Przywracanie praworządności. Projekt „Iustitii” wymaga jeszcze dużo pracy [ANALIZA DR. SZWEDA]

Proces przywracania praworządności będzie bardzo skomplikowany. Konieczne będzie wyważenia wielu wartości i interesów. Dlatego istotne jest, żeby decyzje o tym, jak to przeprowadzić, dobrze przemyśleć. A także podejmowanie po przeprowadzeniu demokratycznej debaty oraz rzetelnej ocenie skutków proponowanych rozwiązań.

Dobrym rozwiązaniem byłoby także skonsultowanie procedowanych w parlamencie projektów z Komisją Wenecką Rady Europy – pisze dr Marcin Szwed, adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego i prawnik Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, w specjalnej analizie dla Archiwum Osiatyńskiego.

Dr Szwed ocenia, że projekt zaprezentowany przez Stowarzyszenie Sędziów „Iusitia”, jest przedwcześnie przedstawiany jako jedno z gotowych rozwiązań na odbudowę praworządności w Polsce, a przygotowanie odpowiednich środków do zażegnania kryzysu w sądownictwie wymaga jeszcze sporo pracy.

Kluczowe jest rozstrzygnięcie, w sposób generalny, wątpliwości wokół statusu osób powołanych do sądów na wniosek neo-Krajowej Rady Sądownictwa. Bez tego nie da się wykonać wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Nie da się też przywrócić pewności prawa i zakończyć konflikt wokół władzy sądowniczej.

Zdaniem dr. Szweda należy jednak rozważyć,

Proponuje, żeby wziąć pod uwagę = wprowadzenie procedury zindywidualizowanej oceny przebiegu powołań poszczególnych nowo powołanych sędziów. Propozycję wprowadzenia takiego mechanizmu formułuje m.in. Helsińska Fundacja Praw Człowieka, a podobne pomysły są także wysuwane przez część polskich prawników.

W debacie o przywracaniu praworządności opublikowaliśmy także tekst Magdaleny Krzyżanowskiej-Mierzewskiej, byłej prawniczki z Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i ekspertki Fundacji Batorego , wywiad z sędzią Waldemarem Żurkiem oraz rozmowę z prezesem „Iustitii” sędzią Krystianem Markiewiczem.

Dr Marcin Szwed: Wyzwania przywracania praworządności

Zwycięstwo partii opozycyjnych w ostatnich wyborach parlamentarnych daje nadzieję na to, że kryzys w sądownictwie, wywołany niezgodnymi z Konstytucją i międzynarodowymi standardami działaniami podejmowanymi w czasie ośmiu lat rządów „Zjednoczonej Prawicy”, zostanie w końcu zażegnany.

Jednym z fundamentalnych problemów, jakie staną przed nową koalicją rządzącą, będzie kwestia nieprawidłowości w procesie powołań sędziowskich wynikających z niekonstytucyjnego składu obecnej Krajowej Rady Sądownictwa.

Często pojawiają się jednak głosy, że uregulowanie tej materii nie będzie wcale takie trudne, gdyż mamy już projekty przygotowane przez ekspertów i organizacje pozarządowe.

Wystarczy je więc uchwalić, aby w pełni wykonać wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz przywrócić standardy praworządności.

Czy tak rzeczywiście jest? Moim zdaniem, nie do końca.

Propozycja Iustitii

Projekt mający uregulować sytuację nowo powołanych sędziów przedstawiło Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia”. Zakłada on, że uchwały tzw. neo-KRS dotyczące nominacji na stanowiska sędziowskie byłyby nieważne z mocy prawa.

W rezultacie stanowiska obsadzone w ten sposób zostałyby uznane za wolne. Zaś stosunki służbowe osób powołanych przez prezydenta na wnioski zawarte w nieważnych uchwałach – za nienawiązane.

Jednocześnie osoby, które przed powołaniem zajmowały stanowiska

• sędziowskie w innych sądach
• asesora sądowego w sądzie administracyjnym,
• referendarza sądowego albo asystenta sędziego,

mogłyby na nie wrócić.

Projekt zawiera jednak istotny wyjątek dotyczący osób powołanych na stanowiska sędziów sądów rejonowych po okresie asesury. Tej kategorii osób nie dotyczyłby bowiem wspomniany skutek w postaci nieważności uchwały KRS i uznania stosunku służbowego za nienawiązany.

Ich powołania zostałyby jednak poddane weryfikacji przez niezależną KRS. Ta, w razie uznania, że nie było podstaw do przedstawienia wniosku o powołanie danej osoby, mogłaby wystąpić do sądu dyscyplinarnego o złożenie jej z urzędu.

Gotowy do uchwalenia?

