Czy Niemcy zatrzymają łamanie praworządności w Polsce? [analiza Archiwum Osiatyńskiego]

W 2016 roku rozpoczął się nie tylko proces erozji praworządności w Polsce, ale i stopniowa zapaść w relacjach polsko-niemieckich. Jak i dlaczego wygląda rola Niemiec w sporze Polski z Unią Europejską o praworządność? Czy polityczna zmiana warty w Niemczech i ogłoszony w lutym 2022 roku zwrot w polityce zagranicznej (Zeitenwende) mogą mieć wpływ na reakcje Niemiec na kryzys państwa prawa w Polsce?

Odpowiedzi należy szukać w polityce poziomu europejskiego, który jednak nieuchronnie przeplata się z poziomem federalnym. Nie bez znaczenia jest też relacja polskiego rządu z Komisją Europejską pod wodzą Ursuli von der Leyen, a także sceptycyzm PiS wobec Niemiec i bezpardonowe wykorzystywanie dla doraźnych celów politycznych, w tym wyborczych, antyniemieckich nastrojów, bazujących na poczuciu historycznej krzywdy i negatywnej ocenie dzisiejszej polityki zagranicznej Berlina.

W analizie przygotowanej dla Archiwum Osiatyńskiego te kwestie wyjaśnia dr Maria Skóra z Instytutu Polityki Europejskiej w Berlinie.

Jeśli raz w miesiącu chcesz otrzymywać specjalne materiały dotyczące praworządności jako pierwszy, zapisz się na newsletter przez stronę Archiwum Osiatyńskiego. Projekt wspiera fundusz Aktywni Obywatele – Program Krajowy.

Dr Maria Skóra: Problem praworządności w Polsce to dla Niemiec sprawa do rozwiązania na linii Bruksela-Warszawa

Postępujący kryzys relacji

Od 2016 roku obserwujemy stopniowe pogarszanie się relacji polsko-niemieckich na poziomie dyplomatycznym. Zmianie uległ wówczas ton komunikacji ze stroną niemiecką przez nowo powstały rząd pod kierunkiem Prawa i Sprawiedliwości.

Tematami pierwszego spotkania ówczesnej premier Beaty Szydło z kanclerz Angelą Merkel były między innymi relokacja uchodźców z Bliskiego Wschodu w krajach Unii Europejskiej i polityka „otwartych drzwi” realizowana przez Niemcy, jak i zacieśnianie współpracy energetycznej pomiędzy RFN i Federacją Rosyjską, przede wszystkim przez gazociąg Nord Stream 2, w kontekście trwającego wówczas kryzysu ukraińskiego (wojny w Donbasie).

Na poziomie dyplomatycznym zapewniano jednak o bliskiej współpracy obydwu krajów i dobrosąsiedzkich relacjach.

Jednocześnie, dla potrzeb realizacji doraźnych celów politycznych, przedstawiciele obozu rządzącego PiS, upolitycznione media publiczne i sprzyjające rządowi media prywatne zaczęły instrumentalizować historyczne resentymenty części Polaków i wzmogły antyniemiecką narrację.

Jej przykładem były nie tylko personalne ataki na politycznego konkurenta – Donalda Tuska i insynuacje o „dziadku z Wermachtu” – ale także na niemiecką prasę, czy powtarzające się w mediach publicznych zarzuty o działanie na szkodę interesu Polski przez niemieckich polityków.

W 2017 roku politycy PiS wrócili też do kwestii reparacji wojennych od Niemiec, która regularnie powraca w polskiej debacie publicznej.

Antyniemiecka obsesja „Dobrej Zmiany” szczęśliwie nie wpłynęła na relacje gospodarcze obydwu krajów.

Według sondażu Ipsos dla OKO.press przeprowadzonego pod koniec 2022 roku, 41 proc. Polaków w ostatnich latach zmieniło zdanie o Niemcach na lepsze.

Niemcy, choć w większości nie wykazują specjalnego zainteresowania Europą Wschodnią i Polską, zaczęli jednak postrzegać wschodniego sąsiada mniej pozytywnie.

Prowokacyjna retoryka i granie antyniemiecką kartą przez polski rząd nie przeszły w Niemczech niezauważone. Wraz z demontażem praworządności i demokracji, atakami na prawa kobiet i mniejszości seksualnych, a także dziwacznymi wypowiedziami niektórych polityków rządzącej koalicji o dyktaturze rowerzystów i wegetarian, Polska stała się w Niemczech obiektem politycznej satyry.

