Reforma UE. Zróżnicowana integracja lekarstwem na wyzwania rozszerzenia?

Odejście od głosowania jednomyślnego, bardziej demokratyczny wybór szefa Komisji Europejskiej, usprawnienie procedury artykułu 7 oraz zróżnicowany poziom integracji – takie zmiany w funkcjonowaniu UE zakłada raport grupy ekspertów, opracowany na zlecenie rządów Niemiec i Francji.

Rekomendacja tzw. Grupy Dwanaściorga to, oprócz przyjętych w zeszłym tygodniu przez Parlament Europejski propozycji zmian w traktatach UE, jedna z istotniejszych propozycji dotyczących reformy UE.

W przeciwieństwie jednak do PE, Grupa Dwanaściorga nie proponuje radykalnej zmiany równowagi sił między unijnymi instytucjami.

OKO.press szczegółowo przedstawia te propozycje, bo temat reformy UE jest ściśle związany z tematem ewentualnego rozszerzenia UE.

Polski rząd będzie w naszym imieniu zabierał głos na forum UE, a ostateczne decyzje w sprawie ewentualnej zmiany traktatów będą podejmowane w krajowych referendach. Trzeba się więc do tego merytorycznie przygotować.

Trzy cele reformy UE

Grupa Dwanaściorga to 12 wybitnych ekspertów w dziedzinie integracji europejskiej m.in. z Centrum Jacques'a Delors'a w Berlinie, College of Europe w Brugii czy Centre for European Policy Studies w Brukseli. Na zlecenie rządu Francji i Niemiec gruntownie zanalizowali funkcjonowanie UE. Celem było przygotowanie rekomendacji zmian, dzięki którym:

• zwiększona zostanie zdolność UE do szybkiego i sprawnego działania,
• UE będzie gotowa na przyjęcie nowych członków,
• zostanie wzmocniona praworządność i demokratyczna legitymizacja Unii.

Eksperci pracowali przez ponad pół roku. Efektem tych prac jest 60-stronicowy raport. Nie jest on jednak stanowiskiem rządów Francji i Niemiec w kwestii przyszłej reformy UE, tylko punktem wyjścia do dyskusji.

W przeciwieństwie do raportu Parlamentu Europejskiego, który zawiera rozwiązania ingerujące w obecną równowagę sił w UE, rekomendacje Grupy Dwanaściorga nie proponują głębokiej zmiany charakteru UE.

UE to nie demokracja parlamentarna, lecz system hybrydowy

Grupa Dwanaściorga wychodzi z założenia, że UE nie jest ani w pełni demokracją parlamentarną (bo nie ma rządu, a uprawnienia parlamentu są ograniczone), ani nie jest jedynie organizacją międzyrządową, w której prymat wiodłyby rządy państw członkowskich.

UE to system hybrydowy, w którym europejski interes publiczny jest reprezentowany w różny sposób przez trzy instytucje:

• technokratyczną Komisję Europejską, której celem jest reprezentowanie interesu całej UE, tzn. obecnych oraz przyszłych obywateli UE,
• Parlament Europejski, który jest wyrazicielem różnych interesów obywateli z różnych państw członkowskich,
• Rady oraz Rady Europejskiej, która jest wyrazicielem interesu państw członkowskich, reprezentowanych przez konkretne rządy.

Większość decyzji w UE podejmowana jest metodą wspólnotową, czyli w negocjacjach między wszystkimi trzema instytucjami europejskimi.

Część zaś – ze względu na duże znaczenie dla suwerenności narodowej – jest podejmowana na forum międzyrządowym, a więc bez udziału lub przy bardzo ograniczonym udziale Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego. Państwa członkowskie dogadują się między sobą na forum Rady, zwłaszcza w tematach związanych ze wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa.

Grupa Dwanaściorga nie proponuje fundamentalnej zmiany tej dynamiki, lecz usprawnienie jej tam, gdzie widoczne są ograniczenia.

