Prof. Safjan: Minister finansów nie ma podstaw do wypłaty subwencji PiS. Decyzja PKW jest wewnętrznie sprzeczna

Cały czas ważą się losy milionowej subwencji dla PiS. PKW w sierpniu 2024 roku najpierw jej odmówiła, ale jej decyzję uchyliła nielegalna Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych działająca przy SN. Powołał ją PiS. Europejskie Trybunały orzekły jednak, że nie jest ona sądem.

W połowie grudnia PKW podjęła decyzję, że z milionami dla PiS poczeka do czasu zmian w SN. Ale kilka dni później PKW zmieniła swoją decyzję. I wydała uchwałę, w której w punkcie 1 przyjęła sprawozdanie PiS, co odblokowuje subwencję. A w punkcie 2 napisano, że PKW nie przesądza o legalności Izby Kontroli.

W tej sytuacji minister finansów Andrzej Domański 8 stycznia 2024 roku wystąpił do PKW o wykładnię jej uchwały. Szybko odpisał mu przewodniczący PKW, sędzia NSA Sylwester Marciniak. Zapytał go o podstawę prawną takiego żądania. Tego samego dnia (9 stycznia) Sejm zdecydował o przesłaniu do dalszych prac w komisji sejmowej projektu ratunkowej nowelizacji zaproponowanej przez Marszałka Sejmu Szymona Hołownię.

Zakłada ona, by o legalności wyborów i ws. protestów wyborczych orzekał pełen skład 3 Izb SN – Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, Karnej i Cywilnej. Ale łącznie z wadliwymi neo-sędziami SN. Nie wiadomo, czy Sejm uchwali tę nowelizację, bo „nie” mówiła Lewica. Czy przez ten klincz prawny uda się skutecznie wybrać w tym roku nowego prezydenta?

W OKO.press opublikowaliśmy już o tym rozmowy z sędzią TK w stanie spoczynku, prof. Ewą Łętowską, Marszałkiem Sejmu Szymonem Hołownią, prezesem Iustitii, prof. Krystianem Markiewiczem i z dr Anną Frydrych-Depką z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika.

Dziś publikujemy wywiad z byłym prezesem legalnego Trybunału Konstytucyjnego i byłym sędzią TSUE, prof. Markiem Safjanem (na zdjęciu u góry). Profesor mówi, że są podstawy, by minister finansów odmówił wypłaty subwencji PiS i najlepiej by było, żeby jego odmowę skontrolował sąd administarcyjny. Sprawę może skierować tam PiS, składając skargę na bezczynność ministra.

Podkreśla, że Izba Kontroli nie jest legalnym sądem i w sprawach wyborczych powinni orzekać legalni sędziowie SN np. z Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Safjan mówi też OKO.press, że ślubowanie od nowego prezydenta można przyjąć przed orzeczeniem SN ws. ważności wyborów. Widzi jednak ryzyko destabilizacji w kraju z powodu politycznego sporu o Izbę Kontroli i subwencję dla PiS.

Prof. Safjan: Trzeba zrobić wszystko, aby uporządkować jak najszybciej sytuację, przede wszystkim w Sądzie Najwyższym.

Mariusz Jałoszewski, OKO.press: Czy minister finansów po decyzji PKW musi wypłacić subwencję PiS, czy też może odmówić?

Były prezes Trybunału Konstytucyjnego, były sędzia TSUE, prof. Marek Safjan: Moim zdaniem, nie istnieją przesłanki pozwalające na wypłatę subwencji dla PiS. Ostatnia grudniowa decyzja PKW nie tworzy ważnej podstawy dla działania Ministra Finansów.

Po pierwsze: dlatego, że nie zostało wydane ważne i skuteczne orzeczenie Sądu Najwyższego, a tylko takie orzeczenie mogłoby stwarzać obowiązek prawny PKW do przyjęcia sprawozdania PiS-u.

Wynika to jednoznacznie z treści artykułu 145 paragraf 6 kodeksu wyborczego, który przewiduje, że w wypadku uznania przez Sąd Najwyższy (a nie jakikolwiek inny organ) skargi na postanowienie PKW, postanawia ona niezwłocznie o przyjęciu sprawozdania. Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych nie jest sądem w świetle orzecznictwa sądów europejskich (przede wszystkim wyroku TSUE z 21 grudnia 2023 roku).

A także uchwały 3 połączonych Izb Sadu Najwyższego z 23 stycznia 2020 roku, ponieważ składa się wyłącznie z osób powołanych wadliwie, na podstawie rekomendacji zawartej w uchwale nielegalnie, utworzonej (z naruszaniem Konstytucji) Krajowej Rady Sądownictwa. Zdaniem wskazanych sądów osoby zasiadające w IKNiSP nie spełniają koniecznych przesłanek niezależności i bezstronności, co prowadzi do podważenia zaufania, jakie sądownictwo powinno budzić w społeczeństwie demokratycznym.

