Prof. Łętowska: Nie grozi nam Apokalipsa z wyborami. Nie będzie dwóch prezydentów

Ważą się losy milionowej subwencji dla PiS. Państwowa Komisja Wyborcza większością głosów przyjęła sprawozdanie partii. Ale jej uchwała jest warunkowa i nie przesądza, czy Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN jest sądem, a to ona uchyliła wcześniejszą odmowną decyzję PKW. Teraz ruch ws. milionów dla PiS leży po stronie ministra finansów Andrzeja Domańskiego. Trwa spór o to, czy na podstawie decyzji PKW minister powinien wypłacić PiS subwencję, czy też ma podstawy, by taką wypłatę zablokować. Argumenty w tym konflikcie zrekonstruował i ocenił w OKO.press Piotr Pacewicz:

Pojawił się jednak także drugi problem: kto będzie orzekał o ważności tegorocznych wyborów prezydenckich i rozpoznawał protesty wyborcze? PiS powołując w Sądzie Najwyższym Izbę Kontroli z samymi neosędziami nominowanymi przez nielegalną neo-KRS, właśnie Izbie Kontroli przypisał wyżej wymienione zadania. Ale skoro nie jest to sąd (tak orzekały europejskie trybunały), to nie może stwierdzić, czy wybór prezydenta jest ważny.

Marszałek Sejmu Szymon Hołownia zaproponował szybką „nowelizację ratunkową”. Zakłada ona, że o ważności wyborów rozstrzygałby połączony skład trzech Izb SN – Karnej, Cywilnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Ale w nich też są neosędziowie. Lewica już zapowiedziała, że tego projektu nie poprze. Na „nie” może też być prezydent Andrzej Duda, który broni statusu wadliwie powołanych przez siebie neosędziów.

W Polsce trwa teraz gorąca dyskusja, jak z tego klinczu wyjść, by nie okazało się za kilka miesięcy, że mamy dwóch prezydentów. W OKO.press publikujemy różne głosy w tej debacie. Były już m.in. wywiady z marszałkiem Sejmu Szymonem Hołownią, prezesem Iustitii, prof. Krystianem Markiewiczem, czy z dr Anną Frydrych-Depką z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika. Teraz publikujemy wywiad z sędzią TK w stanie spoczynku, byłą Rzeczniczką Praw Obywatelskich i sędzią NSA, prof. Ewą Łętowską (na zdjęciu u góry).

Prof. Łętowska uspokaja emocje i mówi, że wbrew pozorom nie grozi nam chaos z wyborem nowego prezydenta. Bo to w sposób oczywisty reguluje Konstytucja i kodeks wyborczy. Prof. Łętowska zapewnia, że nie będzie dwóch prezydentów. Mówi, że o ważności wyborów może orzec legalny Sąd Najwyższy, co nie wymaga zmiany ustawy. Może to też zrobić nowy, odnowiony SN. Prof. Łętowska w wywiadzie dla OKO.press wyjaśnia też, co może zrobić minister finansów z subwencją dla PiS. Mówi o trzech wariantach, które wiążą się z różnymi ryzykami.

Prof. Łętowska: Możliwość zażegnania kryzysu leży w rękach kierownictwa SN

Mariusz Jałoszewski, OKO.press: Czy minister finansów po ostatniej decyzji PKW musi wypłacić subwencję PiS, czy też może odmówić?

Prof. Ewa Łętowska, sędzia TK w stanie spoczynku, b. Rzeczniczka Praw Obywatelskich i b. sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego: Nie chcę powiększać chaosu, ale muszę z uczciwości powiedzieć: jest kilka możliwości. Pisałam w tym ostatnio w „Rzeczpospolitej”. Ta wielość jest wynikiem bałaganu wynikającego z niejednoznaczności ostatniej uchwały PKW. Bo nie wiadomo, czy PKW w punkcie 1 swojej uchwały aprobuje to, co powiedziała Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. Czy jednak ma wątpliwości, których to wątpliwości jednakowoż nie rozstrzyga. Minister finansów powinien był dostać uchwałę jednoznaczną i wtedy by ją po prostu wykonał.

