Kaleta twierdzi, że niemiecki TK stanął po stronie polskiego rządu. Sprowadzamy go na ziemię

Wiceminister Sprawiedliwości Sebastian Kaleta usiłował obrócić głośne orzeczenie niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 5 maja 2020 dotyczące Europejskiego Banku Centralnego na korzyść polskiego rządu i wpisać je w spór o praworządność w Polsce.

Kaleta w czasie konferencji prasowej, zwołanej niemal natychmiast po ogłoszeniu wyroku przez trybunał w Karlsruhe, twierdził, że niemieccy sędziowie potwierdzili słuszność narracji rządu Zjednoczonej Prawicy.

Czyli, że "UE nie może przekraczać kompetencji, które państwa członkowskie powierzyły im w traktatach". Polski rząd powtarza to w kontekście sporu o zmiany w sądach. Próbuje tak zdyskredytować działania Komisji Europejskiej oraz orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości UE, kiedy ten wypowiada się w kwestii niezawisłości sędziowskiej.

Wiceminister Kaleta ocenił, że "niemiecki Trybunał wprost stwierdził, że Europejski Bank Centralny naruszył prawo, przekroczył swoje kompetencje - jak również Trybunał Sprawiedliwości UE - i nie uznał ich działań za prawidłowe. Wskutek tego orzeczenia niemiecki Trybunał nakazał Europejskiemu Bankowi Centralnemu, czyli organowi UE, w trzy miesiące zmienić zasady zakupu obligacji. Czyli wprost nakazał konkretnemu organowi unijnemu działanie niemiecki Trybunał Konstytucyjny".

Kaleta próbuje instrumentalnie wykorzystać wyrok niemieckiego trybunału

Wiceminister Kaleta chce wykorzystać wyrok niemieckiego sądu, żeby przekonać, że unijne instytucje, takie jak Europejski Bank Centralny i Trybunał Sprawiedliwości UE, przekraczają swoje kompetencje, z czym mają się nie zgadzać sądy konstytucyjne w państwach członkowskich, m.in. w Niemczech i w Polsce (oraz polski rząd).

Z punktu widzenia wiceministra, który firmuje zmiany w sądach forsowane przez Zjednoczoną Prawicę, szczególnie istotne jest zdyskredytowanie Trybunału Sprawiedliwości UE, ponieważ ten sukcesywnie orzeka, że elementy "reform" sądowniczych naruszają prawo unijne.

Dlaczego w kontekście wyroku niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego Europejskiego Banku Centralnego w ogóle pojawia się TSUE?

Prześledźmy po kolei.

Wyrok Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (Bundesverfassungsgericht, w skrócie BVerfG) z 5 maja 2020 roku dotyczy działań Europejskiego Banku Centralnego (EBC). Ten bank jest odpowiedzialny za utrzymanie stabilności waluty euro (w praktyce oznacza to utrzymanie inflacji w okolicach 2 proc.). Od czasu kryzysu zadłużenia w niektórych państwach strefy euro działania EBC odgrywały też coraz większą rolę w utrzymaniu stabilności gospodarek strefy euro.

Odpowiadając na kryzys w strefie euro, Europejski Bank Centralny uruchomił program skupu obligacji państw UE - program zakupu aktywów sektora publicznego na rynkach wtórnych (Public Sector Purchase Programme, PSPP). Od 2015 roku wydał w ramach tego programu 2 biliony euro.

Upraszczając, taki interwencjonizm Europejskiego Banku Centralnego nie podoba się części niemieckich konserwatywnych polityków i ekonomistów. Chcą zapobiec wykorzystaniu systemu do ratowania państw Południa strefy euro, które będą polegać na tym programie, aby uzyskać niższe oprocentowanie swojego długu. Część Niemców uważa, że takie działania sprawiają, że Niemcy ponoszą częściowo ryzyko związane z zadłużeniem Włochów czy Hiszpanów, a dodatkowo stracą m.in. przez niższe oprocentowanie ich oszczędności. (Taka postawa ma wielu przeciwników, którzy argumentują, że na co dzień to Niemcy najbardziej zyskują na konstrukcji wspólnej waluty, a szybkie i śmiałe - a nawet znacznie śmielsze niż dziś - działania EBC są niezbędne do utrzymania spójności strefy Euro i zapobieżenia kryzysowi społecznemu w biedniejszych krajach unii walutowej; to nie miejsce, by rozstrzygać, kto w tym sporze ma lepsze argumenty).

Z kolei części prawników, polityków i opinii publicznej nie podoba się, że działania EBC są wyjęte spoza kontroli demokratycznej, a mają konsekwencję na sytuację jednostek w państwach UE.

