Przełom ws. rozszerzenia. UE otwiera pierwszy klaster negocjacyjny z Ukrainą i z Mołdawią

Po czterech latach od złożenia przez Kijów i Kiszyniów wniosków o członkostwo w UE i nadania tym państwom statusu krajów kandydujących państwa członkowskie zgodziły się na otwarcie pierwszego klastra negocjacyjnego z Mołdawią i Ukrainą. Decyzja w tej sprawie została podjęta jednogłośnie w piątek 12 czerwca po dwóch latach opóźnień spowodowanych przez premiera Węgier Viktora Orbána. Formalnie negocjacje zostały otwarte w poniedziałek 15 czerwca 2026 podczas drugiej konferencji międzyrządowej UE–Ukraina w Luksemburgu.

„Państwa UE uzgodniły otwarcie pierwszego klastra negocjacji akcesyjnych z Ukrainą i Mołdawią. Dziś rozpoczynamy rozmowy dotyczące fundamentów całego procesu – obejmujących m.in. wymiar sprawiedliwości oraz prawa podstawowe” – napisała Komisja Europejska na platformie X.

Przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen (na zdjęciu powyżej) podkreśliła, że decyzja jest wyrazem uznania dla „determinacji, odwagi i ciężkiej pracy”, jakie oba kraje wykazały, kontynuując reformy mimo ogromnych wyzwań. Dodała, że otwarcie pierwszego klastra potwierdza, iż perspektywa członkostwa pozostaje realna zarówno dla Ukrainy, jak i Mołdawii.

Przewodniczący Rady Europejskiej António Costa nazwał rozszerzenie „jedną z największych historii sukcesu Unii Europejskiej” i podkreślił, że przyjęcie nowych członków jest strategiczną inwestycją w bezpieczeństwo i stabilność całego kontynentu.

Decyzję UE z zadowoleniem przyjęły władze Mołdawii i Ukrainy. Wołodymyr Zełenski nazwał ją ważnym sygnałem politycznego i moralnego wsparcia dla Ukrainy. Maia Sandu podkreśliła, że Mołdawia będzie kontynuować reformy niezbędne do członkostwa w UE.

Polska należy do grona zwolenników rozszerzenia, ale rządzący podkreślają, że proces akcesyjny nie może oznaczać obniżenia wymagań wobec państw kandydujących. Przed poniedziałkowym spotkaniem ministrów spraw zagranicznych UE w Luksemburgu szef polskiej dyplomacji Radosław Sikorski przypomniał, że członkostwo Ukrainy będzie uzależnione od pełnego spełnienia wszystkich warunków akcesyjnych.

– Musimy być pewni, że Ukraina będzie gotowa, że my będziemy gotowi i że rozszerzenie będzie dla obu stron sukcesem – powiedział Sikorski TVP Info.

Magyar znosi weto

Gdyby nie decyzja nowego premiera Węgier Pétera Magyara, proces akcesyjny Ukrainy i Mołdawii byłby wciąż zablokowany. Były premier Węgier, lider eurosceptycznej grupy Patrioci dla Europy Viktor Orbán przez niemal dwa lata blokował postęp w negocjacjach akcesyjnych, twierdząc, że Ukraina nie przestrzega praw mniejszości węgierskiej. Zmiana władzy na Węgrzech i objęcie urzędu premiera przez Pétera Magyara pozwoliły posunąć sprawy naprzód.

Magyar nie uznał, że problem nie istnieje. Nie mógł, zważywszy na to, jak długo Viktor Orbán przekonywał węgierską opinię publiczną, że prawa etnicznych Węgrów na Zakarpaciu są łamane. Nowy premier Węgier postanowił porozumieć się z Ukrainą, która od dawna deklarowała gotowość do kompromisu, ale Orbán nie był zainteresowany rozwiązaniem sporu.

„Historyczne porozumienie między Węgrami a Ukrainą dotyczące praw edukacyjnych, kulturalnych, językowych i politycznych społeczności węgierskiej na Zakarpaciu zostało właśnie sformalizowane. W oficjalnej nocie dyplomatycznej strona ukraińska zobowiązała się do wdrożenia wszystkich zapisów porozumienia, a także włączyła je do unijnego Planu Działań na rzecz Mniejszości Narodowych. W ciągu zaledwie kilku tygodni udało nam się rozwiązać kwestię, z którą rząd Orbána nie był w stanie poradzić sobie przez dziesięć lat” – poinformował premier Węgier 12 czerwca. Wstępne porozumienie w sprawie zostało ogłoszone już na początku czerwca.