Skoro uchwała PKW jest niejednoznaczna, nie wiadomo co wybierze minister. A ma on trzy możliwości zachowania, trzy drogi do wyboru. Na każdej z nich może budować argumentację prawną (o różnej wartości przekonywania). I każda wiąże się z odmiennymi ryzykami i konsekwencjami.

Po pierwsze. Minister stwierdza, że uchwała jest niejasna. Akcentuje wadliwość Izby Kontroli i w tej sytuacji oświadcza, że nie ma pola do działania w wykonaniu takiego aktu. W takiej sytuacji ostatnim aktem PKW o bezspornym charakterze będzie uchwała z sierpnia 2024 roku, odrzucająca sprawozdanie komitetu wyborczego z uwagi na wykorzystanie funduszy publicznych z nadużyciem prawa. Wtedy w konkluzji minister finansów odmawiałby wypłaty.

Jest to koncepcja sygnalizowana przez ministra sprawiedliwości Adam Bodnara w niedawnym wywiadzie dla TVN24 i przedstawiona przez prof. Wojciecha Sadurskiego na łamach „Gazety Wyborczej”.

Ryzyka. Duża awantura polityczna, krajowa i zagraniczna. Oskarżenia o szykany konkurentów politycznych i dalszy zamęt polityczny i prawny. Konsekwencją prawną będą wówczas oskarżenia do prokuratury i skargi sądowe komitetu wyborczego (do różnych sądów, z różną argumentacją) zmierzające do delegalizacji aktu odmowy ministra.

Po drugie. Minister zachowuje się biernie, po prostu nie wypłaca pieniędzy. Podobną koncepcję przedstawił Rzecznik Praw Obywatelskich Marcin Wiącek w wywiadzie dla TVN24. Konsekwencje prawne to możliwa skarga na bezczynność ministra finansów, skierowana przez komitet (partię) pozbawioną subwencji. Taką skargę musiałoby się wnosić do sądu administracyjnego.

Ryzyka. Sądy administracyjne bardzo niechętnie biorą do rozpoznania sprawy z tak wyraźnie zaznaczonym elementem politycznym. Raczej szukają pretekstu albo okazji do uznania własnej niewłaściwości. Pozbawionemu subwencji PiSowi może też lepiej opłacać się narracyjnie, gdy nie wchodzi na drogę sporu prawnego i nie wnosi żadnej skargi (obarczonej ryzykiem odrzucenia, wymagającej czasu). Wtedy pozostaje w narracji politycznej, eksponując własną krzywdę i bycie ofiarą zemsty politycznej.

Po trzecie. Może być i tak, że minister finansów, kierując się tym, co głosi pkt 1 Uchwały PKW i w powołaniu na formalistycznie ujęty legalizm, jednak wypłaca pieniądze.

Wtedy znów otwiera się droga sądowa. Szczegółów nie omawiam, bo są możliwe różne scenariusze z udziałem różnych sądów. Ważna rola przypadałaby wtedy – jako inicjatorom – obrońcom praworządności. Czyli RPO i prokuratorowi [mogą inicjować postępowania w sądach, zaskarżyć tam działania ministra – przyp. red.].

Ryzyka. Dezaprobata dla takiego stanowiska w części opinii publicznej i awantura polityczna. Istnieje tu także niepewność skuteczności skargi wobec sygnalizowanej już niechęci sądów do podejmowania takich spraw.

Czy są możliwości sądowej kontroli ostatniej decyzji PKW? Prezes Iustitii, prof. Krystian Markiewicz mówił w wywiadzie dla OKO.press, że można środki z subwencji złożyć do depozytu sądowego. I wtedy sąd oceniłby, czy jest on zasadny.