Projekt „Iustitii” często przedstawiany jest jako jedno z gotowych rozwiązań na odbudowę praworządności w Polsce. Moim zdaniem taka ocena jest jednak przedwczesna, a przygotowanie odpowiednich środków do zażegnania kryzysu w sądownictwie wymaga jeszcze sporo pracy.

Do tego konieczna jest m.in. analiza proponowanych rozwiązań pod kątem wywoływanych przez nie skutków.

Jest to tym bardziej istotne, że ze względu na liczbę sędziów powołanych w ciągu ostatnich 5 lat unieważnienie (czy raczej stwierdzenia nieważności z mocy prawa) uchwał neo-KRS mogłoby wywoływać liczne komplikacje.

Należałoby ustalić np.

• ilu sędziów byłoby objętych środkami przewidzianymi w projekcie,
• ilu zostałoby całkowicie wydalonych z sądownictwa,
• a ilu cofniętych na wcześniejsze stanowiska.

Konieczne byłoby także zbadanie, jaki byłby wpływ zastosowania postulowanych rozwiązań na stan kadrowy poszczególnych sądów. W uzasadnieniu do projektu „Iustitii” takich danych jednak nie ma.

Niezwykle istotne byłoby także dokonanie identyfikacji możliwych zagrożeń wynikających z wdrożenia proponowanych rozwiązań oraz ewentualnych sposobów na ich uniknięcie.

Jak uniknąć paraliżu sądownictwa

Należałoby po pierwsze ustalić, czy planowane usunięcie/przeniesienie dużej liczby nowo powołanych sędziów nie doprowadziłoby do paraliżu polskiego sądownictwa.

• Prezydent powołał ponad 2270 sędziów na wniosek tzw. neo-KRS (wyliczyła to Helsińska Fundacja Praw Człowieka)
• 430 z nich to asesorzy na stanowiska sędziów rejonowych. A w odniesieniu do nich, jak pamiętamy, projekt Iustitii zakłada wyjątek.

• 775 z nich zostało przy tym powołanych na pierwsze stanowiska sędziowskie.

Oznacza to, że zgodnie z projektem byliby oni całkowicie wydaleni z sądownictwa. To dość pokaźny uszczerbek.

Większość z nich to byli asystenci i referendarze, za których powołaniami nie stoją raczej żadne machinacje polityczne.

Trudna mogłaby być także sytuacja w wojewódzkich sądach administracyjnych, w których doszłoby do usunięcia

• ponad 70 sędziów,
• i wszystkich (tj. 90) asesorów powołanych na wniosek tzw. neo-KRS.

W przypadku sędziów innych sądów (w tym ponad 800 sędziów sądów okręgowych) najczęściej dochodziłoby do cofnięcia na wcześniej zajmowane stanowisko. Ale przecież i ten proces mógłby stanowić zagrożenie dla sprawności funkcjonowania wielu sądów.

Projekt „Iustitii” nie daje jednoznacznych odpowiedzi na pytanie, jak zaradzić takim zagrożeniom

W uzasadnieniu wspomniana jest możliwość stosowania delegacji w celu uzupełnienia braków kadrowych. Ale czy same delegacje byłaby w stanie zrekompensować usunięcie z zawodu 775 sędziów?

Pamiętajmy, że sędzia przeniesiony na wcześniejsze stanowisko, mógłby być delegowany do innego sądu. Aleo soba, która na podstawie ustawy wróciłaby na wcześniej zajmowane stanowisko niesędziowskie, nie mogłaby być delegowana do pełnienia funkcji sędziego.

Co z orzeczeniami

Konieczne byłoby też ustalenie, czy uchwalenie projektu w obecnym kształcie nie stwarzałoby zagrożenia dla prawomocnych orzeczeń wydanych przez wadliwie powołanych sędziów.

Projekt odnosi się wprost jedynie do nieważności orzeczeń Sądu Najwyższego, zaś w uzasadnieniu wskazano, że co do rozstrzygnięć pozostałych sądów decyzje powinny być podejmowane przez niezawisłe sądy.

Z wypowiedzi zwolenników projektu wynika, że takiego zagrożenia nie ma, ale moim zdaniem wymagałoby to dalszych analiz.

Jeżeli bowiem prawo będzie wprost stwierdzało, że część z omawianej grupy osób była nie tyle nawet wadliwie powołanymi sędziami, lecz w ogóle nigdy nie była sędziami, to czy ich rozstrzygnięcia można uznać za wiążące?

Jak to będzie wyglądać w praktyce

Warto byłoby także rozważyć, jak proces unieważniania uchwał KRS i stwierdzania nienawiązania stosunków służbowych nowych sędziów miałby przebiegać w praktyce.