UE niegotowa na przyjęcie nowych członków

Zdaniem Grupy Dwanaściorga, UE znajduje się obecnie na geopolitycznym zakręcie w związku z wojną w Ukrainie oraz globalnymi wyzwaniami.

Kryzys klimatyczny i wynikający z niego problem z produkcją żywności i intensyfikacją migracji, transgraniczne wyzwania dla zdrowia publicznego, co boleśnie pokazała pandemia Covid-19, kryzys bezpieczeństwa związany z osłabieniem porządku międzynarodowego opartego na zasadach, konkurencją z Chinami czy niepewnością kierunku, w którym zmierzać będą Stany Zjednoczone – to wszystko sprawia, że UE potrzebuje „uciekać do przodu”. Wzmacniać się i rozszerzać.

Rozszerzenie ma powiększyć i wzmocnić to co w UE nazywa się „wspólną przestrzeń bezpieczeństwa i dobrobytu”. To ta przestrzeń, która powstaje w wyniku integracji, którą charakteryzują cztery wolności: swobodny przepływ osób (czyli wolność przemieszczania się i podejmowania pracy), towarów, usług i kapitału.

Porządek instytucyjny UE oraz mechanizmy decyzyjne wspólnoty nie były projektowane z myślą o 37 państwach członkowskich. Nawet 27 państwom członkowskim jest trudno radzić sobie z kryzysami i podejmować strategiczne decyzje.

Wymóg jednomyślności w wielu dziedzinach sprawia, że UE podejmuje decyzje powoli, a wypracowane kompromisy są mało ambitne.

Działanie Unii bywa też sabotowane od środka przez państwa, które kwestionują podstawowe zasady UE: praworządność, nadrzędność prawa UE wobec prawa krajowego czy europejskie wartości.

Nie wszystkie zmiany wymagają zmiany traktatów

Nie wszystkie zmiany proponowane przez Grupę Dwanaściorga wymagają jednak modyfikacji traktatów. Wiele usprawnień da się wypracować korzystając z możliwości, które daje obecny traktat z Lizbony.

Eksperci proponują zmiany do wprowadzenia natychmiast, przed następnymi wyborami do europarlamentu, oraz zmiany wymagające modyfikacji traktatów. Te należałoby wprowadzić podczas następnej kadencji unijnych instytucji (2024-2029).

Podstawowym założeniem raportu jest to, że choć rozszerzenie UE jest najwyższym priorytetem, musi ono iść w parze z reformami, które zwiększą skuteczność i zdolność Unii do działania, jej demokratyczną legitymację oraz wzmocnią przestrzeganie rządów prawa.

Konkretne kroki powinny zostać podjęte przed, lub w momencie przystąpienia nowych krajów do UE.

Obecnie na członkostwo w UE czeka 10 państw.

Praworządność to zasada nienegocjowalna

W kwestii praworządności raport stwierdza, że zasada państwa prawa jest nienegocjowalną zasadą konstytucyjną UE, która przesądza o tożsamości Unii. Jest też kluczowa dla funkcjonowania wspólnego rynku.

Jego działanie opiera się na założeniu, że sądy we wszystkich państwach członkowskich są niezależne i działają zgodnie z prawem, a administracja publiczna nie jest dotknięta np. korupcją, co stwarza równe warunki dla wszystkich.

Dlatego Grupa Dwanaściorga proponuje szereg modyfikacji, których celem jest wzmocnienie przestrzegania praworządności. Nie tylko na etapie przygotowywania się do członkostwa, ale także uniemożliwienie odchodzenia od tej zasady po wejściu do UE.

Łamanie zasad praworządności w państwach członkowskich wystawia bowiem na szwank nie tylko całe funkcjonowanie UE, ale także jej wizerunek: zarówno wobec obywateli UE, jak i na forum międzynarodowym.

Weto powoduje paraliż

Grupa Dwanaściorga ma też szereg rekomendacji, co do funkcjonowania instytucji unijnych oraz mechanizmów decyzyjnych w UE. Po pierwsze, eksperci proponują odejście od zasady jednomyślności i rozszerzenie głosowania większościowego na kolejne dziedziny.

