RPO dla Senatu: "Wybory korespondencyjne obecnie nie do przeprowadzenia"

"W sytuacji faktycznej i prawnej - swoistego hybrydowego stanu nadzwyczajnego - aktualizuje się zakaz wynikający z art. 228 ust. 6 Konstytucji - że w czasie stanu nadzwyczajnego nie może być zmieniona m.in. ustawa o wyborze Prezydenta RP" - pisze Rzecznik Praw Obywatelskich w swojej opinii dla Senatu RP.

• Przeprowadzenie w najbliższym czasie wyborów Prezydenta RP nie jest możliwe z powodu zagrożenia koronawirusem.
• Nie ma gwarancji, że głosowanie korespondencyjne będzie zgodne z zasadą powszechności - wielu wyborców może nie mieć możliwości udziału w głosowaniu.
• Powodem jest nieskuteczność wyłącznego głosowania korespondencyjnego, wprowadzonego w tak krótkim czasie przed wyborami.
• Kampania wyborcza nie toczy się zaś z poszanowaniem zasady równości szans kandydatów, a obywatele nie dostają nawet minimalnej wiedzy o wyborach.

To najważniejsze punkty opinii Rzecznika Praw Obywatelskich, który przekazał ją 22 kwietnia 2020 Senatowi.

Specustawa spełnia warunki stanu nadzwyczajnego

W tym świetle specustawa z 2 marca 2020 roku spełnia wszelkie konstytucyjne warunki wymagane od aktu regulującego stan nadzwyczajny. Została uchwalona w sytuacji szczególnego zagrożenia wirusem SARS-CoV-2. Wprowadza środki daleko wykraczające poza zwykłe środki konstytucyjne, zmienia zasady działania organów władzy i w ekstremalny sposób ogranicza podstawowe wolności i prawa człowieka.

Na podstawie ustawy z 2 marca 2020 Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 31 marca 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z epidemią. Zostało ono potem zastąpione rozporządzeniami z 10 kwietnia i z 19 kwietnia.

Ograniczyły one podstawowe konstytucyjne prawa lub wolności, jak wolność osobista, wolność poruszania się, wolność uzewnętrzniania religii, wolność zgromadzeń, wolność działalności gospodarczej, prawa własności, prawa do ochrony zdrowia, wolność korzystania z dóbr kultury.

Zgodnie z Konstytucją stan nadzwyczajny można wprowadzić jednym aktem. Obecnie mamy jednak faktycznie do czynienia ze stanem nadzwyczajnym. Wniosek taki wynika z oceny całości prawodawstwa. A chodzi nie tylko o ustawy i rozporządzenia, ale i o zmianę Regulaminu Sejmu, wprowadzającą zdalne posiedzenia.

"W tym właśnie przejawia się »hybrydowość« stanu nadzwyczajnego, że nie jest on wprowadzony jednym aktem normatywnym, lecz szeregiem aktów normatywnych o różnej hierarchii, ale wprowadzających wyjątkowe zasady działania organów władzy oraz drastyczne ograniczenia praw i wolności jednostki" - uważa RPO. O ile wcześniej wiele elementów stanu nadzwyczajnego nie było spełnionych, to obecnie kształt przepisów prawa został już "domknięty", a to uprawnia wniosek o rzeczywistym stanie nadzwyczajnym.

Zagadnienia ogólne związane z ustawą z 6 kwietnia

Tryb prac

Wobec spełnienia przewidzianych przez Konstytucję kryteriów wprowadzenia stanu nadzwyczajnego aktualizuje się zakaz wynikający z art. 228 ust. 6 Konstytucji. Przewiduje on, że w czasie stanu nadzwyczajnego nie mogą być zmienione m.in.: Konstytucja, ordynacja wyborcza do Sejmu, Senatu i samorządu terytorialnego, ustawa o wyborze Prezydenta RP.

Oznacza to, że parlamentarne prace nad ustawą o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów na Prezydenta RP w 2020 roku są prowadzone z naruszeniem tego zakazu. W okresie tym nie tylko nie można zmieniać prawa wyborczego. Zakazane jest również przeprowadzanie samych wyborów (art. 228 ust. 7 Konstytucji).