Nasi zachodni sąsiedzi nie rozumieją, co dziś dzieje się z krajem, który z sukcesem przeszedł trudną polityczną transformację, stając się liderem demokratyzującej się Europy Środkowo-Wschodniej. Prawdopodobnie dlatego prawie połowa respondentów i respondentek w Niemczech uznałaby przegraną PiS w nadchodzących wyborach za pozytywną zmianę.

Jeśli jest to jakieś pocieszenie, nie chodzi o spadek sympatii do Polaków, ale o krytyczną ocenę sytuacji politycznej w kraju. Zdecydowana większość niemieckich respondentów i respondentek nie chciałaby jednak mieszkać w Polsce. Kraj jawi się jako kierunek turystycznych wyjazdów czy tanich zakupów, wprawdzie szybko się rozwijający, jednak wciąż biedniejszy od Niemiec.

Niemcy niepokoi atak na praworządność w Polsce

Wybrany w 2021 roku w Niemczech liberalno-progresywny rząd pod przywództwem Olafa Scholza odziedziczył problem ułożenia relacji z rządem PiS. To zadanie skomplikowało się jeszcze po ataku Rosji na Ukrainę w lutym 2022 roku.

Polska jest piątym co do wielkości partnerem handlowym Niemiec, zarówno pod względem importu, jak i eksportu. Niemieckie przedsiębiorstwa lokują w Polsce znaczne inwestycje, między innymi w dziedzinie przemysłu motoryzacyjnego czy outsourcingu procesów biznesowych.

Powoduje to, że atak rządu PiS i Solidarnej Polski na praworządność w Polsce, a przez to w UE, stał się co najmniej powodem do niepokoju wśród elity politycznych w Niemczech.

Niezawisłość sądów i pewność prawa w Polsce leżą w interesie inwestujących tu niemieckich firm i mają też ogromne znacznie dla Unii Europejskiej oraz poszanowania unijnego prawa.

Trudno się dziwić: z niemieckiej perspektywy nie jest łatwo krytykować Polskę. Stosunek Berlina do Warszawy kształtowany jest przez historyczne poczucie winy, szczególnie wśród starszych pokoleń. Jednocześnie, w Polsce pod rządami PiS bolesna przeszłość jest często wykorzystywana do zbijania politycznego kapitału wśród wyborców i sabotowania dialogu z Niemcami.

Prezydencja Niemiec w Radzie UE przynosi przełom

Węgry pod rządami Viktora Orbána przeistoczyły się w reżim hybrydowy, czy wyborczą autokrację. Słowenia pod populistycznymi rządami atakowała media publiczne i opozycję. Ataki na praworządność w państwach UE były już wielkim problemem o wymiarze europejskim, zagrażającym samemu DNA Unii.

Dało to Niemcom nowe możliwości odpowiedzi na sytuację w Polsce – w umiędzynarodowionym kontekście oraz z poziomu Brukseli w czasie prezydencji w Radzie.

Podjęto działania dyplomatyczne. Z inicjatywy Michaela Rotha, ówczesnego sekretarza stanu w niemieckim Ministerstwie Spraw Zagranicznych, na Radzie do Spraw Ogólnych, czyli spotkaniach ministrów do spraw europejskich wszystkich państw UE, prowadzono debaty o praworządności w wybranych krajach. Odbywały się one w formule wzajemnej recenzji państw członkowskich, wymiany wiedzy i doświadczeń. Proces miał prowadzić do wypracowania wspólnego rozumienia praworządności. W pierwszej edycji nie poruszono jednak kwestii praworządności na Węgrzech i w Polsce.

Niemiecka prezydencja odpowiedzialna była wówczas za sfinalizowanie wieloletnich ram finansowych, czyli unijnego budżetu, na lata 2021-2027 oraz za nowy europejski fundusz odbudowy po pandemii COVID-19.

Spierano się o alokację środków i klucz ich przydzielania.

Ścierały się dwa skrajnie odmienne paradygmaty: radykalna koncepcja Parlamentu Europejskiego dotycząca ochrony praworządności za pośrednictwem budżetu UE oraz umiarkowane podejście Komisji Europejskiej i Rady Europejskiej, polegające na ochronie budżetu poprzez rządy prawa.