Ich zdaniem, przed następnym rozszerzeniem, wszystkie decyzje wymagające jednomyślności, powinny zostać objęte głosowaniem większościowym.

Zdaniem Grupy Dwanaściorga jest to konieczne, bo

Obecnie jednomyślność wymagana jest przy podejmowaniu decyzji dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, podatków, budżetu UE, spraw konstytucyjnych, takich jak zmiana traktatów oraz rozszerzenie UE, czy kwestii współpracy policyjnej i sądowej.

Eksperci proponują rozszerzenie głosowania większościowego na niektóre kwestie w obrębie tych dziedzin.

Traktat z Lizbony daje możliwość zmiany systemu głosowania w dziedzinach objętych obecnie wymogiem jednomyślności za pomocą tzw. klauzuli pomostowej. Korzystając z tej klauzuli, państwa członkowskie mogą jednogłośnie podjąć decyzję o zmianie metody głosowania w tych dziedzinach, które obecnie objęte są wymogiem jednogłośności.

Ponadto, eksperci proponują, by więcej obszarów unijnej polityki (oprócz wspólnej polityki zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony) objąć procedurą współdecyzji, czyli tzw. zwykłą procedurą legislacyjną. To oznacza, że decyzje w tych obszarach, miałyby przejść z forum międzyrządowego na forum wspólnotowe, gdzie sprawy procedowane są na wniosek Komisji, a Rada, czyli państwa członkowskie, i Parlament Europejski mają równe uprawnienia.

Suwerennościowe bezpieczniki

Aby zwiększyć szansę na zgodę państw członkowskich na odejście od wymogu jednomyślności w kolejnych dziedzinach, eksperci Grupy Dwanaściorga proponują trzy dodatkowe zmiany, tzw. bezpieczniki suwerennościowe:

• Przenoszenie tematów z forum Rady na forum Rady Europejskiej, czyli eskalacja spraw, jeśli dane państwo członkowskie uważa, że zagrożony jest jego istotny interes w sprawach, w których decyzje podejmowane są większością kwalifikowaną.

Państwo, któremu nie udaje się przekonać innych do swojej racji w sprawie, o której decyzje jeszcze do niedawna były objęte wymogiem jednomyślności, a po zmianie podlegają głosowaniu kwalifikowaną większością, będzie miało możliwość złożyć wniosek o przeniesienie danej dyskusji na forum Rady Europejskiej, gdzie decyzje podejmowane są jednogłośnie. Taki wniosek musiałby uzyskać poparcie większości kwalifikowane w Radzie.

• Zmiana kalkulacji większości kwalifikowanej z obecnej 55 proc. państw członkowskich reprezentujących co najmniej 65 proc. ludności UE, na co najmniej 60 proc. państw członkowskich reprezentujących co najmniej 60 proc. ludności UE.

Taka modyfikacja większości kwalifikowanej wymagałaby zmiany traktatów. Za tą zmiana przemawia jednak to, że przy takiej modyfikacji dużym krajom członkowskim typu Niemcy, czy Francja, trudniej byłoby budować poparcie dla forsowanych przez siebie decyzji. Przy rozszerzeniu Unii do 37 państw (przy założeniu, że wszystkie 10, które obecnie czeka na członkostwo wchodzi), żeby decyzja została podjęta kwalifikowaną większością musiałoby się na nią zgodzić co najmniej 23 państwa, a nie 20, jak przy starych zasadach.

Grupa Dwanaściorga proponuje też, by decyzje w części spraw, które obecnie wymagają jednomyślności, były podejmowane tzw. super większością kwalifikowaną. Ta super większość miała by wynosić jednomyślność minus jeden.

• Rozszerzenie możliwości wyłączenia się z integracji (tzw. opt out) w tych dziedzinach, które obecnie wymagają jednomyślności, a przeszłyby pod głosowanie większością kwalifikowaną.