5 maja Federalny Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku podkreślił, że podejmując działania w ramach programu PSPS Europejski Bank Centralny nie dokonał wystarczającej oceny, czy te działania są proporcjonalne do zamierzonego celu. Wytknął EBC, że przy dokonywaniu oceny wziął pod uwagę tylko skutki dla polityki monetarnej, a nie skutki dla gospodarek w państwach UE, m.in. wpływu na dług publiczny, stopy procentowe (a przez to oszczędności), system emerytalny, ceny nieruchomości.

Federalny Trybunał Konstytucyjny orzekł, że niemiecki rząd federalny i Bundestag muszą zapewnić, że Europejski Bank Centralny dokona odpowiedniej oceny proporcjonalności.

Gdzie w tym wszystkim TSUE, do którego odwoływał się wiceminister Kaleta?

Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 11 grudnia 2018 roku w sprawie Weiss, wydanym w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zadane przez Federalny Trybunał Konstytucyjny, orzekł, że Europejski Bank Centralny dokonał prawidłowej oceny proporcjonalności działań podejmowanych w ramach programu PSPP.

5 maja 2020 roku Federalny Trybunał Konstytucyjny orzekł, że taka argumentacja TSUE jest "niezrozumiała" do tego stopnia, że TSUE przekroczył swoje kompetencje (działał ultra vires). Niemiecki trybunał nie podważył zasady prymatu prawa unijnego. Przeciwnie, do oceny działań EBC interpretował prawo unijne, w tym standard proporcjonalności, a nie niemieckie. Odwołał się też do zasady prymatu prawa unijnego.

Ten fragment wyroku niemieckiego sądu wywołał burzę, ponieważ sądy krajowe nie mają prawa oceniać prawidłowości wyroków TSUE.

Reakcja instytucji unijnych była szybka. 8 maja Trybunał Sprawiedliwości UE wydał oświadczenie, przypominając, że wyroki wydawane przez TSUE w odpowiedzi na pytania prejudycjalne obowiązują sądy krajowe. I że to TSUE ocenia, czy akty wydawane przez instytucje unijne są zgodne z prawem Unii.

Szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen ogłosiła, że jeśli Komisja Europejska stwierdzi naruszenie prawa unijnego, przeciwko Niemcom może zostać uruchomiona procedura z art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu UE (ta sama, na podstawie której toczy się postępowanie przeciwko polskiemu rządowi w związku z ustawą kagańcową). To naruszenie prawa unii może nastąpić, jeśli niemiecki Bundesbank zastosuje w ciągu trzech miesięcy ten wyrok w taki sposób, że nie będzie wykonywał polityki Europejskiego Banku Centralnego.

Wracając do wypowiedzi ministra Kalety: niemiecki trybunał w bezprecedensowy sposób ocenił wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE. Jeśli Bundensbank, czyli krajowa instytucja niemiecka, wykona go tak, że nie wykona przez to polityki EBC, czyli instytucji unijnej, to prawdopodobnie niemiecki rząd będzie się musiał z tego tłumaczyć Komisji Europejskiej.

Suwerenność w ramach Unii

W dalszej części swojego wystąpienia Sebastian Kaleta podkreślał kwestię suwerenności państw UE, mówiąc, że są "panami traktatów". Mówił:

"Co widzieliśmy w Polsce, kiedy mówiliśmy, że to państwa członkowskie są panami traktatów? To właśnie dzisiaj powiedział niemiecki Trybunał Konstytucyjny. Część prawników w Polsce wręcz żądała, żeby Polska zrzekła się swojej suwerenności na rzecz Unii Europejskiej. Niemiecki Trybunał wprost powiedział, że Unia Europejska może tyle, na ile pozwoliły jej państwa członkowskie".

Pojecie "panów" czy "władców traktatów" (Herren der Vertrage) pochodzi z niemieckiego orzecznictwa konstytucyjnego i było używane na określenie sytuacji, w których państwa Unii decydowały, żeby przyznać UE więcej kompetencji. Bycie "panami traktatów" nie oznacza, że państwa członkowskie, w tym ich sądy, dyktują UE i jej organom jak te mają postępować.

W interpretacji wiceministra Kalety, państwa UE miałyby zawsze prawo powiedzieć "nie" działaniom instytucji unijnych, które im się nie podobają. Na przykład powiedzieć - co często robi rząd Zjednoczonej Prawicy - że Trybunał Sprawiedliwości UE nie może orzekać o niezawisłości sędziowskiej.

Ale nie tak działają instytucje unijne.