Ukraina zobowiązała się do przywrócenia praw mniejszości węgierskiej na Zakarpaciu, m.in. w zakresie edukacji w języku ojczystym, używania języka węgierskiego w szkołach i podczas egzaminów oraz stosowania węgierskich symboli narodowych w przestrzeni publicznej – informował „Kyiv Post”. Sprawa dotyczy około 100 tys. etnicznych Węgrów mieszkających na Ukrainie, którzy nadal mają prawo głosowania na Węgrzech.

Od realizacji tych zobowiązań będzie zależał dalszy postęp negocjacji akcesyjnych. Sprawę będą monitorować zarówno Węgry, jak i Komisja Europejska.

Państwo prawa jako podstawa

Pierwszy klaster, którego negocjacje zostają dziś otwarte, dotyczy tzw. kwestii podstawowych (z ang. Fundamentals). Obejmuje rozdziały, które UE uznaje za fundament funkcjonowania państwa prawa i przyszłego członkostwa we wspólnocie. Chodzi o:

• Rozdział 23 – Sądownictwo i prawa podstawowe (Judiciary and Fundamental Rights). Dotyczy niezależności i skuteczności wymiaru sprawiedliwości oraz ochrony praw obywatelskich. Obejmuje m.in. niezależność sądów i sędziów, reformę sądownictwa, walkę z korupcją, ochronę praw człowieka, wolność mediów oraz prawa mniejszości.
• Rozdział 24 – Sprawiedliwość, wolność i bezpieczeństwo (Justice, Freedom and Security). Dotyczy funkcjonowania instytucji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i wymiar sprawiedliwości. Obejmuje m.in. współpracę policyjną, walkę z przestępczością zorganizowaną, terroryzmem i nielegalną migracją, ochronę granic oraz współpracę sądową w sprawach karnych.
• Rozdział 5 – Zamówienia publiczne (Public Procurement). Dotyczy zasad wydawania pieniędzy publicznych. UE wymaga przejrzystych procedur przetargowych, uczciwej konkurencji, równego dostępu do zamówień oraz skutecznej kontroli nad wydatkowaniem środków publicznych.
• Rozdział 18 – Statystyka (Statistics). Dotyczy jakości i niezależności systemu statystycznego państwa. Chodzi m.in. o to, aby dane gospodarcze i społeczne były wiarygodne, tworzone według unijnych metod i mogły służyć do podejmowania decyzji oraz planowania polityk UE.
• Rozdział 32 – Kontrola finansowa (Financial Control). Dotyczy ochrony finansów publicznych i pieniędzy UE. Obejmuje m.in. audyt wydatków państwa, systemy kontroli budżetowej, zapobieganie nadużyciom finansowym oraz zdolność do zarządzania funduszami unijnymi.

Od reform w tym obszarze zależy spełnienie podstawowego kryterium członkostwa w UE – przestrzegania unijnych wartości. Mówi o nich artykuł 2 Traktatu o Unii Europejskiej:

„Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”.

Reformy w tym obszarze mają zagwarantować, że państwo kandydujące będzie funkcjonować według tych samych zasad co państwa członkowskie UE: z niezależnymi sądami, skutecznymi mechanizmami kontroli władzy, wolnymi mediami, ochroną praw obywatelskich oraz przejrzystym wydatkowaniem środków publicznych. To właśnie dlatego klaster „Podstawy” jest otwierany jako pierwszy i zamykany jako ostatni – od postępów w tych obszarach zależy tempo całego procesu akcesyjnego.

Tempo reform

Ukraina zdążyła jednak przeprowadzić znaczną część reform jeszcze przed formalnym otwarciem pierwszego klastra. Według kolejnych raportów Komisji Europejskiej postępy odnotowano m.in. w reformie sądownictwa, walce z korupcją, przeciwdziałaniu praniu pieniędzy, reformie mediów oraz dostosowaniu przepisów dotyczących mniejszości narodowych. Komisja uznała, że Ukraina spełniła siedem warunków postawionych jej przy przyznawaniu statusu kraju kandydującego.

Mimo trwającej węgierskiej blokady Bruksela starała się nie zatrzymywać prac nad postępem procesu akcesyjnego. Jesienią 2025 roku Ukraina zakończyła dwustronny screening wszystkich rozdziałów negocjacyjnych, a podczas nieformalnego spotkania ministrów ds. europejskich w grudniu 2025 roku otrzymała projekty wspólnych stanowisk negocjacyjnych dla klastrów 1, 2 i 6. Pozwoliło to kontynuować przygotowania do negocjacji mimo braku zgody państw członkowskich na formalne otwieranie kolejnych klastrów.