Taka możliwość miałaby sprawiać, że zamiast blokować wetem rozwiązania uznawane za niekorzystne, państwo członkowskie mogłoby podjąć decyzję o wyłączeniu się z danego rozwiązania. Wprowadzenie takiej zmiany wymagałoby jednak zmiany traktatów.

Grupa Dwanaściorga czyni jednak zastrzeżenie, że opt out miałoby być możliwe tylko w jasno wskazanych w traktatach kwestiach, by powstrzymać kompletne rozdrobnienie integracji i tworzenie Unii a'la carte, czyli jak się każdemu podoba.

Unijne instytucje nie mogą się w nieskończoność rozrastać

Eksperci proponują też zachowanie maksymalnej liczby członków Parlamentu Europejskiego na obecnym poziomie 751 posłów – także po ewentualnym rozszerzeniu. Już teraz PE jest największym zgromadzeniem parlamentarnym na świecie.

Ustanowienie maksymalnej liczby europosłów nie wymaga zmian w traktatach. O liczebności PE decyduje jednogłośnie Rada Europejska na wniosek PE.

Eksperci proponują też zmianę systemu alokacji miejsc w PE dla poszczególnych państw członkowskich, by zapewnić większą reprezentatywność w stosunku do demografii. Proponują stosowanie tzw. formuły z Cambrigde przy zachowaniu dotychczasowego założenia, że minimalna liczba parlamentarzystów na państwo członkowskie wynosi 6, a maksymalna 96.

Chodzi o wprowadzenie jasnej matematycznej formuły przyznawania miejsc w PE i wyeliminowania elementu politycznych targów przy zatwierdzaniu alokacji miejsc, co ma miejsce dzisiaj.

Prezydencje w Radzie powinny być dłuższe

Eksperci proponują też modyfikację systemu przewodniczenia w pracach Rady, czyli forum, w którym zasiadają ministrowie państw członkowskich.

Obecny system przewiduje obejmowanie przewodnictwa w pracach Rady (tzw. prezydencji) przez trzy kraje na okres 1,5 roku (po 6 miesięcy każdy), ale trio pracuje wspólnie nad półtoraroczną agendą prac i priorytetami.

Proponują więc wydłużenie tego okresu do 2,5 roku, czyli połowy pięcioletnich kadencji unijnych instytucji oraz zwiększenie liczby współpracujących krajów do 5.

Kraje mogłyby obejmować przewodnictwo w wybranych radach i zastępować się w okresie wyborów (rad jest kilka i zasiadają w nich ministrowie od danego tematu, np. jest Rada ECOFIN, w której zasiadają ministrowie finansów i gospodarki, Rada ds. Ogólnych, gdzie zasiadają ministrowie ds. europejskich, czy Rada ds. Zagranicznych, w której zasiadają ministrowie spraw zagranicznych).

Problematyczne w obecnym systemie są bowiem sytuacje, gdy półroczna prezydencja danego kraju pokrywa się z okresem wyborów. Tak było podczas obecnej prezydencji Hiszpanii, która zaczęła się w lipcu – w tym samym miesiącu, kiedy odbywały się wybory parlamentarne. Objęcie prezydencji zostało więc przesunięte, co rozbiło prace Rady. Ponieważ do listopada nie udało się stworzyć rządu, przewodnictwo w Radzie sprawował jeszcze poprzedni rząd.

Gdyby prezydencja była oparta na pięciu krajach pracujących przez 2,5 roku, łatwiej byłoby o rotację i unikanie takich sytuacji.

Komisja Europejska to nie reprezentacja państw członkowskich

Grupa Dwanaściorga proponuje też modyfikację funkcjonowania kolegium komisarzy, czyli Komisji Europejskiej.

Mimo że w traktacie z Lizbony jest opcja, że do kolegium komisarzy mogą po jednej osobie każde z dwóch trzecich wszystkich państw członkowskich, jedna trzecia państw pozostałaby bez swojego komisarza, to

Obecne kolegium komisarzy liczy 27 osób – tylu, co jest państw członkowskich.