Rzecznik z wielkim niepokojem przyjął tryb zgłoszenia projektu ustawy jako pilny. Z art. 123 ust. 1 Konstytucji wynika, że Rada Ministrów może uznać swój projekt ustawy za pilny - z wyjątkiem m.in. ustaw dotyczących wyboru Prezydenta RP, Sejmu, Senatu oraz samorządu terytorialnego, a także kodeksów. Intencją było, aby prace parlamentarne nad projektami tak fundamentalnymi z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa prowadzono w sposób zabezpieczający przed pochopnym uchwaleniem.

Niepokój wynika również z przyjęcia ustawy w kontekście orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego terminu dokonywania zmian w prawie wyborczym i standardów międzynarodowych w tym zakresie. A ustawa miałaby wejść w życie nawet na kilka dni przed dniem wyborów 10 maja 2020 roku. W obliczu epidemii odpowiedzialne wprowadzanie wszelkich procedur dotyczących udziału wielu obywateli w życiu publicznym musi być poprzedzone rzetelną debatą i rozbudowanymi analizami proponowanych rozwiązań.

Ograniczenie materii ustawowej na rzecz aktów wykonawczych

W ustawie część istotnych kwestii związanych z głosowaniem korespondencyjnym, które dotychczas regulował Kodeks wyborczy, przeniesiono do aktów wykonawczych. Prowadzi to do poważnych wątpliwości, czy istotne elementy regulacji wyborczej nie powinny być zawarte wyłącznie w ustawie.

Tymczasem ustawa upoważnia ministra ds. aktywów państwowych do określenia w rozporządzeniu - według jego arbitralnego uznania i bez jakichkolwiek wytycznych wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji - „dodatkowych” elementów pakietu wyborczego. Uwagi te dotyczą też trybu doręczania pakietów do wyborcy przez operatora. Takie przepisy ustawy należy uznać niezgodne z wymaganiami zasady określoności prawa (art. 2 Konstytucji) oraz z zasadami wydawania aktów wykonawczych.

Uwagi szczegółowe dotyczące ustawy z 6 kwietnia 2020 roku

Zmiana terminu wyborów

Wybory Prezydenta RP zarządzono 5 lutego 2020 roku. Załącznikiem do postanowienia jest kalendarz wyborczy dla wyborów Prezydenta RP 10 maja 2020 roku, wskazujący precyzyjnie terminy wykonania poszczególnych czynności wyborczych.

Tymczasem zgodnie z ustawą Marszałek Sejmu „może zarządzić zmianę terminu wyborów określonego w wydanym wcześniej postanowieniu”. Takie uprawnienie - co może nastąpić nawet na kilka dni przed dniem głosowania - nie ma precedensu w polskim prawie wyborczym. Skorzystanie z tego prawa pozostaje w dowolnej decyzji Marszałka Sejmu. Nie określono żadnych jej szczegółowych przesłanek.

Decyzja o zmianie terminu wyborów będzie miała wpływ na przebieg kampanii wyborczej, szczególnie w kontekście zasady równości szans. Kandydaci planowali bowiem swoje strategie wyborcze z uwzględnieniem wskazanego wcześniej terminu. Dotyczy to m.in. kwestii finansowych. A komitety wyborcze mogą wydatkować na kampanię wyborczą wyłącznie kwoty ograniczone limitem.

Ponadto nie jest jasne, jak w przypadku przesunięcia terminu wyborów, np. o tydzień, postanowieniem wydanym na kilka dni przed dniem wyborów, zostanie zrealizowane prawo kandydatów do nieodpłatnych audycji wyborczych w programach ogólnokrajowych publicznych nadawców radiowych i telewizyjnych.

