Komisja Europejska wszczyna wobec Polski postępowanie, które może skończyć się skierowaniem do Trybunału Sprawiedliwości UE przepisów dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów. Polska ma dwa miesiące na odpowiedź. Timmermans apeluje o wielką debatę w UE na temat nowych unijnych mechanizmów wobec państw, które naruszają praworządność

Dzisiaj, 3 kwietnia 2019, Komisja Europejska rozpoczęła tzw. procedurę naruszeniową przeciwko Polsce, dotyczącą systemu dyscyplinowania sędziów. W ocenie Komisji „Nowy system dyscyplinarny podważa niezależność polskich sędziów przez to, że nie zapewnia niezbędnych gwarancji ochrony przed kontrolą polityczną”.

KE zarzuca Polsce naruszenie zobowiązań państwa członkowskiego Unii Europejskiej oraz prawa UE.

Wątpliwości Komisji budzi system postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów, który nie gwarantuje respektowania prawa do sprawiedliwego sądu, a przez to w ocenie KE narusza art. 19(1) Traktatu o UE w połączeniu z art. 47 Karty Praw Podstawowych UE. W ocenie Komisji, w tym systemie:

  • sędziowie podlegają kontroli dyscyplinarnej za treść wydawanych decyzji i wyroków, a także za kierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości UE, co jest prawem każdego sędziego sądów powszechnych, które są z zasady sądami europejskimi;
  • obiektywności postępowania nie gwarantuje Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego, obsadzona nowymi sądami wybranymi przez neo-KRS;
  • prawo do sądu sędziów, którzy są poddawani postępowaniom dyscyplinarnym, jest łamane, ponieważ Prezes Izby Dyscyplinarnej może do oceny sędziego powołać sąd ad hoc; nowy system ogranicza możliwość odwołania się od decyzji; nie gwarantuje, że sprawy będą rozpatrywane w stosownym terminie, ale umożliwia przeciąganie postępowań; w praktyce naruszane jest prawo sędziów do obrony w postępowaniu dyscyplinarnym.

Co stanie się dalej?

Komisja wysłała Polsce „formalne ostrzeżenie”. Polski rząd ma dwa miesiące na odpowiedź na wezwanie do usunięcia uchybienia. Jeżeli odpowiedź nie usatysfakcjonuje Komisji, KE może wydać „uzasadnioną opinię”. Polska będzie miała wówczas czas na zastosowanie się do zaleceń KE. Jeśli po upływie terminu Komisja uzna, że naruszenia prawa UE nie zostały usunięte, może – niezależnie od woli państw członkowskich – skierować skargę przeciwko Polsce do Trybunału Sprawiedliwości UE. Trybunał Sprawiedliwości wyda wyrok, który będzie dla Polski wiążący. Jeśli Polska nie zastosuje się do wyroku, wówczas Komisja może wnieść do TSUE kolejny wniosek o zastosowanie kar pieniężnych.

  • Postępowanie z art. 258

    Postępowanie z art. 258 TFUE Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej

    Procedura składa się z trzech etapów:

    1. Wysłanie „formalnego ostrzeżenia” (ang. letter of formal notice) przez Komisję do kraju członkowskiego.
    2. Wystosowanie „uzasadnionej opinii” (ang. reasoned opinion) przez Komisję.
    3. Jeśli dany kraj nie zmienia swojego postępowania i dalej  nie usuwa naruszeń, Komisja może pozwać jego rząd przed Trybunał Sprawiedliwości UE. Jego wyrok jest wiążący.

    Jeśli kraj się nie zastosuje się do wyroku, Trybunał Sprawiedliwości może nałożyć na niego karę finansową (art. 260 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej).

    Do tego – zanim zapadnie wyrok – Komisja ma możliwość wnioskowania do Trybunału Sprawiedliwości o tzw. środki tymczasowe – np. nakaz zamrożenia wprowadzanych zmian w prawie pod groźbą kar finansowych.

Procedura z art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej doprowadziła wcześniej do skierowania do Trybunału Sprawiedliwości UE lex Szyszko, ustawy pozwalającej na wycinkę Puszczy Białowieskiej oraz ustawy o Sądzie Najwyższym. Decyzje Trybunału sprawiły, że polski rząd wycofał się z wycinki i z części zmian w Sądzie Najwyższym. 