Tymczasem taka sytuacja zakłóca obraz KE jako instytucji ponadnarodowej. Komisarze mają reprezentować interes wszystkich obywateli UE, a nie państw członkowskich, z których pochodzą.

Dlatego odejście od zasady „jedno państwo – jeden komisarz” może przysłużyć się urealnieniu postrzegania roli całej KE, która z założenia nie jest instytucją reprezentującą interes państw członkowskich, lecz działającą w interesie UE i przyszłych pokoleń.

Nie wymaga to zmiany w traktatach, wystarczy zastosowanie rekomendacji już zawartej w traktacie z Lizbony. Jeśli ograniczenie liczebności nie znajdzie poparcia, alternatywa jest wprowadzenie dwóch rodzajów komisarzy: komisarzy głównych, posiadających prawo głosu w kolegium oraz komisarzy zwykłych, współpracujących z głównymi nad jednym portfolio, ale bez prawa głosu.

Komisarze mogliby się zmieniać po połowie kadencji: główny przechodziłby do roli zwykłego, a zwykły do roli głównego. Taka zmiana rozwiązywałaby problem konieczności tworzenia dodatkowych portfolio merytorycznych dla zwiększonej po rozszerzeniu liczby komisarzy, gdyby państwa członkowskie jednak chciały się trzymać zasady, że każdy kraj wystawia jednego komisarza.

Zróżnicowanie kompetencji komisarzy wymagałaby jednak zmiany w traktacie, więc może być ją ciężko przeprowadzić.

Kompetencje UE: w stronę uaktualnienia

Kompetencje UE rozszerzają się od początku integracji i w toku dziesięcioleci UE uzyskała kompetencje w coraz większej liczbie dziedzin. Raport Grupy Dwanaściorga podkreśla jednak, że

Dużą analizę w tej sprawie przeprowadził rząd Wielkiej Brytanii w latach 2012-2014, który stwierdził, że brak przykładów takiego działania.

Dodatkowym dowodem na brak takich działań ze strony UE jest też brak tego rodzaju spraw na forum Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Państwa członkowskie lub Parlament Europejski mogą tu przecież składać skargi na działania KE.

Nie wspierają więc postulatów europejskich federalistów. Są otwarci zarówno na postulaty rozszerzenia kompetencji UE, jak i ich zawężenia w tych przypadkach, w których przekazywanie decyzyjności państwom członkowskim jest bardziej praktyczne.

Jednak zdaniem Grupy Dwanaściorga ostatnie kryzysy pokazały, że dla sprawnego funkcjonowania UE potrzebuje zwiększenia kompetencji w kilku obszarach, m.in. w dziedzinie zdrowia publicznego, bezpieczeństwa, ochrony środowiska i klimatu, wspólnej polityki fiskalnej w strefie euro, jak i w sprawach budżetowych.

Ich zdaniem, budżet Unii Europejskiej musi być większy niż 1 proc. unijnego PKB.

Kolejne wieloletnie ramy finansowe pokazują, że jest on za mały. Sytuacja będzie jeszcze trudniejsza, gdy dojdzie do kolejnego rozszerzenia. Z budżetu UE będzie trzeba finansować politykę spójności oraz wspólną politykę rolną nowych państw członkowskich, a także odbudowę Ukrainy.

Wybór szefa KE musi być kompromisem między PE a Radą Europejską

Grupa Dwanaściorga proponuje też szereg rozwiązań, mających na celu zwiększenie demokratyczności procesów zachodzących w UE.

Przede wszystkim eksperci proponują uporządkowanie – w ramach umowy międzyinstytucjonalnej – sposobu wyboru osoby przewodniczącej pracom Komisji Europejskiej.

Obecnie, co pokazała sytuacja z 2019 r., sprawa jest uregulowana tak, że możliwe jest pogrążenie się instytucji w głębokim kryzysie, co negatywnie wpływa na postrzeganie UE.