Ograniczenie roli organów wyborczych i administracji wyborczej

Państwowa Komisja Wyborcza jest stałym najwyższym organem wyborczym właściwym w sprawach przeprowadzania wyborów i referendów. Tymczasem w wielu działaniach związanych z głosowaniem korespondencyjnym znaczące kompetencje ustawa przekazuje organom władzy wykonawczej, zwłaszcza ministrowi ds. aktywów państwowych.

Ma on określić rozporządzeniem wzór karty do głosowania - jedynie po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Wyborczej (zgodnie z Kodeksem wyborczym jest to prawo PKW). Według ustawy z 16 kwietnia 2020 o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, w wyborach na Prezydenta RP w 2020 roku nie stosuje się przepisów w zakresie m.in. ustalania przez PKW wzoru karty do głosowania i zarządzania przez nią druku tych kart. Tworzy to niebezpieczną dla przeprowadzenia wyborów lukę. Udział PKW w całej procedurze został więc zminimalizowany w porównaniu z procedurą głosowania korespondencyjnego przewidzianą w Kodeksie wyborczym.

"Mając wzgląd na to, że głosowanie korespondencyjne ma stanowić jedyną procedurę udziału w głosowaniu, przekazanie wiodącej roli w jej organizacji i przeprowadzeniu, politycznemu organowi władzy wykonawczej, jakim jest minister właściwy do spraw aktywów państwowych, ma ogromną doniosłość. Prowadzić może bowiem do wniosku o wprowadzeniu analizowaną ustawą de facto systemowej zmiany przewidzianego obecnie w Kodeksie wyborczym modelu organizowania wyborów w Polsce i (dalszym), w tym odejście od modelu niezależnej od organów władzy ustawodawczej i wykonawczej administracji wyborczej" - pisze Adam Bodnar.

Głosowanie korespondencyjne

Uznaje się, że gdy obok podstawowej procedury oddawania głosu w lokalu wyborczym istnieją inne procedury głosowania zdalnego, a wyborca może skorzystać z jednej z nich - gwarancja zasady powszechności zostaje wzmocniona. W takim modelu głosowanie korespondencyjne jest alternatywną procedurą. Korzysta z niej zwykle mniejszość wyborców.

Odmiennie należy natomiast rozumieć procedurę głosowania wyłącznie korespondencyjnego. Ta formuła stosowana jest rzadko, m.in. w niektórych amerykańskich stanach. Nie może być uznawana za alternatywną – nie jest bowiem gwarantowane wyborcom kilka (co najmniej dwóch) procedur głosowania.

Gdy głosowanie korespondencyjne staje się jedyną procedurą, gwarancje zasady powszechności głosowania zostają znacząco obniżone w porównaniu z procedurą podstawową (głosowanie w lokalu wyborczym i jedna lub kilka dodatkowych – w tym głosowanie korespondencyjne.

Jako jedyna procedura, niesie ze sobą szereg bardzo poważnych wyzwań organizacyjnych i technicznych. Niewłaściwe jej funkcjonowanie prowadzi do pozbawienia wyborcy możliwości skorzystania z czynnego prawa wyborczego.

Głosowanie korespondencyjne wprowadzono w 2011 roku jako dodatkową formę oddawania głosu, z myślą o wyborach dla tych, którzy napotykają trudności organizacyjno-techniczne w dotarciu do lokali wyborczych i zagłosowaniu w sposób tradycyjny.

W wyborach w 2015 roku mógł z niej skorzystać każdy wyborca w kraju i za granicą. Każdorazowo było to kilkadziesiąt tysięcy osób. Procedura ta była więc wciąż w toku wdrażania i zapoznawania się z nią społeczeństwa, gdy w 2018 roku została znacząco ograniczona, w efekcie czego w wyborach w latach 2018-2019 znalazła już tylko marginalne zastosowanie.

M.in. to stanowi różnicę w porównaniu z procedurą głosowania korespondencyjnego w Niemczech, która jest wdrażana od lat 50. XX wieku i cieszy się uznaniem wyborców.

Ocena mechanizmu ustawy z 6 kwietnia 2020

W opinii RPO przeprowadzenie wyborów Prezydenta RP zarządzonych na dzień 10 maja 2020, z uwagi na zagrożenia związane z COVID-19, nie jest możliwe.