O ile dobrze rozumiem intencje autorów, w teorii miałoby to wyglądać w ten sposób, że wszystkie skutki występują z mocy prawa, a więc tuż po wejściu w życie ustawy część osób odchodzi z sądownictwa, a część może wrócić na stanowiska sędziowskie w niższych sądach.

Należy jednak rozważyć, jakie jest ryzyko wystąpienia alternatywnych scenariuszy, zakładających pojawienie się daleko idących komplikacji w realizacji całego tego procesu.

Projekt nie precyzuje np. czy osoby, których stosunki służbowe miałyby zostać uznane za nienawiązane, otrzymywałyby akt indywidualny potwierdzający zaistnienie tego skutku. Gdyby nie otrzymały, zapewne domagałyby się tego przed odpowiednimi sądami. Gdyby zaś taki akt otrzymały, część z nich mogłaby podjąć próby podważania go przed sądami.

Ustawa nie przewiduje jednak żadnej procedury badania zasadności wygaszenia (czy uznania za nieważny) stosunku służbowego poszczególnych osób. Oznaczałoby to, że odwołanie byłoby

• albo nieskuteczne,
• albo sądy mimo wszystko próbowałyby ocenić zasadność usunięcia określonej osoby z powołaniem się na Konstytucję czy prawo międzynarodowe.

W tych orzeczeniach mogłoby jednak dochodzić do rozbieżności. Część sedziów wróciłaby na stanowiska. Inni inicjowaliby postępowań przed sądami międzynarodowymi, zadawali pytania prejudycjalne do Trybunały Sprawiedliwości UE itd.

Zgodność ze standardem europejskim

Dalszych analiz wymagałaby także zgodność zaproponowanych rozwiązań z Konstytucją i międzynarodowymi standardami, zwłaszcza tymi wynikającymi z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz rekomendacji Komisji Weneckiej.

Konstytucja stanowi jasno, że usunięcie czy przeniesienie sędziego jest dopuszczalne jedynie na mocy orzeczenia sądu. Według niektórych przepis ten nie ma zastosowania do nowo powołanych sędziów, gdyż nigdy nie objęli oni skutecznie stanowiska sędziego.

Problem jednak w tym, że tak zdecydowana teza nie ma potwierdzenia ani w orzecznictwie sądów polskich, ani międzynarodowych. Żaden z nich nie stwierdził, że wadliwie powołane osoby w ogóle nie są sędziami.

Uchwała trzech izb Sądu Najwyższego w zakresie dotyczącym sędziów sądów powszechnych zdaje się wręcz sugerować, że przynajmniej niektóre z nowo powołanych osób są sędziami.

Ponadto, gdybyśmy uznali, że rzeczywiście obecna KRS prawnie nie istnieje i nie jest w stanie podjąć prawnie skutecznej uchwały, to należałoby uznać, że nieistniejące są także powołania asesorów na stanowiska sędziów sądów rejonowych.

Pomimo bowiem pewnych różnic w procedurze ich powołania, także oni nie mogli zostać powołani przez prezydenta bez wniosku KRS.

Warto zauważyć, że zarówno Trybunał w Strasburgu, jak i Komisja Wenecka zwracają uwagą na konieczność dochowania pewnych standardów. I powinno to się dziać nawet w procesie odbudowy wymiaru sprawiedliwości po okresie rządów autorytarnych czy systemowej zapaści z innych przyczyn.

Co w zamian?

Zwolennicy projektu „Iustitii” często podkreślają, że stwierdzenie nieważności uchwał KRS z mocy prawa jest jedynym, lub przynajmniej najbardziej skutecznym, sposobem na wykonanie wyroków ETPC i TSUE.

Niekiedy padają także sugestie, że zostawienie wadliwie powołanych sędziówbyłoby nie tylko niezgodne z Konstytucją i międzynarodowymi standardami. A także w pewien sposób niemoralne.

Zgadzam się z tym, że rezygnacja z podejmowania wszelkich działań byłaby niedopuszczalna.

Rozstrzygnięcie, w sposób generalny, wątpliwości wokół statusu osób powołanych na wniosek neo-KRS jest konieczne. Nie tylko po to, by wykonać wyroki ETPC. Ale także po to, by przywrócić pewność prawa oraz zakończyć konflikt wokół władzy sądowniczej.

Bez takich działań legitymacja poszczególnych osób do pełnienia funkcji sędziego nadal będzie mogła być kwestionowana. Czy to przez strony postępowania, czy to przez innych sędziów, którzy mogą odmawiać orzekania z osobami nieuprawnionymi do orzekania.

