku pełnoskalowej inwazji i wróciły dziś, nie będą mogły kandydować w wyborach parlamentarnych aż do 2031 roku, a w wyborach prezydenckich do 2036 roku. Będą jednak mogły kandydować w wyborach samorządowych.

Sytuację dodatkowo komplikuje fakt, że cenzus zamieszkania jest zapisany w Konstytucji Ukrainy.

Jeśli Ukraina chce pozostać państwem prawa, musi znaleźć rozwiązanie tego problemu. Obecnie rozważane są trzy możliwości. Pierwsza zakłada, że pobyt za granicą od początku pełnoskalowej wojny nie powinien być uznawany za naruszenie cenzusu zamieszkania. Druga zaś uznaje długotrwały pobyt za granicą za naruszenie tego wymogu niezależnie od przyczyny wyjazdu — czy był on spowodowany ostrzałami, czy zagrożeniem życia. Trzecie, bardziej kompromisowe rozwiązanie, przewiduje wprowadzenie konkretnych wyjątków od cenzusu zamieszkania. Mogłyby one dotyczyć na przykład osób, które legalnie przebywają za granicą i opuściły Ukrainę w wyniku wojny.

Lustracja

Prawdopodobny jest scenariusz, gdy będą kandydować osoby, które współpracowały z Rosjanami. Jak zminimalizować to ryzyko? Oficjalnie tylko sąd może uznać daną osobę za kolaboranta, a same postępowania sądowe mogą trwać miesiącami.

Lustracja powinna stać się narzędziem przezwyciężania skutków rosyjskiej agresji. Obecnie najbardziej realistycznym rozwiązaniem wydaje się tzw. miękka lustracja polegająca na tym, że kandydat samodzielnie deklaruje swoje związki z Rosją. Nieujawnienie takich informacji skutkowałoby odmową rejestracji kandydata, natomiast stwierdzenie przez sąd faktu ich świadomego ukrycia prowadziłoby do unieważnienia rejestracji.

W tej kwestii nie ma jednak konsensusu, dlatego temat ten powinien zostać poddany dalszej dyskusji.

Ukraińcy w Ukrainie

Kolejnym wyzwaniem jest ustalenie, gdzie obecnie przebywają Ukraińcy wewnątrz kraju. Skala wewnętrznej migracji jest ogromna. Tysiące ludzi opuszczają tereny przyfrontowe. Łącznie oficjalnie zarejestrowanych jest 4,6 mln osób wewnętrznie przesiedlonych (IDP).

Krajowy Rejestr Wyborców, który zawiera informacje o miejscach głosowania, jest nieaktualny. Centralna Komisja Wyborcza Ukrainy podaje przykład miasta Bachmut w obwodzie donieckim, które zostało całkowicie zniszczone przez wojska rosyjskie. Jednak zgodnie z danymi Rejestru, nadal przebywa tam ponad 60 tysięcy wyborców. Jest to jaskrawy przykład, jak bardzo potrrzebna jest aktualizacja danych. W rzeczywistości podobnych nieścisłości jest znacznie więcej.

Bezpieczeństwo i zniszczenia

Z działaniami wojennymi wiąże się również możliwość przeprowadzenia wyborów na wybranych obszarach. Może się okazać, że fizycznie nie ma gdzie zorganizować głosowania. Zniszczenia infrastruktury wyborczej koncentrują się przede wszystkim w regionach przyfrontowych. Jeszcze w ubiegłym roku odsetek lokali nadających się do przeprowadzenia głosowania na terenach kontrolowanych przez Ukrainę wynosił zaledwie 15% w obwodzie chersońskim, 68% w obwodzie charkowskim, 80% w zaporoskim oraz 90% w mikołajowskim. W obwodzie donieckim wskaźnik ten wynosił 40%, jednak w ciągu ostatniego roku sytuacja w tym regionie znacząco się zmieniła.

Problem jest jednak znacznie głębszy. Nie wystarczy jedynie odbudować budynki. Na wielu terenach nadal znajdują się miny oraz odłamki, a proces rozminowywania potrwa lata. Do dziś odnajdywana jest amunicja pochodząca z czasów II wojny światowej, która trwała sześć lat. A od początku pełnoskalowej inwazji Rosji minęły już cztery lata.