Mechanizmy wyborcze w tych specyficznych okolicznościach nie gwarantują, że wybory będą powszechne, zgodnie z art. 127 ust. 1 Konstytucji. Nie są też w stanie umożliwić realizacji przez obywateli czynnego prawa wyborczego.

Obecnie kampania wyborcza nie toczy się bowiem z poszanowaniem zasady równości szans kandydatów. Obywatelom nie jest zaś przekazywana wiedza o wyborach w minimalnym, satysfakcjonującym stopniu.

Zastosowana po raz pierwszy w Polsce procedura wyłącznego głosowania korespondencyjnego ma przejąć pełny ciężar zagwarantowania zasady powszechności wyborów. Budzi to jednak poważne wątpliwości RPO.

Przekazywanie pakietów wyborczych

Pakiet wyborczy umożliwiający oddanie głosu ma być przesłany każdemu wyborcy z mocy prawa, automatycznie. Ważne jest zatem precyzyjne wskazanie adresu, pod który pakiet będzie przekazany przez operatora (bezpośrednio do oddawczej skrzynki pocztowej wyborcy lub pod adres wyborcy wskazany w spisie wyborców).

W Polsce ewidencja ludności prowadzona jest według miejsca zamieszkania. Ponieważ wielu wyborców jest zameldowanych na pobyt stały w innym miejscu niż faktycznie ma miejsce zamieszkania w dniu głosowania, prawo wyborcze przewiduje mechanizmy umożliwiające wyborcy skorygowanie takiej sytuacji. Jest zatem m. in. możliwość dopisania się do spisu wyborców w miejscu zamieszkania lub pobrania zaświadczenia o prawie do głosowania.

W kontekście głosowania wyłącznie korespondencyjnego kwestią o ogromnej doniosłości jest zapewnienie, by pakiety wyborcze dotarły do każdego uprawnionego wyborcy. Pozostaje kwestia procedur i terminów ewentualnych korekt, tak by wyborcy zostali ujęci w spisach odpowiednich miejsca faktycznego zamieszkania lub pobytu. Instytucja zaświadczeń o prawie do głosowania nie znajduje zastosowania, pozostaje więc jedynie możliwość dopisania się do spisu wyborców.

Tymczasem ustawa wskazuje, że dopisanie do spisu wyborców następuje na wniosek wyborcy wniesiony do urzędu gminy najpóźniej w dniu wejścia ustawy w życie. Wyborca będzie zatem mieć tylko symboliczny czas na taką korektę – a musi się sam stawić w urzędzie. Wysoce problematyczna w praktyce jest możliwość sprawdzenia w urzędzie gminy, w której spis wyborców został sporządzony, czy wyborca został w spisie uwzględniony, a także złożenie reklamacji.

Ponadto należy zwrócić uwagę na umożliwienie oddania głosu przez wyborców podlegających w dniu głosowania kwarantannie czy izolacji. W praktyce korzystanie przez tą grupę z procedur głosowania jest bardzo problematyczne. Podobna jest sytuacja wyborców przebywających w zakładzie leczniczym, domu pomocy społecznej, zakładzie karnym i areszcie śledczym.

Może zatem dojść do sytuacji, w której pakiety wyborcze przeznaczone dla tysięcy wyborców nie trafią do adresatów, bowiem nie zostaną przekazane tam, gdzie faktycznie oni przebywają.

Doręczenie pakietu wyborczego

Minister ds. aktywów państwowych określi rozporządzeniem szczegółowy tryb doręczania pakietów wyborczych przez operatora do wyborcy, w tym sposób i tryb doręczania ich do wyborców w kwarantannie czy izolacji.

Bardzo trudno więc na tym etapie ocenić adekwatność procedur w odniesieniu do bezpieczeństwa epidemiologicznego. Ogromne znaczenie ma także dokładna analiza rozwiązań zawartych w ustawie z uwzględnieniem realiów funkcjonowania oddawczych skrzynek pocztowych wyborców, szczególnie w kontekście możliwości zagubienia pakietów, a także ochrony danych osobowych.