Pomysł z depozytem to jeszcze jedna z możliwości dla ministra finansów do rozważenia, by sprawę skierować na drogę sądową. Z tym że jest tu feler podobny, jak w propozycji (mnie dość bliskiej) sformułowanej przez Rzecznika Praw Obywatelskich, by sprawa trafiła do jurysdykcji sądu administracyjnego. Czy jednak orzekający sąd – jaki by nie był – będzie chętny, aby tym się zająć? Czy udałoby mu się – gdyby jednak chciał sprawę rozpatrzeć – napisać przekonywające uzasadnienie, na miarę ważności problemu, stawki, o jaką chodzi i niezwyczajności sytuacji? Z zakotwiczeniem tego uzasadnienia w Konstytucji?

Jak pani ocenia ostatnią, warunkową decyzję PKW? Jest ona zasadna? Czy PKW nie miał obowiązku uznania decyzji Izby Kontroli za niebyłą? Przecież w świetle orzeczeń ETPCz i TSUE Izba Kontroli nie jest sądem i jej orzeczenia nie są wiążące. Jeśli można je pomijać, to jaki mamy obecnie stan prawny ws. subwencji dla PiS?

Uchwała PKW to bardzo niefortunny akt, aby nie powiedzieć więcej. Złe wrażenie robi brak konsekwencji PKW. Oczywiście zdarza się, że ciało – zwłaszcza kolegialne – zmienia zdanie, i to w krótkim odstępie. Ale wtedy trzeba dać bardzo staranne uzasadnienie, dlaczego tak się dzieje i czym różnią się sytuacje, gdzie doszło do zmiany poglądów. W tym wypadku mamy aż dwukrotną zmianę. To podrywa zaufanie do prawa i instytucji posługujących się prawem.

Bardzo złe wrażenie spotęgowała wyraźna presja na rzecz podjęcia decyzji merytorycznej. Niestety dotyczy to zabiegów co do terminów, próby głosowania obiegiem z ukrytą intencją [szef PKW chciał zarządzić obiegowe głosowanie nad subwencją, choć wcześniej członkowie PKW podjęli decyzję o wstrzymaniu się z ostateczną decyzją – red.], odmowy głosowania wniosków formalnych, co przecież później ujawniono.

Moim zdaniem sensowne było wstrzymanie się – wobec wątpliwości – od wypowiedzi merytorycznej. Wtedy sprawa mogłaby szybciej wrócić do oceny sądowej. Moim zdaniem nic zdrożnego by tu nie było. Smutne wrażenie robi przypadkowość posługiwania się instytucją wstrzymania od głosu [ostatnia uchwała o wypłaceniu subwencji dla PiS została przegłosowana, bo od głosu wstrzymało się dwóch członków PKW – red.].

Wytworzenie atmosfery pośpiechu, grożącej Apokalipsy wyborczej, służyło zbudowaniu przekonania, że wyborcze uchwały walidacyjne SN muszą (rzekomo) nieodzownie zapadać z udziałem Izby Kontroli Nadzwyczajnej. Co odwracało uwagę od wątpliwości co do jej legitymizacji.

Narracja o grożącej Apokalipsie miała zmusić do wiary, że jedynym rozwiązaniem ze strony prawa jest legitymizacja tego, co dyskwalifikują standardy międzynarodowe dotyczące praworządności. I niestety jak widać ze skutków, to się udało. Powzięta w pośpiechu uchwała PKW jest źle uzasadniona, wewnętrznie sprzeczna do granicy niewykonalności.

Marszałek Sejmu Szymon Hołownia proponuje, by wyjść z klinczu ustawą ratunkową. Zgodnie z tym projektem w sprawie protestów wyborczych i o ważności wyborów orzekałby pełen skład Izby Cywilnej, Karnej i Pracy. Łącznie z wadliwymi neo-sędziami SN. Czy takie orzeczenie będzie też wadliwe?

Niestety w tej pierwotnej wersji – już abstrahując od kwestii tego, czy mogłaby być ona podpisana przez prezydenta – z pewnością byłaby wadliwa. Pomysł ustawy technicznej, aby o wyborach orzekał cały skład SN, nie może prowadzić do tego, aby w ten pełny skład inkorporować Izbę Nadzwyczajną albo choćby jej personalną obsadę, czy w ogólności sędziów z powołań po 2018 roku.