Komisja Europejska pozytywnie ocenia postępy Kiszyniowa, zwłaszcza w reformie wymiaru sprawiedliwości, walce z korupcją oraz uniezależnianiu sektora energetycznego od Rosji. Największym wyzwaniem pozostają jednak słabość instytucji państwowych, korupcja oraz wpływy prorosyjskie, szczególnie w kontekście separatystycznego Naddniestrza i prób ingerencji Moskwy w procesy polityczne. UE podkreśla jednak, że kwestia Naddniestrza nie będzie blokować integracji Mołdawii z Unią.

Ukraina liczy na to, że w związku ze zmianą władzy na Węgrzech proces akcesyjny przyspieszy i jeszcze w tym roku uda się otworzyć wszystkie pozostałe klastry negocjacyjne. Mołdawia ma nadzieję, że stanie się to do końca 2027 roku, tak aby w 2028 roku być gotową do członkostwa w UE.

Progresywna akcesja

Ukrainę i Mołdawię czeka najpewniej nieco inny proces akcesyjny niż ten, który przechodziły państwa Europy Środkowej po upadku komunizmu. W Brukseli od kilku lat trwa debata nad tym, jak zintegrować z UE państwa znajdujące się w tak trudnej sytuacji geopolitycznej i wesprzeć je członkostwem w UE, nie czekając na zakończenie wieloletniego procesu akcesyjnego.

W dyskusji pojawiło się kilka konkurencyjnych pomysłów. Część ekspertów i polityków proponowała tzw. odwróconą akcesję (reverse accession), czyli przyznanie członkostwa z góry, a dopiero później egzekwowanie reform. Na takie rozwiązanie nie zgodziły się jednak państwa członkowskie obawiające się osłabienia warunkowości procesu akcesyjnego, przede wszystkim kraje należące do grupy sceptyków rozszerzenia, takie jak Holandia, Austria czy Węgry, ale także część państw Europy Zachodniej podkreślających konieczność pełnego wdrożenia reform przed przyjęciem nowych członków.

Z kolei forsowana przez niemieckiego kanclerza Friedricha Merza koncepcja „stowarzyszonego członkostwa” zakładała stworzenie pośredniego statusu pomiędzy członkostwem a obecnymi umowami stowarzyszeniowymi. Ukraina uzyskałaby dostęp do części polityk, programów i rynku UE, ale bez pełnego udziału w instytucjach Unii i bez prawa współdecydowania o unijnym prawie. Pomysł został chłodno przyjęty w Kijowie, który obawiał się, że w praktyce stworzyłby trwałą kategorię państw pozostających poza UE i zastąpiłby perspektywę pełnego członkostwa jego mniej ambitnym odpowiednikiem.

Z propozycją kompromisu wystąpiła komisarz UE ds. rozszerzenia Marta Kos. Zaproponowała tzw. przyspieszoną stopniową integrację (accelerated gradual integration), określaną też mianem progresywnej akcesji. Zakłada ona, że integracja będzie postępować sektor po sektorze. W zamian za wdrażanie reform Ukraina i Mołdawia uzyskiwałyby stopniowo dostęp do kolejnych polityk UE, funduszy, instytucji oraz części wspólnego rynku jeszcze przed formalnym członkostwem.

W nowym modelu każde wdrożone unijne rozwiązanie miałoby przynosić konkretną nagrodę w postaci głębszej integracji z UE.

Zwolennicy takiego rozwiązania argumentują, że pozwala ono rozwiązać dwa problemy jednocześnie. Po pierwsze, daje państwom kandydującym bardziej namacalne korzyści z reform jeszcze przed uzyskaniem członkostwa. Po drugie, zmniejsza obawy części państw UE przed jednorazowym przyjęciem dużych i wymagających krajów, takich jak Ukraina. Zamiast jednej politycznej decyzji o charakterze „wszystko albo nic”, integracja staje się procesem rozłożonym na etapy i łatwiejszym do kontrolowania.

W pewnym sensie taki model jest już testowany. Ukraina jeszcze przed członkostwem została zsynchronizowana z europejskim systemem elektroenergetycznym, uczestniczy w części programów unijnych i coraz mocniej integruje się z europejskim sektorem obronnym. Mołdawia z kolei jest stopniowo włączana do unijnego rynku energii i transportu. Oba kraje są włączone do unijnej przestrzeni roamingowej. Zwolennicy progresywnej akcesji chcą, by takie częściowe otwieranie UE na państwa kandydujące przestało być wyjątkiem, a stało się zasadą.