A przesyłki pakietów wyborczych są przesyłkami listowymi nierejestrowanymi. Tymczasem Kodeks wyborczy stanowi, że pakiet „doręcza się wyłącznie do rąk własnych wyborcy, po okazaniu dokumentu potwierdzającego tożsamość i pisemnym pokwitowaniu odbioru”.

Ogromnym wyzwaniem będzie możliwość skutecznego przekazania pakietów wyborczych przez operatora w przewidywanym terminie. A termin przypadający od 7 dni do dnia przypadającego przed dniem głosowania, nie zawiera „marginesu bezpieczeństwa” - może być w praktyce zbyt krótki dla podjęcia przez wyborcę jakichkolwiek działań w przypadku np. braku doręczenia pakietu w terminie.

Pakiet wyborczy

Ustawa wymienia elementy wchodzące w skład pakietu. Niestety, nie ma wśród nich nakładek na karty do głosowania sporządzonych w alfabecie Braille'a, które umożliwiają skuteczne oddawanie głosu m.in. osobom z dysfunkcją wzroku. Warto zauważyć, że w przeciwieństwie do ustawy, zgodnie z rozwiązaniami kodeksu wyborczego, karty takie są wymienione w składzie pakietu wyborczego i przesyłane na żądanie wyborcy. Mechanizm nakładek, stanowiąc dodatkową gwarancję zasady powszechności wyborów, jest dobrze oceniany przez środowiska osób z niepełnosprawnościami.

Konieczne jest zwrócenie uwagi wyborców na wiele bardzo istotnych kwestii związanych z oddawaniem głosu korespondencyjnie. Wyborca wpisuje imię i nazwisko oraz numer PESEL, a w kopercie zwrotnej umieszcza podpisane oświadczenie o osobistym i tajnym oddaniu głosu. Brak takiego oświadczenia, podobnie jak brak wpisania imienia i nazwiska lub numeru PESEL, a także wpisanie tych danych nieczytelnie czy brak podpisu, powodują, że głos nie jest brany pod uwagę.

A przy głosowaniu korespondencyjnym w ubiegłych latach pewien odsetek głosujących nie wiedział lub nie zwrócił uwagi na te istotne wymogi.

Przekazywanie koperty zwrotnej

Ustawa przewiduje umieszczanie koperty zwrotnej w „specjalnie przygotowanej do tego celu nadawczej skrzynce pocztowej operatora wyznaczonego na terenie gminy, w której widnieje w spisie wyborców”. Zakłada to więc konieczność udania się wyborcy poza miejsce pobytu w określonym przedziale czasowym – od 6.00 do 20.00.

Bardzo trudno jest ocenić szczegółowo to rozwiązanie m.in. pod względem faktycznej dostępności „skrzynek nadawczych” dla wyborców m.in. na terenach niezurbanizowanych, jak również pod kątem zapewnienia ich bezpieczeństwa.

Ustawa odsyła w zakresie wymagań, jakim powinna odpowiadać nadawcza skrzynka pocztowa operatora, przygotowana do umieszczenia koperty zwrotnej do rozporządzenia, jakie ma wydać minister ds. aktywów państwowych. Ma przy tym uwzględnić „odpowiednie zabezpieczenie skrzynek nadawczych, w szczególności w celu zagwarantowania głosowania w sposób tajny”. Takie zabezpieczenie skrzynek nadawczych ma kardynalne znaczenie dla zachowania zasady tajności głosowania.

Przesyłki kopert zwrotnych są przesyłkami listowymi nierejestrowanymi. W tej chwili nie jest możliwa ocena szczegółowych rozwiązań, które mają być znane wraz z wydaniem aktów wykonawczych.

Tymczasem obowiązki państwa w zagwarantowaniu zasady tajności głosowania w przypadku głosowania wyłącznie korespondencyjnego należy uznać za znacząco szersze niż w dotychczasowym modelu głosowania korespondencyjnego.