Aż do pilotażowego wyroku ETPCz ws. Wałęsy i orzeczeń TSUE z 2023 roku [w tych orzeczeniach podważono status Izby Kontroli jako sądu oraz po raz kolejny europejskie Trybunały podważyły status zasiadających w niej neo-sędziów SN – red.].

Po zmianie ustawy o SN w 2017 roku nie wszyscy sędziowie zasiadający obecnie w SN mogą się cieszyć statusem „sędziego konstytucyjnego”. Ci powołani po 2018 roku genetycznie wiążą swój status ze zmianą ustawy o SN w 2017 roku. Oczywiście w trybie artykułu 129 ustęp 1 Konstytucji może orzekać cały skład SN [przepis mówi: ważność wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej stwierdza Sąd Najwyższy – red.]. Ale to nie znaczy, że „techniczna ustawa” powinna legitymizować tę nadzwyczajną izbę SN.

Pamiętajmy przy tym, że odwołania we wszelkich sprawach wyborczych mają – z mocy Konstytucji! – trafiać do „Sądu Najwyższego”. To, że trafiają do Izby Kontroli, wynika z wątpliwej konstytucyjnie ustawy z 2017 roku oraz – już na poziomie konkretnego wykonania – z decyzji kierownictwa SN. A przecież nic nie stoi na przeszkodzie, aby już obecnie w sprawach wyborczych kierować korespondencję z PKW tam, gdzie jest adresowana zgodnie z Konstytucją.

Czy jeśli nic się nie zmieni, grozi nam chaos konstytucyjny?

Chaos potęgowany w sposób przemyślany jako broń propagandowa jest niestety faktem. Mówiłam już o tym. Ludzie zestrachani, pełni obaw o przyszłość, niepewni losu wyborów łatwiej ulegają manipulacjom. Taką manipulację przeprowadzono – w mej ocenie – w stosunku do uchwały PKW. Z tym że gdyby każdy w tej sytuacji, także PKW, trzymałby się swej roli, ten chaos nie byłby tak dojmujący.

Czy w przypadku zachowania obecnego status quo grozi nam, że nie da się zorganizować wyborów prezydenckich? Albo, że prezydent Andrzej Duda nie opuści urzędu i będziemy mieć dwóch prezydentów? Co będzie, jeśli nie będzie organu, który stwierdzi ważność wyborów? Będziemy mieć nowego prezydenta?

Dwaj prezydenci nam chyba nie grożą. Już abstrahuję od tego, że bardzo niewłaściwa jest taka hipoteza dla ustępującego prezydenta. Zgodnie z Konstytucją objęcie urzędu wiąże się z datą ślubowania składanego przez elekta w ostatnim dniu kadencji ustępującego prezydenta [wynika to z artykułów 128 i 130 Konstytucji i artykułu 291 kodeksu wyborczego – red.].

Wątpliwość wyrażona w pytaniu to chyba pokłosie mało zrozumiałego stwierdzenia w wywiadzie udzielonym przez przewodniczącego PKW „Dziennikowi Gazecie Prawnej”. Znalazły się tam nieprawdziwe, a alarmujące informacje o rzekomym terminie do zaprzysiężenia prezydenta elekta w ciągu 7 dni od stwierdzenia ważności wyborów przez SN. Pan przewodniczący pomylił dwa przepisy i dwa tryby wyboru prezydenta.

Jeden, gdy po upływie kadencji poprzednika elekt składa ślubowanie w ostatnim dniu kadencji poprzednika (art. 291 paragraf 1 kodeksu wyborczego). Drugi dotyczy nie upływu kadencji, lecz „opróżnienia urzędu” przez poprzednika, np. na wypadek śmierci. Wtedy obowiązuje inny terminarz wyborczy i rzeczywiście zaprzysiężenie ma miejsce we wspomnianym terminie 7 dni od dnia ogłoszenia uchwały SN (art. 291 paragraf 2 kodeksu wyborczego).

