Prof. Zajadło: Władze płaczą, że świat nie umie czytać lex Tusk. To przeczytajmy, punkt po punkcie

"Ustawa o Państwowej Komisji ds. badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne RP w latach 2007-2022 jest tak dalece podszyta złą wiarą i antydemokratycznymi intencjami politycznymi, że słusznie wywołała powszechne oburzenie zarówno polskich prawników, jak i podmiotów międzynarodowych – od Departamentu Stanu USA po organy Unii Europejskiej.

Są już też pierwsze reakcje polskich władz na tę powszechną krytykę. Uderza w nich charakterystyczny w takich sytuacjach argumentacyjny trywializm rządzących – od prezydenta począwszy, a na przedstawicielach resortu spraw zagranicznych skończywszy.

Tymczasem jest dokładnie odwrotnie – świat krytykuje, ponieważ z jednej strony potrafi czytać to, co w ustawie napisano i jakie to będzie miało konsekwencje, z drugiej zaś dobrze rozpoznaje podłość ukrytych w tle intencji” – pisze prof. Jerzy Zajadło, prawnik i filozof, kierownik Katedry Teorii Filozofii Państwa i Prawa Wydziału Prawa Uniwersytetu Gdańskiego.

W artykule dla OKO.press prof. Zajadło rozwija pisaną w kwietniu 2023 dla Senatu ekspertyzę prawną oceniającą ustawę o Państwowej Komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne RP w latach 2007-2022 (dalej – ustawę).

Oto cała analiza prof. Zajadły, precyzyjny przewodnik po naruszeniach Konstytucji RP.

Co to jest „oczywista niekonstytucyjność"?

Poniższe uwagi były pierwotnie ekspertyzą prawną napisaną na zamówienie Senatu. Powtórzę je tutaj, ponieważ niczego nie straciły z aktualności, ale warto je na koniec uzupełnić o uwagi dotyczące aktualnego stanu rzeczy. Wiemy już bowiem, że większość sejmowa odrzuciła uchwałę Senatu, a prezydent ustawę podpisał i skierował do następczej kontroli przez Trybunał Konstytucyjny.

Z uwagi na charakter ocenianego aktu prawnego swoją ekspertyzę dla Senatu zacząłem paradoksalnie od konkluzji. W moim przekonaniu ustawa będąca przedmiotem oceny jest bowiem w takim stopniu obciążona wadą oczywistej niekonstytucyjności, że jako taka nie nadawała się do poprawienia w senackiej fazie procesu legislacyjnego i słusznie została odrzucona w całości w trybie określonym w art. 121 ust. 2 Konstytucji RP.

Pojęcie „oczywistej niekonstytucyjności” jest ostatnio szeroko omawiane i akceptowane w polskiej doktrynie prawa konstytucyjnego*, a w światowej jurysprudencji ma już długą i utrwaloną tradycję. Było stosowane nawet przez tych prawników, którzy co do zasady byli przeciwnikami sądowej kontroli konstytucyjności prawa**.

W polskich warunkach ta kategoria miała dotychczas zastosowanie przede wszystkim w procesie bezpośredniego stosowania Konstytucji RP przez sądy powszechne i sądy administracyjne, ale wydaje się, że tym bardziej powinna być brana pod uwagę we wszystkich fazach procesu legislacyjnego, z podpisem prezydenta włącznie.

Niekonstytucyjność polega bowiem albo na bezpośredniej sprzeczności z tekstem ustawy zasadniczej (oczywistość literalna), albo na pośredniej sprzeczności z wyrażonymi w niej wartościami i zasadami (oczywistość aksjologiczna).

Oczywista niekonstytucyjność ustawy, zwanej już potocznie lex Tusk, wynika przede wszystkim z charakteru, kompetencji i mechanizmów działania tworzonego organu, tj. Państwowej Komisji ds. badania wpływów rosyjskich, na tle zasad ustrojowych określonych w Konstytucji RP in genere (w ogólności – red.), a także z powodu sprzeczności niektórych jej rozwiązań z poszczególnymi postanowieniami ustawy zasadniczej, umowami międzynarodowymi i innymi ustawami.

Organ administracji o uprawnieniach sądu, czyli naruszenie trójpodziału władz

Najpoważniejszym zarzutem, który można postawić ustawie, jest moim zdaniem fakt, że nadaje ona Komisji charakter organu administracji publicznej (art. 3 ust. 1 ustawy), ale jednocześnie wyposaża ją w kompetencje penalne (wymierzania kar – red.) zastrzeżone dla sądów w ramach dokonywanego przez nie wymiaru sprawiedliwości.