Kompromis okazał się niemożliwy. Wybór padł na ogólny system warunkowości służący ochronie budżetu Unii. Ochrona finansów zwyciężyła nad ochroną wartości, którym przypadła rola pomocnicza.

Przeciwnicy tego rozwiązania oskarżali niemiecką prezydencję o zachowawczość wobec Polski i Węgier. Należy jednak docenić, że, choć w okrojonej formie, mimo politycznego oporu części rządów państw UE, mechanizm warunkowości, znany jako „pieniądze za praworządność” został w ogóle przyjęty.

Zaczął się drugi akt dramatu. Polska i Węgry zagroziły zawetowaniem unijnego budżetu. Zaskarżyły mechanizm „pieniądze za praworządność" do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. TSUE orzekł, że mechanizm warunkowości nie narusza prawa unijnego i można go było zastosować. Do tej pory mechanizm zastosowano wobec Węgier, po wygranych przez Orbána w 2022 roku wyborach i próbach rozbijania przez jego rząd unijnej jedności wobec Ukrainy oraz politykę Węgier wobec Rosji.

Europosłowie głośno domagają się praworządności w UE...

O konieczności zdecydowanych działań w celu przywrócenia praworządności i poszanowaniu praw człowieka w Polsce i na Węgrzech głośno, a może i najgłośniej, w Parlamencie Europejskim wypowiadają się europosłowie z Niemiec: Daniel Freund i Terry Reintke z Partii Zielonych, czy Katarina Barley z Grupy Socjalistów i Demokratów.

...ministrowie i pani kanclerz są bardziej powściągliwi

Gotowość do otwartej konfrontacji z rządami naruszającymi podstawowe wartości UE nie zależy tylko od politycznych barw. Maleje wraz z rosnącą pozycją w hierarchii władzy.

Poprzedni socjaldemokratyczny minister spraw zagranicznych Niemiec Heiko Maas koncentrował się na poruszaniu kwestii praworządności w ramach formatów wielostronnych, na przykład poprzez współpracę z komisarzami UE lub szukając wsparcia w formacie Trójkąta Weimarskiego, czyli forum debaty między Niemcami, Francją i Polską.

Kanclerz Angela Merkel w czasie swojego ostatniego szczytu UE w październiku 2021 roku zachęcała do próby rozwiązania problemów z praworządnością na drodze dialogu, nie kroków prawnych.

Komisja Europejska pod kierunkiem Ursuli von der Leyen

Najwięcej krytyki za działania czy brak działania w kwestii ochrony praworządności w UE od początku swojej kadencji zbiera Przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen, chrześcijańska demokratka z siostrzanej partii Platformy Obywatelskiej. Von der Leyen realizuje strategię pojednawczą, unika eskalacji.

Komisja Europejska pod jej kierunkiem zgodziła się na „kamienie milowe", czyli warunki dotyczące praworządności, od których spełnienia UE uzależnia wypłatę funduszy na krajowe plany odbudowy Węgier i Polski.

Treść wynegocjowanych z rządami Morawieckiego i Orbána zapisów spotkała się z ostrą krytyków ekspertów zajmujących się praworządnością. Cztery europejskie stowarzyszenia sędziowskie zaskarżyły decyzję Rady o akceptacji „kamieni milowych" w polskim KPO do TSUE, argumentując, że nie prowadzą one do wykonania wyroków Trybunału Sprawiedliwości UE wobec Polski. Sprawa jest w toku.

„Kamienie milowe" są krytykowane jako furtka dla autokratów na Węgrzech i w Polsce. Mogą oni uchwalić prawne buble, które nie naprawią praworządności, ale będą wymówką dla unijnych instytucji, żeby zgodzić się na przelew środków przeznaczonych na KPO. Von der Leyen oskarżano też, że ważniejsze niż demokracja i praworządność w krajach UE jest dla niej przezwyciężenie skutków pandemii i kryzysu energetycznego, a przede wszystkim utrzymanie jedności Europy wobec agresji Rosji na Ukrainę.

Nowa era ochrony praworządności w UE

Nie sposób jednak nie zauważyć, że w ostatnich latach Unia Europejska nie tylko rozbudowała mechanizmy służące przestrzeganiu unijnych wartości, ale też zaczęła je stosować. Wprowadziła mechanizm „pieniądze za praworządność" i uruchomiła go wobec Węgier. Skorzystała z okazji, żeby użyć pieniędzy z KPO jako kolejnego finansowego mechanizmu nacisku na przywracanie praworządności na Węgrzech i w Polsce. W podpisywanych z rządem centralnym i władzami regionalnymi umowach partnerstwa, koniecznych do wypłaty środków z unijnego budżetu, zawarła warunki przestrzegania unijnych zasad.