Wyborca głosujący korespondencyjnie może (m.in. w razie jakichkolwiek wątpliwości co do gwarancji zasady tajności) osobiście dostarczyć kopertę zwrotną do obwodowej komisji wyborczej. W przypadku głosowania wyłącznie korespondencyjnego wyborca musi zastosować jedyną procedurę z ustawy.

Zgodnie z ustawą każdy wyborca musi umieścić „sam lub za pośrednictwem innej osoby” kopertę zwrotną w skrzynce. Minister ds. aktywów państwowych określi szczegółowy sposób i tryb odbierania kopert zwrotnych od wyborców w kwarantannie czy izolacji oraz od wyborców przebywających w zakładzie leczniczym, domu pomocy społecznej, zakładzie karnym i areszcie śledczym. Może to sugerować zamysł stworzenia odrębnej, specjalnej regulacji odbierania kopert zwrotnych od tych wyborców, co jednakże nie jest pewne.

Nie przewidziano zaś osobnego sposobu i trybu odbierania kopert zwrotnych od osób z niepełnosprawnościami, a także po 60. roku życia. Na mocy przepisów kodeksowych wyborcy tacy mogą przekazać kopertę zwrotną przedstawicielowi operatora. A według ustawy osoby z niepełnosprawnościami i seniorzy muszą osobiście umieścić kopertę zwrotną w nadawczej skrzynce pocztowej lub znaleźć do tego inną osobę.

A ustawa nie przewiduje, gdzie mają być umieszczone nadawcze skrzynki pocztowe. Nie precyzuje też, jakie wymagania musi spełniać pomieszczenie/otoczenie, w którym skrzynka będzie umieszczona oraz sama skrzynka.

Brak takich wymagań rodzi ryzyko, że osoby z trudnościami w poruszaniu się będą miały trudności z umieszczeniem w niej pakietu. Osoby starsze mogą też mieć problem z samodzielnym dotarciem do skrzynki pocztowej, jeśli nie będą miały transportu do skrzynki odległej od ich miejsca zamieszkania lub gdy skrzynka będzie w otoczeniu z barierami architektonicznymi.

A mogą mieć dodatkowe trudności w pozyskaniu wsparcia ze względu na izolację społeczną. Osoby starsze i z niepełnosprawnościami - jako wskazane w grupie ryzyka COVID-19 - mogą w ogóle zrezygnować z udziału w wyborach z obawy przed zakażeniem koronawirusem.

Głosowanie wyborców poza krajem

Ustawa reguluje głosowanie korespondencyjne wyborców poza Polską. Ta grupa wyborców - jako jedyna - by skorzystać z procedury, będzie musiała zgłosić zamiar głosowania korespondencyjnego właściwemu konsulowi - do 14 dnia przed dniem wyborów. Największe zastrzeżenia budzi kwestia terminu na takie skuteczne zgłoszenie. Nie jest bowiem pewne, czy ustawa wejdzie w życie w terminie umożliwiającym zgłoszenie zamiaru głosowania korespondencyjnego. A wciąż pozostaje kwestia odpowiedniego poinformowania wyborców o procedurze.

Może zatem dojść do faktycznego pozbawienia tej grupy wyborców możliwości oddania głosu lub będzie charakteryzować się to bardzo ograniczoną skutecznością. A może to dotyczyć bardzo licznej grupy obywateli - w 2019 roku w wyborach do Sejmu i Senatu do spisów wyborców prowadzonych przez konsulów dopisało się 330 676 osób.

Zmiany w strukturze i organizacji organów wyborczych

Ustawa przewiduje bardzo poważne zmiany struktury organów wyborczych najniższego szczebla, które będą zaangażowane w przeprowadzenie wyborów. W dniu jej wejścia w życie zostaną rozwiązane obwodowe komisje wyborcze. Przewiduje się jednocześnie powołanie w każdej gminie gminnych obwodowych komisji wyborczych. Zamysł ustanowienia zupełnie nowej struktury organów wyborczych w tak krótkim okresie przed głosowaniem musi budzić uzasadnione wątpliwość. Jest też działaniem bez precedensu.