Tym samym ustawa narusza art. 10 o trójpodziale władz oraz art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, definiujący władzę sądowniczą.

Było pomniejszanie roli sądów, jest ich zastępowanie

Nasuwa się generalna uwaga – od 2016 roku cały szereg działań legislacyjnych i faktycznych zmierzał do pomniejszenia ustrojowej roli organów wymiaru sprawiedliwości i ograniczenia ich kompetencji, ale ustawa idzie o krok dalej, ponieważ

Należy to uznać za zjawisko zagrażające istocie demokratycznego państwa prawnego – wprawdzie dotyczy to tylko pewnej wąskiej grupy spraw, ale w niczym to nie umniejsza oczywistej niekonstytucyjności.

Wprawdzie ustawodawca unika w ustawie takich określeń jaka „kara” czy „środek karny” i zastępuje je eufemistycznym pojęciem „środków zaradczych” (art. 2 pkt 7 oraz art. 37 ust. 1 ustawy), to jednak nie ulega wątpliwości, że niektóre z owych „środków zaradczych” mają charakter dolegliwości penalnych przeniesionych z analogicznych postanowień kodeksu karnego: art. 39 pkt 2 i pkt 2aa kodeksu karnego (oba wprowadzają zakazy zajmowania stanowisk; zobacz poniżej – red.).

Celem nie jest załatwienie sprawy administracyjnej, ale wymierzenie kary

Nie jestem odosobniony w takiej ocenie postanowień ustawy – identyczny pogląd wyraził Rzecznik Praw Obywatelskich w swojej opinii z 28 grudnia 2022 roku, skierowanej do Przewodniczącego Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych Sejmu RP (zwanej dalej: opinią RPO).

RPO podkreślił w szczególności: „Zastosowanie środka zaradczego w postaci zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres do 10 lat odpowiada środkowi karnemu w postaci zakazu zajmowania określonego stanowiska przewidzianemu przez art. 39 pkt 2 kodeksu karnego, ewentualnie środkowi karnemu przewidującemu zakaz zajmowania stanowiska w organach i instytucjach państwowych i samorządu terytorialnego" (patrz wyżej).

I dalej: "W odniesieniu do środków karnych, którym odpowiadają środki przewidziane w projekcie ustawy, wskazuje się***, że różnica pomiędzy karami a środkami karnymi ma charakter raczej formalny niż merytoryczny, są one orzekane za popełnione przestępstwo, wymierzane są przez sądy oraz zawsze zawierają większy lub mniejszy element dolegliwości.

O ich retrybutywnym założeniu (o wymierzaniu sprawiedliwej kary – red.) świadczy zaś sama nazwa środki karne. W związku z powyższym, stwierdzić należy, iż rzeczywistym celem prowadzonego w tym zakresie przez organ administracji publicznej postępowania w trybie projektowanej ustawy (oraz stosowanego posiłkowo Kodeksu postępowania administracyjnego) nie jest załatwienie sprawy administracyjnej.

RPO zwrócił też uwagę na jeszcze jeden środek, który normalnie jest zastrzeżony do kompetencji sądu w postępowaniu karnym – podanie orzeczenia do publicznej wiadomości (art. 39 pkt 8 kodeksu karnego – patrz wyżej). W ustawie analogiczną funkcję pełnią przepisy art. 22 ust. 6 i art. art. 41 ust. 3 i 5 ustawy) oraz publikacja decyzji i raportu w Biuletynie Informacji Publicznej.

Hybryda, która godzi w prawa i wolności człowieka i obywatela

Problem nie dotyczy tylko penalnego charakteru środków zaradczych, lecz przenosi się w ogóle na charakter spraw i procedurę postępowania przed Komisją.

Pod pozorem rzekomego załatwiania sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej i w oparciu o zasady postępowania administracyjnego, w rzeczywistości kryje się jakaś hybryda przypominająca sprawę karną rozpatrywaną na warunkach charakterystycznych dla procedury karnej.

W rezultacie ustawodawca, naruszając Konstytucję, umowy międzynarodowe i niektóre ustawy, kompletnie abstrahuje od paradygmatów wyrażonych np. w zasadzie nullum crimen, nulla poena sine lege poenali anteriori (nie jest przestępstwem czyn, który nie był zabroniony w momencie jego popełniania).

Wydawało mu się bowiem, że nazywając coś eufemistycznie organem administracji i sprawą administracyjną może pominąć kwestię zgodności przyjętej regulacji z takimi przepisami, jak art. 42 Konstytucji, art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (prawo do rzetelnego procesu sądowego) oraz art. 14 i 15 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.