Po drugie: dlatego, że jak powszechnie się zauważa, decyzja PKW z 30 grudnia [o przyjęciu sprawozdania PiS – red.] zbudowana jest z dwóch sprzecznych twierdzeń, z których pierwsze wyklucza drugie. W konsekwencji nie jest możliwe ustalenie, jaka jest treść decyzji. A jeżeli tak, to nie wywiera ona żadnych wiążących skutków. Nie jest decyzją, ale raczej wyrażeniem opinii członków PKW w sposób dla nich tylko zrozumiały.

Co może teraz dalej zrobić minister finansów? Czy są możliwości sądowej kontroli poprawności ostatniej decyzji PKW? Prezes Iustitii prof. Krystian Markiewicz mówi, że można środki z subwencji złożyć do depozytu sądowego i wtedy sąd oceniłby, czy jest on zasadny.

W normalnym toku zdarzeń Minister Finansów jest zobowiązany do wykonania decyzji przekazanej przez PKW, która powinna odzwierciedlać orzeczenie Sądu Najwyższego. Sama PKW na tym etapie, już po zakończeniu procedury odwoławczej przez SN, nie ma już zasadniczo żadnej swobody manewru.

W tym wypadku należy jednak przyjąć, że postępowanie odwoławcze nie nastąpiło, ponieważ nie odbyło się postępowanie przed Sądem Najwyższym. Ale przed gremium osób niebędących sądem. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest konieczność przyjęcia stanowiska, że nie została skutecznie uchylona uchwała PKW z 29 sierpnia 2024 roku o odmowie przyjęcia sprawozdania PiS-u.

Minister Finansów nie ma jednak podstaw do wypłaty, a zatem nie może podjąć jakichkolwiek działań, ponieważ musiałby mieć wyraźną podstawę prawną w postaci decyzji PKW. Można jednak założyć, że w tej sytuacji pojawi się droga do zaskarżenia braku działania ministra przez PiS. Na podstawie ustawy o postępowaniu przed sądmi administaracyjnymi, która przewiduje skargę na bezczynność organu administracyjnego.

Miałoby to istotną zaletę. A mianowicie „wyprowadzałoby” spór dzisiaj toczący się najczęściej w płaszczyźnie politycznej, na tory procedury sądowej, w którym decydowałyby ostatecznie racje natury prawnej i zobiektywizowana argumentacja, wolna od konotacji politycznych. W kompetencji sądu leżałaby więc kompetencja co do oceny konsekwencji wynikających ze stanowiska IKNiSP oraz postanowienia PKW.

Jak Pan ocenia ostatnią, warunkową decyzję PKW? Jeśli można ją pominąć, to jaki mamy obecnie stan prawny ws. subwencji dla PiS?

Jak już wspomniałem, nie została uchylona decyzja PKW z 29 sierpnia 2024 o odmowie przyjęcia sprawozdania komitetu wyborczego PiS. Ale jednocześnie nie zostało skutecznie przeprowadzone postępowanie odwoławcze od tej decyzji [przed SN – red.]. W tej sytuacji najwłaściwsze, jak sądzę, było stanowisko przyjęte przez PKW 16 grudnia 2024 roku o wstrzymaniu się z podjęciem decyzji, do czasu usunięcia wątpliwości co do organu uprawnionego do rozstrzygnięcia odwołania.

I do czasu ustalenia właściwego składu sędziowskiego w Sądzie Najwyższym, który mógłby wydać postanowienie zgodnie z artykułem 145 paragraf 6 kodeksu wyborczego [ta decyzja PKW poprzedzała decyzję o przyjęciu jednak sprawozdania PiS – red.]. Ale tak się niestety nie stało.

PKW zastosował unik polegający na posłużeniu się formułą niejasną i wewnętrznie sprzeczną. Droga wybrana przez PKW jest w istocie uchyleniem się od odpowiedzialności w zgodzie z porzekadłem: „panu bogu świeczkę, a diabłu ogarek”. W tej sytuacji Minister Finansów, przed podjęciem swojej decyzji, postanowił wystąpić do PKW o wyraźne określenie jej stanowiska.