Niemiecki trybunał orzekł przecież, że niemiecki rząd i parlament mają wpłynąć na Europejski Bank Centralny (w którego Radzie Prezesów zasiadają przedstawiciele krajowych banków centralnych, w tym niemieckiego, wspólnie podejmując decyzje), żeby ten zapewnił większą przejrzystość podejmowanych decyzji w ramach programu skupu obligacji.

Federalny Trybunał Konstytucyjny nie orzekł, że TSUE nie miał prawa wydać wyroku, co sugeruje wiceminister Kaleta, ale, że interpretacja poszła za daleko. Sądy dyskutują o interpretacjach - w ramach dialogu sądowego.

Od 2015 do 2018 roku trwał tak zwany spór Taricco między włoskim sądem konstytucyjnym a Trybunałem Sprawiedliwości UE, który dotyczył terminów przedawnienia we Włoszech za przestępstwa podatkowe. Włoski sąd nie zgodził się z wyrokiem TSUE, po czym na pewne ustępstwa poszedł zarówno sąd włoski, jak i TSUE. W ramach takiego dialogu rozwinęło się prawo unijne, a obywatele UE są lepiej chronieni.

Rzekoma dyskryminacja Polski w UE

Dalej Sebastian Kaleta ocenił, że wyrok niemieckiego trybunału "ma kolosalne znaczenie dla sporu o reformę sądownictwa. Przypominam, że kiedy polski Trybunał Konstytucyjny wydał bardzo ważne orzeczenie, dotyczące tego, że ani UE nie ma kompetencji, żeby podważać status sędziów w Polsce, ani SN takich kompetencji nie posiada, to rzecznik Komisji Europejskiej i komisarze mieli czelność pouczać polski TK. Mieli czelność twierdzić, że prawo unijne jest ponad prawem polskim, ponad konstytucją".

Gwoli ścisłości: kiedy wypowiadał tę ocenę, wiceminister Kaleta nie mógł jeszcze wiedzieć, jak surowo na orzeczenie niemieckiego trybunału zareaguje Komisja Europejska, jej komisarze, a także Trybunał Sprawiedliwości UE. A Kanclerz Niemiec Angela Merkel zapewni, że na pewno znajdzie konstruktywne wyjście z kryzysu.

Ale w wypowiedzi wiceministra Kalety chodziło przede wszystkim o wywarcie u odbiorców wrażenia (albo umocnienie przeświadczenia), że Polska jest niesłusznie nierówno traktowana w Unii Europejskiej, której przedstawiciele pozwalają sobie na śmiałą krytykę wyroków wydawanych przez polski TK (te wyroki wspierają politykę rządu wobec sądownictwa w Polsce), co nie miałoby miejsca w przypadku państw "starej" Unii, a już zwłaszcza Niemiec.

Dwa różne spory

Na koniec wiceminister Kaleta zachował najbardziej zdumiewającą diagnozę, że "to orzeczenie niemieckiego sądu pokazuje, że w sporze, który prowadzimy w sprawie reformy sądownictwa, racja jest po stronie polskiego rządu i polskiej konstytucji".

Po pierwsze, należy oddzielić kwestię "racji polskiego rządu" oraz "racji konstytucji", ponieważ od 2015 roku rząd Zjednoczonej Prawicy forsuje zmiany w sądach, które są sprzeczne z polską konstytucją. Ich niekonstytucyjności nie stwierdza polski TK, ponieważ nie jest to już sąd konstytucyjny dokonujący niezależnej oceny zgodności przepisów prawa z konstytucją, ale organ, który ma pieczętować kolejne działania rządu.

Oceny tych zmian stopniowo dokonuje Trybunał Sprawiedliwości UE - pod kątem ich zgodności z prawem unijnym. W wydanych do tej pory wyrokach TSUE ocenił, że elementy "reform" sądowniczych są sprzeczne z prawem unijnym. A wyroków będzie więcej.

Po drugie, orzeczenie niemieckiego sądu nijak się ma do kwestii oceny zmian w sądach forsowanych przez polskie władze. Niemiecki sąd chce, żeby unijna instytucja - Europejski Bank Centralny - w bardziej przejrzysty sposób wyjaśniał swoje decyzje. Domaga się, żeby niemieckie władze "jasno zakomunikowały" to stanowisko EBC.

Spór w Niemczech dotyczy kwestii dzielenia kompetencji między państwa członkowskie i instytucje unijne, kwestii oceny proporcjonalności działań unijnych, a także demokratycznego nadzoru nad instytucjami unijnymi.