Procedura zindywidualizowanej oceny powołań neo-sędziów

Najważniejszym rozwiązaniem alternatywnym, które należałoby wziąć pod uwagę, jest wprowadzenie procedury zindywidualizowanej oceny przebiegu powołań poszczególnych nowo powołanych sędziów. Propozycję wprowadzenia takiego mechanizmu formułuje m.in. Helsińska Fundacja Praw Człowieka, a podobne pomysły są także wysuwane przez część polskich prawników.

Procedura taka mogłaby się toczyć przed niezależną KRS. Mogłaby ona podjąć decyzję o

• zatwierdzeniu sędziego,
• skierowaniu do odpowiedniego sądu wniosku o usunięcie sędziego z urzędu
• lub przeniesienie go na wcześniej zajmowane stanowiska.

Oczywiście, mechanizm ten wymagałby dalszych analiz, tak aby nadać mu optymalny kształt.

Konieczne byłoby np. rozważenie, czy wspomnianą procedurą powinni zostać objęci wszyscy sędziowie powołani na wniosek tzw. neo-KRS, czy tylko niektórzy z nich.

Bo wszyscy zostali powołani z wadą prawną.

Być może dopuszczalny byłby jednak wyjątek dla byłych asesorów. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie (robi to na przykład dr Janusz Roszkiewicz), można mieć wątpliwości, czy w ich przypadku udział neo-KRS można uznać za „rażące naruszenie prawa” w rozumieniu orzecznictwa ETPC.

Jakie mają być kryteria oceny powołania?

Należałoby się też zastanowić, czy nie umożliwić zainteresowanym osobom powrotu na wcześniej zajmowane stanowisko bez konieczności poddawania się procedurze oceny.

Niezwykle istotną i skomplikowaną kwestią byłoby także ustalenie kryteriów, wedle których niezależna KRS dokonywałaby oceny w przedmiocie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia badanych sędziów.

Jak się wydaje, źródłem inspiracji mogłyby tu być kryteria wypracowane w uchwale trzech izb SN. Czyli badanie wpływu nieprawidłowości w procesie powołania sędziego na jego niezawisłość i bezstronność.

Idąc w ślad za rozumowaniem SN, nie wykluczałbym także pewnego różnicowania kryteriów w zależności od tego czy np. powołanie dotyczył stanowiska sędziego SN czy sądu powszechnego.

Trudniej byłoby także kwestionować jej zgodność z Konstytucją i standardami międzynarodowymi. Ewentualne przeniesienie lub złożenie sędziego z urzędu następowałoby bowiem na podstawie orzeczenia sądu, a sędziom przysługiwałyby odpowiednie gwarancje proceduralne.

Warto zresztą zauważyć, że Komisja Wenecka i ETPC niejednokrotnie badały procedury tzw. vettingu sędziów w różnych państwach i uznawały, że w pewnych szczególnych przypadkach są one dopuszczalne.

Także i ta propozycja nie jest w pełni wolna od wszelkich problemów. Zważywszy na liczbę sędziów powołanych na wniosek neo-KRS, procedura zindywidualizowanej oceny mogłaby być dość czasochłonna. Należałoby więc ustalić, czy istnieją możliwości zapewnienia jej efektywnej realizacji. A jeśli tak, to jakie i z jakimi kosztami by się wiązały.

Trudnym zadaniem mogłoby się również okazać odpowiednie sformułowanie kryteriów oceny, tak aby uniknąć oskarżeń o arbitralność.

Konieczny jest namysł i debata

Procedura odbudowy praworządności nie będzie zadaniem łatwym. Wręcz przeciwnie, będzie to proces bardzo skomplikowany, zakładający konieczność wyważenia wielu wartości i interesów.

Z tego względu istotne jest, aby decyzje o tym, jak go odpowiednio przeprowadzić, były przemyślane. I by były podejmowanie po przeprowadzeniu demokratycznej debaty oraz rzetelnej ocenie skutków proponowanych rozwiązań.

Dobrym rozwiązaniem byłoby także skonsultowanie procedowanych w parlamencie projektów właśnie z Komisją Wenecką.

Nie mogę się zatem zgodzić z tezą, że w kwestii rozwiązania problemu wadliwych powołań sędziowskich wszystko jest już ustalone. Wręcz przeciwnie, jeśli rzeczywiście zależy nam na zażegnaniu kryzysu i uzdrowieniu sądownictwa, czeka nas jeszcze sporo pracy i analiz.

Jeśli raz w miesiącu chcesz otrzymywać specjalne materiały dotyczące praworządności jako pierwszy, zapisz się na newsletter przez stronę Archiwum Osiatyńskiego. Projekt wspiera fundusz Aktywni Obywatele – Program Krajowy.