Grupa ekspertów proponuje trzy opcje, w zależności od wyniku wyborów:

• Grupa polityczna, która uzyskała najlepszy wynik w wyborach do PE, proponuje swojego kandydata na szefa KE. Rada Europejska musi rozważyć tę kandydaturę i może ją odrzucić tylko, gdy kandydat nie spełnia istotnych wymogów uczciwości, kompetencji i doświadczenia, lub jeśli jego nominacja na stanowisko zaburzy zasadę równowagi między państwami członkowskimi w dostępie do stanowisk kierowniczych. Jeśli taki konflikt wystąpiłby, Rada Europejska musiałaby rozpocząć formalny dialog z szefostwem grup politycznych o konieczności wskazania nowego kandydata. Obecnie Rada Europejska może zupełnie arbitralnie odrzucić kandydaturę zaproponowaną przez PE.
• Gdy więcej niż jedna grupa polityczna w PE twierdzi, że wygrała wybory (samodzielnie lub w koalicji) i proponuje swojego kandydata na szefa KE, Rada Europejska powinna zaproponować jednemu z nich możliwości przeprowadzenia kampanii w PE w celu uzyskania poparcia całego Parlamentu. Gdyby to się udało, mógłby zostać nominowany. Jeśli nie, kolejny kandydat w kolejce dostawałby możliwość zawalczenia o poparcie.
• Kiedy sytuacja jest bardzo niejasna, to Rada Europejska może wskazać, która grupa polityczna wygrała wybory i może zaproponować kandydata na szefa KE. Taki kandydat i tak musiałby zdobyć poparcie całego Parlamentu. Rada prowadziłaby dialog z szefostwem grup w parlamencie, by zagwarantować sprawne obsadzenie stanowiska.

Zróżnicowana integracja szansą na większą sprawność UE

Eksperci Grupy Dwanaściorga zalecają, by otworzyć się na różnicowanie stopnia integracji. Można by było korzystać z już dziś dostępnych w traktacie z Lizbony narzędzi np. wzmocnionej współpracy oraz klauzuli opt out.

Wszystko po to, by państwo niechętne danemu rozwiązaniu, nie stawało na drodze innym do podjęcia działań.

Eksperci proponują też reformę polityki akcesyjnej, która mogłaby odbywać się etapami. Wraz ze spełnieniem części wymogów, uzyskiwałoby się dostęp do części dobrodziejstw integracji. Analogicznie, zaniedbywanie zobowiązań państwa członkowskiego, mogłoby oznaczać odejście na dalszy krąg integracji.

Przy tak licznej wspólnocie, jaka może powstać w wyniku kolejnego rozszerzenia Unii, zróżnicowana integracja może być lekarstwem na związane z nią wyzwania.

Jak dokonać reformy Unii?

Na koniec eksperci Grupy Dwanaściorga przyglądają się też różnym dostępnym opcjom wprowadzania modyfikacji w funkcjonowaniu UE. Jak już wspomnieliśmy na początku, nie wszystkie zmiany wymagają bowiem otwarcia konwentu europejskiego i gruntownej zmiany traktatów.

Poza tym wspólnota dysponuje też różnymi możliwościami w kwestii samej zmiany traktatów.

Zmiana traktatów może być efektem zwołania konwentu europejskiego i prac komisji międzyrządowych (to tzw. procedura pełna zmiany traktatów, najbardziej złożona i wymagająca, ale też najbardziej transparentna) lub procedury uproszczonej (tylko prace konferencji międzyrządowej, bez zwoływania konwentu; w ten sposób nie da się jednak przyjąć zmian, które w jakikolwiek sposób rozszerzają kompetencje UE).

Poza tym jest też opcja, że modyfikacje w unijnych traktatach zostaną przygotowane i przyjęte jako element podpisywania traktatów akcesyjnych z kolejnymi państwami. To trochę prostsze rozwiązanie, bo każdy kolejny traktat — w tym akcesyjne — wymagają ratyfikacji przez parlamenty narodowe i w niektórych krajach w drodze referendum.

Przyjęcie zmian w traktatach wraz z kolejnym rozszerzeniem byłoby więc znacznie prostsze.