W rezultacie ustawa nie tylko nie spełnia pewnych koniecznych funkcji gwarancyjnych (np. tego, że domniemanie niewinności może być obalone wyłącznie w postępowaniu sądowym – art. 42 ust. 3 Konstytucji), ale i w oczywisty sposób ma niekonstytucyjny charakter retroaktywny, skoro dotyczy zdarzeń mających miejsce przed wejściem ustawy w życie (art. 42 ust. 1 Konstytucji).

Tym samym ustawa godzi w niektóre prawa i wolności człowieka i obywatela, zagwarantowane w Konstytucji i w obowiązujących Rzeczpospolitą Polska aktach prawa międzynarodowego – podważa bowiem ich istotę w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Nieograniczone pole arbitralnej uznaniowości

Przenosi się to także na przyjętą w ustawie specyficzną technikę legislacyjną – wbrew przyjętym zasadom same czyny będące przedmiotem postępowania przed Komisją („wpływy rosyjskie na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej”) dalekie są od ustawowej określoności i precyzji wymaganej od ustaw karnych (w tym przypadku – quasi karnych).

Więcej nawet – w tym kręgu teoretycznie mogą się znaleźć również te podmioty (np. Prezydent RP, Posłowie, Senatorowie), których odpowiedzialność poddana jest konstytucyjnie zupełnie innemu reżimowi.

Identyczne wątpliwości podnosił także RPO: „Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, prawem do sądu objęte są wszelkie sytuacje, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach podmiotu w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej, a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę****.

Nie budzi więc wątpliwości to, że rozstrzyganie o odpowiedzialności karnej w rozumieniu konstytucyjnym, w tym wymierzanie, w ramach tej odpowiedzialności, środków pokrywających się treściowo ze środkami karnymi opisanymi w Kodeksie karnym, mieści się w pojęciu „sprawy”, o której mówi art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i stanowi wymierzanie sprawiedliwości, co stanowi domenę sądów, a nie zadanie administracji publicznej”.

Niepoprawna legislacja: nieuzasadnione ograniczenia i dublowanie prawa

W prasie prawniczej i branżowych portalach internetowych w dyskusji, którą wywołała uchwalona przez Sejm ustawa, pojawiły się głosy przedstawicieli doktryny wskazujące na jeszcze jeden aspekt – dyskwalifikację ustawy z punktu widzenia wymogów poprawnej legislacji, które wiążą się z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji *****: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej".

Jeśli prawodawca zamierzał wprowadzić jakiekolwiek ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (a tak niewątpliwie jest), to musiałby przekonująco wykazać, że ograniczenie to jest niezbędne dla realizacji ustalonych celów, w tym przypadku – bezpieczeństwa publicznego. A tego nie zrobił.

Z naruszeniem zasad poprawnej legislacji mamy do czynienia także wówczas, gdy proponowana regulacja dubluje już istniejące rozwiązania. Tak jest w przypadku ustawy, ponieważ na tle obowiązującego stanu prawnego stanowi ona swoiste superfluum.

Nie jest możliwe wykazanie, że ustawa jest niezbędna w konfrontacji z już istniejącymi organami i procedurami. Jeśli w polskim porządku prawnym są np. uregulowane procedury wprowadzania zakazu zajmowania określonych stanowisk, odbierania pozwolenia na broń, cofania poświadczenia bezpieczeństwa, jeśli mamy już instytucję sejmowej komisji śledczej, a prawodawca w żaden sposób nie wykazał, że pożądanych przez niego celów nie można osiągnąć w istniejącym stanie prawnym, to

Bezkarność komisji, czyli kuriozalne wyłączenie zasady legalizmu

Wreszcie, last but not least, za swoiste kuriozum należy uznać przewidziane w ustawie wyłączenie odpowiedzialności samych członków Komisji. Art. 13 ustawy stwierdza, że

"członkowie Komisji nie mogą być pociągnięci do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania funkcji w Komisji".

Oznacza to, że w stosunku do Komisji i jej członków ustawa wyłącza stosowanie zasady legalizmu określonej w przepisie art. 7 Konstytucji, który stanowi, że "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa".

Ponownie moja opinia jest w tym punkcie zbieżna ze stanowiskiem RPO: „Art. 13 narusza zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Rzeczywiste zagwarantowanie przestrzegania zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP wymaga, aby osoby, które w ramach sprawowania władzy publicznej podejmowały działania bez podstawy prawnej albo poza granicami prawa, poniosły odpowiedzialność za te działania, nie wykluczając odpowiedzialności prawnokarnej oraz odpowiedzialności odszkodowawczej. Zwłaszcza wówczas, gdy działania te dotyczą sfery podstawowych praw jednostki.