Kwestia praworządności w Polsce  rozgrywa się na szczeblu europejskim w ramach kilku równoległych procedur i postępowań (stan na 3 kwietnia 2019 roku):

  1. Od grudnia 2016 roku, czyli po przejęciu przez większość rządzącą politycznej kontroli nad Trybunałem Konstytucyjnym, trwa polityczny dialog między Unią Europejską a Polską odnośnie istnienia w Polsce zagrożeń wobec jednej z podstawowych unijnych wartości, jaką jest praworządność (zapisana w art. 2 Traktatu o UE). Wówczas Komisja wydała wówczas pierwszą za rządów PiS rekomendację dotyczącą praworządności w Polsce. Do kwietnia 2019 roku wydała cztery rekomendacje. W ocenie Komisji, Polska niedostatecznie się z nich wywiązuje, a od czasu wydania 4. rekomendacji w grudniu 2017 roku doszły nowe, zagrażające praworządności zjawiska, dotyczące zwłaszcza niezawisłości sędziowskiej.
  2. 20 grudnia 2017 Komisja Europejska ogłosiła precedensowe w historii UE uruchomienie przeciwko Polsce procedury z art. 7.1  Traktatu o UE. Rząd Mateusza Morawieckiego po wycofaniu się z części zmian w SN jesienią 2018 roku domaga się od Komisji wycofania się z tej procedury. Nieskutecznie.
  3. Trybunał Sprawiedliwości UE rozpatruje pytania prejudycjalne polskich sądów, które dotyczą m.in. działania neo-KRS oraz szerzej – kwestii niezawisłości polskich sędziów. 23 maja 2019 roku rzecznik generalny TSUE wyda swoją niewiążącą opinię w tej kwestii. Na jej podstawie po kilku tygodniach, czyli najpewniej w czerwcu 2019, Trybunał wyda wiążące orzeczenie.
  4. 3 kwietnia Komisja Europejska wszczęła procedurę przeciwko polskiemu rządowi ws. sądownictwa, kwestionując m.in. Izbę Dyscyplinarną w Sądzie Najwyższym.

Kolejnym tematem dla Komisji Europejskiej może być Krajowa Rada Sądownictwa. Wątpliwe jest bowiem, czy funkcjonowanie neo-KRS zapewnia realizację w Polsce unijnej zasady skutecznej ochrony sądowej, zapisanej w Traktacie o Funkcjonowaniu UE. Na razie KE nie zdecydowała się na wszczęcie procedury z art. 258 TFUE w tej kwestii.

Niezawisłość sędziów w Polsce jest ważna dla przyszłości UE

Motywacje Komisji Europejskiej do wszczęcia postępowania wobec Polski można rozpatrywać na poziomie prawnym i politycznym. Prawne dotyczą obaw co do zgodności zmian wprowadzanych w Polsce z prawem UE.

Polityczne są trojakiego rodzaju. Po pierwsze, konsekwentne działanie Komisji Europejskiej do końca kadencji wpłynie na historyczną ocenę KE kierowanej przez Junckera i Timmermansa. Po drugie, reforma mechanizmów ochrony praworządności jest gorącym tematem kampanii przed majowymi eurowyborami. Po trzecie, stawką jest długofalowa przyszłość integracji europejskiej.

„Dziś z Polski w innych państwach członkowskich można się uczyć jak dyscyplinować, zastraszać, ograniczać niezależność sędziów. Jeśli politycy z innych państw członkowskich wcielą te rozwiązania w swoich krajach, będzie to egzystencjalne wyzwanie dla całej Unii. Każda frakcja w Parlamencie Europejskim, która szanuje europejskie wartości, powinna poprzeć ideę skierowania przez Komisję Europejską do TSUE przepisów polskich ustaw, które wprowadzają obecny system odpowiedzialności dyscyplinarnej. To da sygnał politykom i partiom politycznym w całej Europie, że instytucje unijne traktują poważnie, chcą i potrafią chronić fundamentalne wartości UE i będą działać, aby ich realizacja dla dobra obywateli była możliwa w każdym państwie członkowskim” – przekonywali pod koniec marca w Parlamencie Europejskiej autorzy raportu Fundacji Batorego i European Stability Initiative „Pod oblężeniem. Dlaczego polskie sądy są ważne dla Europy”.

Timmermans otwiera debatę o nowych mechanizmach ochrony praworządności w UE

3 kwietnia zapisze się w historii Unii Europejskiej nie tylko ze względu na działanie Komisji Europejskiej w sprawie Polski. Tego samego dnia wiceprzewodniczący KE Frans Timmermans zaapelował o wielką publiczną debatę w całej UE na temat nowych unijnych mechanizmów wobec państw członkowskich, które naruszają praworządność.

Komisja Junckera oceniła, że dotychczasowe mechanizmy monitorowania i ochrony praworządności w państwach członkowskich, zwłaszcza polityczna procedura „dialogu” z państwem członkowskim, ale także procedura na podstawie art. 7 Traktatu o UE, która została po raz pierwszy uruchomiona wobec Polski, a później wobec Węgier, są nieefektywne i niewystarczające.