Nie pomogły nawet próby moralnego szantażu UE przez polski rząd, uzasadniający konieczność wypłaty zamrożonych środków z KPO hojnością Polek i Polaków względem uchodźców i uchodźczyń z Ukrainy i proukraińską postawą polskich władz.

Zeitenwende i oparta na wartościach polityka zagraniczna

W 2021 roku w Niemczech odbyły się wybory federalne, w rezultacie których zmienił się rząd. Tak zwana „wielka koalicja” chadeków i socjaldemokratów zastąpiona została koalicją „świateł drogowych”, złożoną z socjaldemokratów, zielonych i liberałów.

Zwłaszcza zieloni wyraźnie formułowali negatywne oceny dotychczasowej polityki europejskiej i zagranicznej Niemiec, nie tylko w kwestii praworządności w EU, ale także dotychczasowych relacji RFN z Rosją, czy roli Niemiec w świecie w ogóle. Zapowiedzieli feministyczną politykę zagraniczną, nastawioną na demokratyczne wartości. Współprzewodnicząca Zielonych Annalena Baerbock objęła tekę ministry spraw zagranicznych. W umowie koalicyjnej partie rządzące zobowiązały się do ochrony wartości UE zapisanych w Artykule 2 Traktatu o UE, w tym praworządności.

W lutym 2022 roku, po rozpoczęciu przez Rosję wojny na pełną skalę przeciwko Ukrainie, kanclerz Scholz ogłosił Zeitenwende – zwrot w zakresie polityki zagranicznej i polityki bezpieczeństwa.

Napaść Rosji na Ukrainę została w Niemczech odczytana jako koniec pewnej ery, który wymaga dostosowania paradygmatu: przyjęcia proaktywnej roli w kształtowaniu porządku geopolitycznego w Europie i na świecie.

W czasie pierwszych wizyt w Polsce, Zarówno kanclerz Olaf Scholz, jak i minister Annalena Baerbock byli jednak ostrożni w swoich wypowiedziach. Wspominali wprawdzie o kluczowym znaczeniu praworządności i praw człowieka dla Unii Europejskiej, jednak nie dopowiadając polsko-węgierskiego kontekstu.

Sprawa uległa jeszcze poważniejszym komplikacjom po 24 lutego 2022 roku.

Po wybuchu wojny w Ukrainie

Po wybuchu wojny w Ukrainie, pierwszych reakcjach i wpadkach w komunikacji niemieckiego rządu, w Polsce pogorszyła się opinia o Niemczech. Dziś Niemcy są największym sojusznikiem Ukrainy w Europie pod względem wartości przekazywanego wsparcia wojskowego i humanitarnego. W Niemczech znalazł schronienie milion ukraińskich uchodźców. Na reputacji kraju zaważyły jednak lata zależności od rosyjskich surowców, ociąganie się w sprawie wyłączenia Rosji z systemu płatności bankowych SWIFT, nakładania sankcji, czy dostaw broni.

W Niemczech aktywne jest środowisko reprezentujące prorosyjskie sympatie i relatywizujące rozmiary tragedii w Ukrainie. To zdecydowana mniejszość. Jest ona jednak bardzo widzialna i słyszalna, dzięki mobilizacji oraz nieproporcjonalnej uwadze mediów. Zjawisko to stawia Niemcy w jeszcze gorszym świetle.

Natychmiastowa pomoc Ukraińcom ze strony polskiego społeczeństwa, solenne i zrealizowane zapewnienia wsparcia Ukrainy przez polskie władze uczyniły z Polski na arenie międzynarodowej orędowniczkę sprawy ukraińskiej.

Retoryka polskiego rządu już wcześniej była zaczepna wobec Niemiec. Ambiwalentna postawa Niemiec wobec Rosji dała asumpt do bardzo ostrej krytyki zachodniego sąsiada. Uszczypliwości wobec rządu Niemiec, na przykład zamieszanie z propozycją rozmieszczenia niemieckich systemów antyrakietowych „Patriot” w Polsce, są na porządku dziennym.