Czy UE jest gotowa na kolejne rozszerzenie?

Po latach zastoju rozszerzenie ponownie znalazło się w centrum europejskiej debaty. Tym razem impulsem nie jest jednak wyłącznie wojna w Ukrainie. Coraz więcej europejskich przywódców uważa, że w świecie rosnącej rywalizacji między USA, Chinami, Indiami i Rosją Unia nie utrzyma swojej pozycji gospodarczej i politycznej bez powiększenia wspólnego rynku, zwiększenia potencjału demograficznego i wzmocnienia wpływów w swoim sąsiedztwie. Dodatkowym impulsem stała się niepewność związana z przyszłą rolą Stanów Zjednoczonych w europejskim systemie bezpieczeństwa.

Do grona najaktywniejszych zwolenników rozszerzenia należą dziś przede wszystkim Polska, państwa bałtyckie, Rumunia, Finlandia, Dania i Szwecja. Fiński prezydent Alexander Stubb zasugerował nawet na początku czerwca, że w przyszłości członkiem UE mogłaby zostać Kanada, co pokazuje skalę zmiany myślenia o granicach europejskiej integracji. Coraz bardziej przychylne stanowisko zajmują również Niemcy. Kanclerz Friedrich Merz należy do polityków aktywnie poszukujących sposobów przyspieszenia integracji Ukrainy z UE. Bardziej ostrożne pozostają m.in. Holandia i Austria. Francja wspiera rozszerzenie, ale podkreśla konieczność równoległej reformy samej Unii.

W kolejce do członkostwa czekają obecnie nie tylko Ukraina i Mołdawia (oba kraje złożyły wnioski w 2022 roku), ale także Czarnogóra (2008), Albania (2009), Serbia (2009), Macedonia Północna (2004), Bośnia i Hercegowina (2016) oraz Kosowo (2022).

Podczas szczytu UE–Bałkany Zachodnie w Tivacie 5 czerwca Ursula von der Leyen oceniła, że wejście tego kraju do Unii w 2028 roku jest „w zasięgu ręki”. Albania w ostatnich miesiącach znacząco przyspieszyła negocjacje i otworzyła wszystkie klastry. Serbia pozostaje w konflikcie z Brukselą w sprawie polityki wobec Rosji i odmawia przyłączenia się do unijnych sankcji na Moskwę. Bośnię i Hercegowinę paraliżuje chroniczny kryzys polityczny oraz wpływy prorosyjskie. Macedonia Północna stała się z kolei symbolem frustracji związanej z rozszerzeniem – mimo zmiany nazwy państwa jej negocjacje nadal blokuje spór z Bułgarią.

Jednym z najczęściej dyskutowanych pomysłów jest ograniczenie prawa weta w części obszarów polityki UE. Zwolennicy zmian argumentują, że Wspólnota licząca ponad 30 państw nie będzie mogła skutecznie funkcjonować przy zachowaniu obecnych zasad jednomyślności. Propozycje konkretnych zmian w UE przygotował już Parlament Europejski. Wiele opracowań o możliwych reformach UE pochodzi także z europejskich think tanków.

Najnowszym wątkiem debaty o rozszerzeniu Unii jest propozycja, by przyszli członkowie dobrowolnie zrezygnowali z prawa weta. Gotowość do dyskusji nad takim rozwiązaniem sygnalizowali politycy Albanii i Serbii, argumentując, że ważniejsze od możliwości blokowania decyzji jest szybkie uzyskanie pełnego członkostwa.

Kijów konsekwentnie odrzuca propozycje tworzenia trwałych form „członkostwa drugiej kategorii” i domaga się pełnej integracji ze Wspólnotą. Podobnie Mołdawia postrzega wejście do UE jako najważniejsze zabezpieczenie swojej suwerenności wobec Rosji. Co znamienne, w ostatnich miesiącach zarówno prezydent Maia Sandu, jak i wicepremier ds. integracji europejskiej Cristina Gherasimov zaczęły publicznie dopuszczać scenariusz zjednoczenia z Rumunią, gdyby europejska droga Mołdawii została trwale zablokowana. Kiszyniów podkreśla jednak, że jego celem pozostaje samodzielne członkostwo w Unii Europejskiej.