Komisja przedstawi własne propozycje reformy pod koniec czerwca 2019 roku, czyli już w następnej kadencji. Wśród nich ma się podobno znaleźć m.in. zwiększenie roli unijnej Agencji Praw Podstawowych oraz Komisji Wenckiej, organu Rady Europy. Według Timmermansa nowy system ma się opierać na trzech filarach:

  • lepszego edukowania o standardach praworządności w państwach członkowskich;
  • wczesnej prewencji – UE chce wspierać krajowe instytucje odpowiedzialne za przestrzeganie praworządności;
  • efektywnej i dopasowanej do każdego przypadku odpowiedzi ze strony UE.

Reforma obecnego systemu monitorowania, prewencji i wywierania nacisku na państwa, które łamią podstawowe zasady UE, jest jednym z tematów kampanii przed wyborami europejskimi – zwłaszcza w zachodnio-północnych rejonach UE. Pisaliśmy już o tym w OKO.press.

17 marca Manfred Weber –  przewodniczący Europejskiej Partii Ludowej (EPL) – największej frakcji w europarlamencie – i kandydat na przyszłego szefa Komisji Europejskiej, zaproponował nowy mechanizm oceny praworządności w państwach UE. Ocenę miałaby przeprowadzać niezależna rada ekspertów, która badałaby czy państwa członkowskie wciąż spełniają kryteria wymagane od państw wstępujących do UE. To wspólny pomysł Webera i Udo di Fabio, uznanego prawnika, byłego sędziego niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego.

19 marca minister spraw zagranicznych Belgii Didier Reynders i minister ds. europejskich w niemieckim MSZ Michael Roth wspólnie zaproponowali wprowadzenie Przeglądu Okresowego Praworządności w Państwach UE. Byłby to jednolity system monitorowania rządów prawa, do którego państwa członkowskie przystępowałyby dobrowolnie. Ocenie podlegałyby niezawisłość sędziów, efektywność ochrony sądowej obywateli i pewność stanowionego w państwach członkowskich prawa. Mechanizm nie przewiduje sankcji. Jego pomysłodawcy przekonują, że coroczny przegląd praworządności we wszystkich państwach członkowskich doprowadziłby do lepszego oglądu sytuacji w całej Unii i zminimalizował nieporozumienia i napięcia, które wynikają w ich ocenie z tego, że do tej pory procedury kontroli praworządności przewidzianej w artykule 7 Traktatu o UE użyto tylko wobec dwóch państw członkowskich, Polski i Węgier.

Naciski na sędziów w Polsce

Zdecydowana inicjatywa Komisji Europejskiej w sprawie systemu zagrażającego niezawisłości sędziów w Polsce to wielki sukces polskiego społeczeństwa obywatelskiego, w tym organizacji monitorujących niezależność sędziów i przedstawicieli innych zawodów prawniczych – m.in. zrzeszonych w Komitecie Obrony Sprawiedliwości KOS. Od początku wskazywały one, jak poważnym problemem jest naruszanie niezawisłości sędziów w Polsce. O naciskach i represjach wobec sędziów i prokuratorów regularnie informujemy w OKO.press.

Od pogardliwych słów o „zwykłych złodziejach” po pozbawianie możliwości orzekania, postępowania karne i szukanie haków. Komitet Obrony Sprawiedliwości w opublikowanym w lutym 2019 roku raporcie „Państwo, które karze. Czyli naciski i represje wobec polskich sędziów i prokuratorów” zebrał przypadki szykan i nacisków, jakich doświadczają sędziowie i prokuratorzy.

  • Nowy system dyscyplinowania sędziów

    Na podstawie raportu KOS „Państwo, które karze. Czyli naciski i represje wobec polskich sędziów i prokuratorów” :