PiS podbija antyniemieckie nastroje w Polsce w toczącej się kampanii przedwyborczej, bazując zarówno na negatywnej ocenie bieżącej polityki Niemiec, jak i poczuciu historycznej krzywdy. Do tego prorządowe media publiczne i prywatne straszą opozycją jako groźną dla interesów Polski i Polaków „opcją niemiecką" w Warszawie i Brukseli. Trudno w tych okolicznościach o merytoryczny dialog na temat demokracji i praworządności. Utrudnione jest budowanie mostów między krajami.

Niemieckie i polskie społeczeństwa różnią się też co do kwestii pomocy Ukrainie, jej roli w strukturach UE i NATO, a także stosunku do i relacji z Rosją.

Wpływ wojny w Ukrainie jest w Polsce bardziej odczuwalny niż w Niemczech, nie tylko przez proporcjonalnie większą do liczby pozostałych mieszkańców obecność ukraińskich uchodźców i uchodźczyń, ale także w wyniku lęku przed atakiem Rosji na Polskę czy lepszego rozumienia egzystencjalnego zagrożenia, przed jakim stanęła Ukraina. Polacy chcą Ukrainy w NATO i Unii Europejskiej. Nie są skłonni do ustępstw wobec Rosji, popierają sankcje i jej izolację.

Niemieckie społeczeństwo cechuje szersze spojrzenie na świat, większe zainteresowanie i zrozumienie kwestii takich jak kryzys klimatyczny, zagrożenie głodem na świecie, światowy kryzys ekonomiczny. Te problemy są uznawane za bardziej palące niż obecnie toczący się konflikt w regionie.

W trójkącie

W kwestii praworządności w Polsce Niemcy ograniczają zaangażowanie w relacjach dwustronnych, szukając rozwiązania w trójkącie Warszawa-Bruksela-Berlin. To instytucje Unii Europejskiej są odpowiedzialne za działania dyplomatyczne i presję, w tym finansową, na polskie władze. Jedyną ścieżką obrony demokracji w UE jest europejska mobilizacja. Ten kierunek utrzymał nowy niemiecki rząd.

W unijnych instytucjach niemieccy politycy odgrywają doniosłą rolę. Komisja Europejska pod przewodnictwem Ursuli von der Leyen, choć głównie naciskana przez komisarzy z innych niż Niemcy krajów, w ostatnich latach podejmuje różnorodne działania nakierowane na ochronę wartości unijnych, w tym praworządności, w państwach UE, zwłaszcza na Węgrzech, ale i w Polsce.

Niemiecka prezydencja w Radzie UE przypadła na kluczowy moment w historii Unii, kiedy na ostatnim etapie negocjowano unijny budżet i jego ochronę za pomocą nowego mechanizmu „pieniądze za praworządność", a także fundusz odbudowy po pandemii. Jego zamrożenie okazało się później jednym z najskuteczniejszych jak dotąd motywatorów do poczynienia przez rząd PiS ustępstw względem Brukseli w sporze o niezawisłość sądownictwa w Polsce.

W UE liczą się nie tylko formalne ścieżki współpracy państw członkowskich, ale także polityczna wola.

Niemcy nie chcą grać roli „europejskiego policjanta" i być liderem w nawoływaniu do dyscyplinowania innych państw UE za naruszenia podstawowych wartości wspólnoty europejskiej. Tę rolę chętnie przyjęły inne kraje, zwłaszcza Holandia pod rządami Marka Ruttego.

Nie ma to oczywiście wpływu na zachowanie polskich władz i sprzyjających im mediów, które niemalże każdy gest Niemiec wobec Polski, nawet chęć poprawy bezpieczeństwa na granicach UE i NATO przez rozstawienie niemieckich baterii „Patriot", potrafią wykorzystać do podsycania konfliktu między krajami i antyniemieckich nastrojów. W narracji PiS i Solidarnej Polski Niemcy zmierzają wyłącznie do budowy swojej hegemonii w Unii Europejskiej, z niekorzyścią dla rozwijającej się Polski, a Bruksela to jedynie przybudówka Berlina i jego złowrogiej agendy.

Świadomy tego niemiecki rząd zapewne nadal będzie upatrywał wyjścia z kryzysu praworządności w Polsce za pośrednictwem unijnych instytucji.

Jeśli raz w miesiącu chcesz otrzymywać specjalne materiały dotyczące praworządności jako pierwszy, zapisz się na newsletter przez stronę Archiwum Osiatyńskiego. Projekt wspiera fundusz Aktywni Obywatele – Program Krajowy.