A więc o interpretację tego, co oznacza tajemnicza formuła z 30 grudnia 2024 [z decyzji o przyjęciu sprawozdania, w której w punkcie 2 napisano, że PKW nie przesądza, czy Izba Kontroli jest legalna – red.]. Nie sadzę, prawdę mówiąc, by to posunięcie przyniosło oczekiwany rezultat w postaci wyrażenia jasnego stanowiska. Formuła pozostanie niezmieniona i utrzyma się zapewne różnica pomiędzy stanowiskiem poszczególnych członków PKW. Nawet jeśli się zmieni proporcja głosów, to w wypadku pozostawienia tej samej formuły (a tak się zapewne stanie), nie dostrzegam w tym wartości dodanej.

Ale rozumiem to ostrożnościowe posunięcie Ministra Finansów, który dąży do „oczyszczenia przedpola”, zanim podejmie swoją decyzję. Zapytanie skierowane do PKW nie uchyla możliwości przeniesienia sprawy wypłaty pieniędzy – zgodnie z tym, o czym wspomniałem wcześniej – na drogę procedury sądowej.

Marszałek Sejmu Szymon Hołownia proponuje, by wyjść z klinczu ustawą ratunkową. Zgodnie z tym projektem w sprawie protestów wyborczych i o ważności wyborów orzekałby pełen skład Izby Cywilnej, Karnej i Pracy. Łącznie z wadliwymi neo-sędziami SN. Czy takie orzeczenie będzie też wadliwe?

Uważam, że ta propozycja nie pozwala w żadnym stopniu na usunięcie zasadniczych wątpliwości co do legalności działania tak ukształtowanego składu. Ze względu na obecność tzw. neo-sędziów, którzy zasiadają w większości we wszystkich trzech izbach. A także ponadto zważywszy na stanowisko „starych sędziów SN”, którzy systematycznie odmawiają wspólnego orzekania z neo-sędziami. Byłoby to więc rozwiązanie pozorne i nieskuteczne.

To jak wyjść z tego klinczu? Kto pana zdaniem powinien orzekać o ważności wyborów? Tak jak do tej pory Izba Kontroli i dla świętego spokoju jej decyzja zostanie uznana przez wszystkich? Czy może Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN albo jest inne rozwiązanie? I jak to zrobić prawnie, czy wymagane byłyby zmiany prawa?

Nie jest możliwa postawa: przymykamy oko i dla świętego spokoju nie podnosimy wątpliwości. Uznanie orzeczeń IKNiSP tworzyłoby precedens ustrojowy dla osiągnięcia bieżącego rezultatu politycznego. A każdy taki wyjątek będzie miał daleko idące konsekwencje dla dalszych działań naprawczych.

Nie można bowiem tej samej przesłanki (wadliwe powołanie z udziałem neo-KRS) traktować inaczej w stosunku do różnych grup sędziowskich. W jednym obszarze przymknąć oko, a w drugim działać z pełną konsekwencją dla przywrócenia standardów. Jeżeli zgodnie z orzecznictwem są to osoby niespełniające wymagań niezawisłości i bezstronności, to nie można przyjąć, że w jakiejś innej kategorii spraw stają się one jak za dotknięciem różdżki, w pełni niezależne i wiarygodne.

Należy doprowadzić do tego, aby w tych sprawach mogły orzekać wyłącznie składy starych sędziów SN, optymalnie w ramach Izby Pracy. Konieczne wydają się działania ustawodawcze.

Czy grozi nam chaos konstytucyjny? Czy da się zorganizować w tej sytuacji wybory prezydenckie?

Jest kwestią odpowiedzialności wszystkich środowisk politycznych zapewnienie prawidłowego, niezakłóconego wyboru prezydenta. Pamiętajmy, w jakiej jesteśmy sytuacji. Wojna w pobliżu naszych granic, niepewność w sytuacji międzynarodowej zważywszy choćby na nową administrację amerykańską i szykujące się wybory w Niemczech. Niezakłócony wybór prezydenta staje się istotnym elementem stabilizacji wewnętrznej i poczucia bezpieczeństwa obywateli.

Wierzę głęboko, że uda się nam to zapewnić. Ale nie da się ukryć, że nie można tracić z pola widzenia ryzyka destabilizacji, dalszej polaryzacji społeczeństwa i napięcia wywoływanego niepewnością decyzji podejmowanych przez organy sądowe i PKW. Dlatego trzeba zrobić wszystko, aby uporządkować jak najszybciej sytuację, przede wszystkim w samym Sądzie Najwyższym.