Bywa to wynikiem celowej manipulacji, jak i zwykłej niewiedzy. Narracja o chaosie, manipulowanie znaczeniem przepisów, interpretacjami jak na przykład dyskusje dziennikarzy przekonanych, że „opróżnienie urzędu” przez prezydenta i „zakończenie kadencji” to to samo. Tu trzeba bardzo uważać. Mam świadomość, że moje wyjaśnienia też są odbierane ze zniecierpliwieniem i wyrzutem: „nie może pani prościej?”. Ano nie mogę.

Prof. Włodzimierz Wróbel, legalny sędzia SN, uważa, że orzeczenie SN ws. ważności wyborów jest deklaratoryjne. Że nie jest konieczne do objęcia urzędu prezydenta. Że takie orzeczenie może być wydane później – już po zmianach w SN – przez legalnych sędziów. Ale jest też koncepcja, że to orzeczenie jest niezbędne do objęcia urzędu i złożenia ślubowania. Bo dotyczy ono wyboru konkretnej osoby, że jest ono konstytutywne.

Moim zdaniem też „stwierdzanie ważności wyborów”, o którym mowa w artykule 129 Konstytucji, kryje w sobie dwie różne sytuacje. Pierwsza występuje, gdy wybory nie budzą zastrzeżeń co do prawidłowości ich przeprowadzenia. Wtedy SN deklaruje, że wątpliwości nie ma i dlatego wybory są „ważne”. Tu deklaracja SN nie konstytuuje, „nie potwierdza” sama w sobie tego, co wynika z ujawnionej w wyborach woli narodu.

Inaczej jest, gdy wybory okazują się nieważne na skutek uchybień, jakie im towarzyszyły. Wtedy orzeczenie o nieważności przekreśla wynik wyborczy w sposób konstytutywny. Niepodobna w krótkiej wypowiedzi medialnej udowodniać to szerzej, ale w tym zakresie podzielam pogląd nie tylko cytowanego przez prof. Włodzimierza Wróbla, ale choćby także prof. Leszka Garlickiego. Z ostrożności muszę powiedzieć, że ma to oparcie w wyznawanej przeze mnie zasadzie doniosłości wykładni systemowej, dekodowanej z tekstu i zasad konstytucyjnych.

Co się stanie, jeśli nowy prezydent złoży ślubowanie, a dopiero potem SN orzeknie, że wybory są nieważne?

Nic szczególnego. Konstytucja taki wypadek wprost przewiduje. To przepisy o przejściowej przeszkodzie w sprawowaniu urzędu i o tym, kto w takim wypadku sprawuje zastępstwo. W artykule 131 ustęp 2 punkt 3 wyraźnie wśród tych wypadków wymienia się nieważność wyboru prezydenta [tymczasowo obowiązki prezydenta wykonuje wtedy Marszałek Sejmu – red.].

Czy niewypłacenie subwencji przez ministra finansów, może być potem skutecznie podnoszone przez PiS jako zarzut, że wybory były nierówne? Bo mieli mniej środków na kampanię. I czy to może być powód do unieważnienia wyborów?

Każda decyzja, czy zachowanie ministra finansów gwarantuje protest, krytykę, gwałtowną narrację propagandową, no i oczywiście wykorzystanie środków prawnych (z każdą, nawet przesadną argumentacją), stojących do dyspozycji pozbawionych subwencji. Czy będzie to skuteczne? Na to pytanie nie odpowiem, bo nie wiem.

Mogę mieć tylko nadzieję, że decyzje PKW będą odpowiedzialne, konsekwentne i rzetelne. Do tej pory w zakresie stwierdzania ważności wyborów nie dawała podstaw do wątpliwości. Chciałoby się, aby też ewentualne, sprawdzające postępowania sądowe nie budziły zastrzeżeń i wątpliwości.