    1. Nowy model postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów został wprowadzony nowelizacją ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych (w ustawie z dnia 8 grudnia 2017 roku o Sądzie Najwyższym), która weszła w życie 3 kwietnia 2018 roku. Zgodnie z nowym prawem system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów został poddany całkowitej i niemal nieograniczonej kontroli Ministra Sprawiedliwości, będącego jednocześnie Prokuratorem Generalnym. Obecnie to MS powierza obowiązki sędziego sądu dyscyplinarnego oraz powołuje i odwołuje Rzecznika Dyscyplinarnego Sędziów Sądów Powszechnych i jego dwóch zastępców, może wnioskować o wszczęcie postępowania przeciwko wybranemu sędziemu oraz zgłaszać sprzeciw, gdy postępowanie zostanie umorzone. Może też wyznaczyć do prowadzenia sprawy dyscyplinarnej przeciwko sędziemu specjalnego rzecznika dyscyplinarnego, którym w niektórych sytuacjach może być prokurator.
    2. Dotychczasowy model postępowania dyscyplinarnego był niezależny od władzy politycznej. Rzeczników dyscyplinarnych, czyli sędziów, którzy w postępowaniu dyscyplinarnym pełnią funkcję oskarżycieli, powoływała Krajowa Rada Sądownictwa (KRS), w której większość członków stanowili sędziowie wybrani przez sędziów, czyli niepowołani przez polityków Zgodnie z nowym prawem Rzeczników Dyscyplinarnych powołuje Minister Sprawiedliwości.
    3. Nowo utworzona w Sądzie Najwyższym Izba Dyscyplinarna pełni funkcję sądu dyscyplinarnego pierwszej i drugiej instancji dla sędziów Sądu Najwyższego i sądu dyscyplinarnego drugiej instancji dla sędziów sądów powszechnych (rejonowych, okręgowych i apelacyjnych). Rozpoznaje też sprawy z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych dotyczące sędziów Sądu Najwyższego. Izba Dyscyplinarna jest w dużym stopniu autonomiczna. Ma swój własny budżet, osobną kancelarię Prezesa Izby Dyscyplinarnej, nie podlega bezpośrednio Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego.
    4. Celem zmian było podporządkowanie systemu karania dyscyplinarnego sędziów władzy wykonawczej, a co za tym idzie uzyskanie możliwości wpływania na sędziów i ich decyzje oraz uzyskanie narzędzi do ścigania i usuwania z zawodu niewygodnych sędziów.
    5. Taki model postępowania dyscyplinarnego zagraża niezawisłości sędziów i niezależności sądów.

  • Jak przebiega postępowanie dyscyplinarne

    Na podstawie raportu KOS „Państwo, które karze. Czyli naciski i represje wobec polskich sędziów i prokuratorów” :

    1. Rzecznicy dyscyplinarni – czyli oskarżyciele, którzy pełnią rolę prokuratorów Ministra Sprawiedliwości– powołani przez Ministra Sprawiedliwości wszczynają i prowadzą postępowanie dyscyplinarne.
    2. Sądy dyscyplinarne orzekają w sprawach dyscyplinarnych w pierwszej instancji. Są to odrębne sądy przy sądach apelacyjnych. Na czele sądów dyscyplinarnych przy sądach apelacyjnych stoją Prezesi Sądów Dyscyplinarnych.
    3. Do orzekania w sprawach dyscyplinarnych w drugiej instancji właściwa jest Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego. Izba Dyscyplinarna SN jest sądem dyscyplinarnym dla sędziów SN.
    4. Minister Sprawiedliwości powołał zespół doradczy do spraw etyki i postępowań dyscyplinarnych sędziów Zespół zajmie się analizą funkcjonowania zreformowanego systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów. Ma pomóc w wypracowywaniu katalogu dobrych praktyk dla sędziów.

  • Uprawnienia Ministra Sprawiedliwości w postępowaniu dyscyplinarnym wobec sędziów

    Na podstawie raportu KOS „Państwo, które karze. Czyli naciski i represje wobec polskich sędziów i prokuratorów” :

    • powołuje sędziego sądu dyscyplinarnego przy sądzie apelacyjnym; minister zasięga w tym zakresie opinii Krajowej Rady Sądownictwa, która jednak nie jest wiążąca;
    • określa liczbę sędziów w sądach dyscyplinarnych przy sądach apelacyjnych;
    • powołuje i odwołuje Rzecznika Dyscyplinarnego Sądów Powszechnych i jego dwóch zastępców;
    • może zainicjować postępowanie dyscyplinarne oraz postępowanie wyjaśniające wobec sędziego;
    • może odwołać się od postanowienia rzecznika dyscyplinarnego, w którym rzecznik umorzył postępowanie, o którego wszczęcie wnioskował minister;
    • może sprzeciwić się umorzeniu każdego postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego; skutkiem sprzeciwu jest obligatoryjne wszczęcie postępowania dyscyplinarnego i uwzględnienie wskazówek ministra odnośnie do toku tego postępowania;
    • może powołać Rzecznika Dyscyplinarnego Ministra Sprawiedliwości, którym może być też prokurator, do prowadzenia dowolnej sprawy sędziego.

„Jeśli nic się nie zmieni, za rok ten raport będzie rozmiarów 13-tomowej encyklopedii” – ostrzegał na początku tego roku sędzia Igor Tuleya. Włączenie się Komisji Europejskiej do gry daje jednak nadzieję – do tej pory nic tak nie wpływało na zmianę zachowania polskich władz, jak – nawet odległe – widmo wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE. Dzisiejsza decyzja Komisji Europejskiej może być pierwszym krokiem w tym kierunku.

prawniczka, asystent w Centrum Praw Człowieka Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk. Ukończyła Uniwersytet Warszawski i Uniwersytet Środkowoeuropejski w Budapeszcie. Koordynuje Archiwum Osiatyńskiego.


Powiązane:

Lubisz nas?

Powiedz o tym innym