Czy w przypadku zachowania obecnego status quo grozi nam, że prezydent Duda nie opuści urzędu i będziemy mieć dwóch prezydentów. Co będzie, jeśli nie będzie organu, który stwierdzi ważność wyborów. Będziemy mieć nowego prezydenta? Prof. Włodzimierz Wróbel uważa, że orzeczenie SN ws. ważności wyborów jest deklaratoryjne. Że nie jest konieczne do objęcia urzędu prezydenta. Że takie orzeczenie może być wydane później, już po zmianach w SN, przez legalnych sędziów. Ale jest też koncepcja, że to orzeczenie jest niezbędne do objęcia urzędu i złożenia ślubowania. Bo dotyczy ono wyboru konkretnej osoby, że jest ono konstytutywne. A co się stanie, gdy po objęciu urzędu prezydenta, później SN orzeknie, że wybory są nieważne?

Nie jest tak, że wobec niepewności statusu IKNiSP nowo wybrany prezydent nie będzie mógł podjąć swoich funkcji. Zgadzam się ze stanowiskiem, które przeważa obecnie, że stwierdzenie ważności wyborów nie stanowi koniecznej przesłanki do złożenia ślubowania i objęcia urzędu przez prezydenta.

Do momentu skutecznego zakwestionowania wyniku wyborów i ich unieważnienia, wybrany prezydent wykonuje swoje funkcje. Istnieje coś, co możemy określić jako domniemanie ważności wyborów, podobnie jak to się dzieje w wypadku wyborów parlamentarnych. Istotny problem powstać może wtedy, gdyby zapadło orzeczenie negatywne tj. kwestionujące ważność wyborów. W takim wypadku powinniśmy mieć absolutną pewność co do tego, czy organ orzekający o ważności jest do tego legitymowany.

W sytuacji przewidywanej przez Konstytucje (artykuł 131 ustęp 2 punkt 3), nieważność wyborów prezydenckich stwarza konieczność ponowienia wyborów. A do czasu wyboru nowego prezydenta funkcje głowy państwa sprawuje Marszałek Sejmu. Przy takim scenariuszu nie istnieje oczywiście groźba chaosu. Ale tylko przy założeniu, że o nieważności wyborów orzekać będzie legitymizowany organ. A więc odpowiedni, niekwestionowany skład Sądu Najwyższego.

Nie trzeba większej wyobraźni, aby dostrzec ryzyko w sytuacji, gdyby w takiej sytuacji orzekała IKNiSP. Jedni będą twierdzili, że nie doszło do wyboru prezydenta i są potrzebne nowe wybory, a funkcje głowy państwa pełni Marszałek Sejmu. Inni zaś będą podnosili zarzuty braku legitymacji do orzekania po stronie IKNiSP. Nie chciałbym dalej rozwijać tego ponurego scenariusza. Przyjmujmy, że należy on obecnie do sfery political fiction. Ale aby się on nie ziścił, musi być odłożone na bok myślenie kategoriami politycznego, partyjnego interesu.

Czy w przypadku niewypłacenia subwencji przez ministra finansów, PiS może potem podnosić skutecznie, że wybory nie były równe? Bo mieli mniej środków na kampanię. I czy to może być powód do unieważnienia wyborów?

O nierówności wyborów można mówić jedynie wtedy, kiedy stosowane są nierówne reguły gry wyborczej. A więc tworzone są dla określonej strony politycznej szczególne, uprzywilejowane warunki prowadzenia kampanii. Na przykład szeroki dostęp do mediów. Czy zapewnione dodatkowe instrumenty oddziaływania (np. za pośrednictwem środków budżetowych przeznaczonych na zupełnie inne cele), z których nie może korzystać inne ugrupowanie polityczne uczestniczące w wyborach.

Nie jest tworzeniem nierównych warunków decyzja o zastosowania sankcji finansowej, która wynika bezpośrednio z przyjętych w demokratycznym procesie reguł gry wyborczej. W tym wypadku z jasno określonych zasad finansowania kampanii wyborczej. To jest tak jak z nałożeniem kary finansowej na podatnika, który naruszył obowiązek podatkowy.

On nie jest przez sam fakt zastosowania takiej sankcji zepchnięty na pozycję nierówną, w stosunku do innych podatników. Bo każdy z nich podlega dokładnie tym samym regułom. Pomijanie sankcji finansowej w sytuacji, gdy zaistniały ku temu przesłanki, byłoby natomiast stwarzaniem nierówności w stosunku do innych uczestników procesu wyborczego.

Oczywiście, należy tu odróżnić dwie płaszczyzny: prawną i polityczną. W pierwszej, naruszenie reguł uzasadnia sankcję, a więc pozbawienie funduszy. W drugiej politycznej, z całą pewnością taki argument „nierówności” – co do traktowania uczestników procesu wyborczego – będzie podnoszony.

I dlatego właśnie jest pożądane, aby poza decyzją odmowną Ministra Finansów mógł się wypowiedzieć w tej sprawie niezależny sąd.