Art. 13 oznacza, że zasada legalizmu staje się pustą deklaracją, pozbawioną materialnej treści, skoro działanie osób wykonujących władzę publiczną poza granicami prawa nie może spotkać się z żadną sankcją ze strony państwa. W związku z tym art. 13 projektowanej ustawy jest niezgodny z art. 7 Konstytucji RP” – konkluduje RPO.

Porażająca skala naruszeń

Skala konstytucyjnych naruszeń przesądzająca o oczywistej niekonstytucyjności ustawy jest porażająca. Już dawno nie widziałem aktu prawnego, który by tak rażąco albo wprost łamał, albo demonstracyjnie pomijał przyjęte w Konstytucji i aktach prawa międzynarodowego zasady i reguły.

Ustawa wprost wzorcowo wpisuje się więc w paradoksalny fenomen, który w innym miejscu określiłem mianem wykładni konstytucyjnej wrogiej wobec samej Konstytucji******.

Nie było moim zadaniem jako eksperta prawnego Senatu dokonywanie ocen o charakterze moralno-politycznym i dociekanie rzeczywistych intencji ustawodawcy, ale trudno się oprzeć wrażeniu, że odbiegają one zasadniczo od tych werbalnie wyartykułowanych w ustawie.

W historii, nawet w ustrojach demokratycznych, zdarzały się próby kreacji różnego rodzaju pozasądowych organów o charakterze czysto inkwizycyjnym i przypisywanie im pozornie szlachetnych intencji w imię jakichś wyższych celów. Nie ma jednak żadnego powodu, by powielać dziś te negatywne wzorce, a czyni to niestety ta oczywiście niekonstytucyjna ustawa.

Historyczne doświadczenia powinny być ostrzeżeniem przed przyjmowaniem tego typu regulacji, ponieważ nigdy nie przynosiły one niczego dobrego.

Omawianego przypadku dotyczy to w dwójnasób, ponieważ w przeszłości rzadko się zdarzało, by tego typu niedemokratyczne organy były wyposażone w takie kompetencje penalne, jakie ustawa przyznaje Komisji.

Jako filozof prawa (i obywatel) wyrażałem jednak nadzieję, że ten wątek nie zostanie pominięty i wybrzmi głośno obok argumentów konstytucyjnych i prawnomiędzynarodowych. I tak się rzeczywiście stało, i to nie tylko w trakcie senackiej debaty nad ustawą, lecz także w reakcji opinii publicznej, krajowej i międzynarodowej, na fakt podpisania ustawy przez prezydenta. Trudno się temu dziwić.

zarówno polskich prawników, jak i różnych podmiotów międzynarodowych – od Departamentu Stanu USA po organy Unii Europejskiej.

Są już też pierwsze reakcje polskich władz na tę powszechną krajową i międzynarodową krytykę. To, co w nich szczególnie uderza, to charakterystyczny w takich sytuacjach argumentacyjny trywializm naszych rządzących – od prezydenta począwszy, a na przedstawicielach resortu spraw zagranicznych skończywszy. Pojawia się w nich bowiem typowy płaczliwy ton, jak to świat nie docenia ich szlachetnych intencji i nie potrafi czytać uchwalonej ustawy.

Tymczasem jest dokładnie odwrotnie –

Przypisy

*A. Grabowski, Państwo i Prawo 10/2022 i J. Podkowik, Studia Prawnicze 2/2022) oraz orzecznictwie sądowym (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8.03.2017 r., II SA/Po 1034/16 oraz postanowienie SN z 9 października 2020 r., III CZP 95/19;

**. J. Zajadło, Przegląd Konstytucyjny 1/2023, w druku

*** Por. „Kodeks karny. Część ogólna”, t. I, cz. I, komentarz do art. 1-52 pod red. W. Wróbla i A. Zolla, wyd. V, WK 2016

****Por. wyroki z dnia: 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99, OTK z 2000 r. Nr 4, poz. 109; 25 lutego 2002 r., sygn. akt SK 29/01, OTK z 2002 r. Nr 1/A, poz. 5; 13 marca 2012 r., sygn. akt P 39/10, OTK z 2012 r. Nr 3/A, poz. 26; 22 stycznia 2013 r., sygn. akt SK 18/11, OTK z 2013 r. Nr 1/A, poz. 4)

****** Zob. np. wypowiedź prof. UG Grzegorza Wierczyńskiego w artykule "Gdzie prawo nie może, tam komisja śledcza pomoże" opublikowanym na portalu prawo.pl

******J. Zajadło, Przegląd Konstytucyjny 1/2018