A spór w Polsce dotyczy kwestii ochrony praw człowieka, w tym prawa do sprawiedliwego i niezależnego sądu. Chroni je prawo unijne w Artykule 47 Karty Praw Podstawowych UE. To nie jest spór o instytucje unijne.

Ciekawie tę kwestię ujęła prof. Ewa Łętowska, zauważając, że "wyrok nie jest wyrazem rebelii sądu niemieckiego wobec dyktatu TSUE aprobującego zakup obligacji przez Europejski Bank Centralny, ile raczej wobec działań niemieckiego rządu, który taki kierunek działania EBC aprobuje. Wyrok BVerfG kwestionuje nieprzejrzystość operacji EBC: brak danych pozwalających ocenić, czy transakcji dokonano z użyciem proporcjonalnego środka wobec uzasadnionego celu."

Wypowiedź Sebastiana Kalety komentuje prof. Franz C. Mayer z Uniwersytetu w Bielefeld, znawca niemieckiego prawa konstytucyjnego oraz prawa europejskiego.

"Wiceminister myli się, jeśli uważa, że Federalny Trybunał Konstytucyjny jest po jego stronie. Problem w Polsce polega na tym, że system sądowniczy nie spełnia już standardów państwa prawa oraz warunków członkostwa w UE.

To rodzi obawy we wszystkich pozostałych państwach członkowskich i instytucjach unijnych. Jeśli Polska będzie się dalej upierać przy takim systemie, to nie będzie mogła dalej być w Unii. W tej mierze Polska jest oczywiście »panią traktatów«, ponieważ może zadecydować, żeby wyjść z Unii Europejskiej.

Przed wszystkim, wyroku Federalnego Trybunału Konstytucyjnego nie został wydany w kontekście problemów z praworządnością w Niemczech. Nikt nie oskarża Niemiec, że nie spełniają już standardów praworządności. W przeciwieństwie do Polski.

Federalny Trybunał Konstytucyjny nigdy nie twierdziłby, że można sobie poradzić bez praworządności, bo państwa członkowskie są »panami traktatów"«. Spór w sprawie PSPP nie dotyczy kontrolowania ustawodawstwa w Niemczech, ale kontrolowania działania UE i decyzji Europejskiego Banku Centralnego oraz Trybunału Sprawiedliwości UE z tym związanych.

To spór w obrębie strefy euro i dotyczący właściwej roli Europejskiego Banku Centralnego. Polska nie jest w strefie euro, więc znowu widać, że mamy do czynienia z zupełnie innym rodzajem sprawy niż te dotyczące kwestii praworządności w Polsce.

Niemiecki sąd chce, żeby Trybunał Sprawiedliwości UE nie milczał na temat działań ECB. To zgoła odmienny pogląd od tego, który wyraża polski rząd odnośnie oceny zmian w sądach w Polsce przez TSUE. Do tego w wywiadzie dla Die ZEIT, wyjaśniając swoją decyzję, prezes Federalnego Trybunału Konstytucyjnego Andreas Vosskuhle, zapytany czy nadal uważa TK za sąd konstytucyjny, odpowiedział, że nie. Że jest to atrapa sądu. Widać wyraźnie, że niemiecki Federalny Trybunał Sprawiedliwości nie jest po stronie polskiego rządu".

Długoterminowe skutki dla Polski

Prawniczka dr Agnieszka Smoleńska, badaczka w Europejskim Instytucie Bankowym, wskazuje na długoterminowe skutki wyroku niemieckiego trybunału na dynamikę wewnątrz instytucji unijnych.

Ta dynamika może doprowadzić do dalszego osłabienia w Unii pozycji państw członkowskich, które spierają się z Komisją Europejską, co do wartości takich jak praworządność.

Instytucje unijne, takie jak Trybunał Sprawiedliwości UE i Komisja Europejska, będą jeszcze bardziej zdeterminowane, żeby zapewnić, że systemy prawne w UE funkcjonują w oparciu o wspólne wartości.

Kierownictwo Europejskiego Banku Centralnego na pewno znajdzie wyjście z obecnej napiętej sytuacji tak, żeby zarówno niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny, jak i sam EBC mogły ogłosić swój sukces.

Sama polityka monetarna banku centralnego strefy euro zapewne za bardzo się nie zmieni, zwłaszcza jeśli chodzi o obecne działania antykryzysowe w związku z COVID-19. Za to zwiększy się przejrzystość jego działań" - prognozuje dr Smoleńska.

Autorka dziękuje dr. Michałowi Ziółkowskiemu oraz dr Agnieszce Smoleńskiej za cenne uwagi do wcześniejszych wersji tego tekstu.