Dlatego dla tych obszarów konieczne jest przeprowadzenie oceny bezpieczeństwa pod kątem możliwości organizacji wyborów. Konkretne kryteria takiej oceny powinny zostać określone w przepisach prawa. Przykładem podobnego podejścia są „audyty bezpieczeństwa” przeprowadzane przez Sieć Obywatelską OPORA.

Na linii ognia

Liczebność ukraińskiej armii wynosi około 880 tys. żołnierzy. Wszyscy wojskowi mają prawa wyborcze, w tym również ci pełniący służbę w pobliżu linii frontu.

Zwolnienie wszystkich żołnierzy na czas głosowania i umożliwienie im oddania głosu w miejscach zamieszkania jest nierealne. Kraj pozostałby bez armii. Głosowanie w zwykłych lokalach wyborczych, gdzie przychodzą też inni obywatele, mogłoby sprawdzić się w przypadku jednostek tyłowych. Powstaje jednak pytanie, jak zapewnić udział w wyborach tym żołnierzom, którzy znajdują się bezpośrednio w strefie działań wojennych?

Organizacja głosowania w pobliżu linii frontu wiąże się z ryzykiem kontrolowanego głosowania oraz praktycznie uniemożliwia obecność niezależnych obserwatorów. To z kolei może podważać wiarygodność całego procesu wyborczego.

Jednym z możliwych rozwiązań jest utworzenie specjalnych obwodów wyborczych przeznaczonych wyłącznie dla wojskowych. Taka praktyka była już stosowana w Ukrainie — podczas wyborów prezydenckich w 2019 roku utworzono 80 lokali wyborczych dla żołnierzy.

Należy jednak jasno określić podstawy tworzenia takich obwodów wyborczych, gwarancję nadzoru oraz przejrzystość głosowania. Lokale powinny powstawać na obszarach objętych działaniami wojennymi, gdzie nie ma możliwości zapewnienia głosowania w zwykłych lokalach wyborczych. Aby nie doszło do powstania specjalnych lokali wyborczych dla wojskowych, na przykład w Użhorodzie [na zachodzie Ukrainy].

Jakie są zatem postępy?

Pod koniec ubiegłego roku przy Radzie Najwyższej Ukrainy powołano grupę roboczą ds. opracowania propozycji dotyczących powojennych wyborów. Na jej czele stanął Ołeksandr Kornijenko, przewodniczący partii prezydenckiej „Sługa Narodu” i wiceprzewodniczący Rady Najwyższej. W skład grupy weszli przedstawiciele frakcji parlamentarnych, ministerstw oraz organizacji pozarządowych.

Grupa rozpoczęła prace z impetem, deklarując zamiar ich zakończenia w ciągu miesiąca — do końca stycznia 2026 roku. Centralna Komisja Wyborcza przedstawiła swoją wizję w formie projektu ustawy, który stał się podstawą prac.

Szybkie terminy budziły zdziwienie, ponieważ zakładano omówienie kwestii o kluczowym znaczeniu dla kraju i znalezienie optymalnych rozwiązań. Posiedzenia odbywały się niemal codziennie.

Jak można było się spodziewać, nie udało się przygotować projektu ustawy w ciągu miesiąca. W lutym prace były kontynuowane, jednak w marcu, w obliczu zmian sytuacji geopolitycznej (m.in. konfliktu na Bliskim Wschodzie), zostały niemal całkowicie wstrzymane. Dopiero na początku maja odbyło się spotkanie organizacyjne. Wygląda na to, że prace nad projektem ustawy są odkładane.

Grupa robocza może przygotować projekt ustawy, jednak nie oznacza to, że zostanie on przyjęty. Można natomiast spodziewać się gorących dyskusji i licznych poprawek. Ponadto w debatę włączą się siły polityczne, aby podnieść swoje notowania.

Ostateczną decyzję w sprawie projektu ustawy podejmie parlament. To właśnie w murach Rady Najwyższej Ukrainy będą rozstrzygane wszystkie opisane wcześniej kwestie.

Aby nie kupić „kota w worku”, należy już teraz przygotować ustawę o pierwszych powojennych wyborach, opracowując przejrzyste i zrozumiałe zasady. W przeciwnym razie Ukraina może stanąć przed rozwiązaniami, które nie będą satysfakcjonujące dla nikogo — ani wewnątrz kraju, ani na arenie międzynarodowej.

Tłumaczenie Solomiia Harbich