Rzecznik nie ocenia możliwości skutecznego realizowania przewidzianych przez ustawę zadań gminnych komisji wyborczych – oczekuje na opinię PKW. Nie wypowiada się też w kwestii realności powołania składów komisji w tak krótkim okresie.

Ogromnym wyzwaniem z pewnością będzie zaś zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego członkom komisji wyborczych. Obawy budzi kwestia przeprowadzenia odpowiednich szkoleń, a także wspólnych prac członków komisji wyborczych.

Ustawa jest niejasna w kwestii mężów zaufania i obserwatorów społecznych. Jeśli przyjąć, że gminne obwodowe komisje wyborcze są zupełnie nową strukturą, należy również uznać, że nie są one objęte wyliczeniem organów wyborczych z Kodeksu wyborczego. Daje on komitetom wyborczym prawo do wyznaczenia męża zaufania, a stowarzyszeniom i fundacjom - do wyznaczania obserwatora społecznego. Powstaje zatem doniosłe pytanie, czy ogólne odesłania ustawy mogą być wystarczającą podstawą ustanowienia mężów zaufania i obserwatorów społecznych – ze wszystkimi konsekwencjami dla zasady jawności wyborów.

Informacja o wyborach

Zmianom regulacji wyborczej muszą towarzyszyć rozbudowane działania informacyjne i edukacyjne. Powinny one być intensyfikowane w dłuższym okresie poprzedzającym wybory. Ma to wpływ na gwarancję zasady powszechności wyborów.

Tymczasem w ustawie przewiduje się wprowadzenie na kilka lub kilkanaście dni przed dniem głosowania zasadniczych zmian dotyczących terminu wyborów, spisu wyborców, wreszcie procedury oddawania głosu, a więc kwestii mających zasadnicze znaczenie dla przeprowadzenia wyborów. W opinii RPO w tak krótkim czasie przeprowadzenie rzetelnej kampanii informacyjnej nie jest możliwe.

Przewidywane przez Kodeks wyborczy mechanizmy informowania wyborców są już w toku wobec wyborów Prezydenta RP zarządzonych na 10 maja 2020. Faktyczna możliwość ich uzupełnienia wydaje się problematyczna.

RPO za konieczne uważa zwrócenie uwagi wyborców na wiele bardzo istotnych kwestii związanych ze szczegółami oddawania głosu korespondencyjnie m.in. konkretnymi wymogami, których nieprzestrzeganie powoduje, że kartę uważa się za nieważną.

Osoby z niepełnosprawnościami a wybory

W tym kontekście Rzecznik podkreśla potrzeby wyborców z niepełnosprawnościami. Jednym z ważnych praw gwarantowanych w Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych jest prawo do pozyskiwania informacji. Osoby z niepełnosprawnością intelektualną często potrzebują asysty w wykonywaniu ich praw. Tego rodzaju pomoc może dotyczyć w szczególności: dostarczenia informacji potrzebnej do podjęcia decyzji, zakomunikowania tej informacji w odpowiedniej formie, często przy użyciu języka prostego do czytania albo w formie wizualnej.

W ustawie nie przewidziano środków mających na celu dostarczenie osobom z tym rodzajem niepełnosprawności informacji o wyborach.

Brak w ustawie obowiązku opracowania dokumentów wyborczych w sposób dostępny dla osób z tą niepełnosprawnością może przekładać się na brak samodzielności w wypełnieniu karty do głosowania (za wyborcę z niepełnosprawnością intelektualną kartę wypełni inna osoba według swego wyboru), a także rodzi ryzyko oddania głosu, który będzie uznany za nieważny w związku z niedopełnieniem obowiązków dotyczących przygotowania pakietu wyborczego przez wyborcę.

Z kolei osoby głuche i niesłyszące często nie znają języka polskiego, posługują się natomiast naturalnym dla nich Polskim Językiem Migowym. W ustawie brak jest obowiązku przygotowania w tym języku informacji o wyborach. W efekcie część osób głuchych i niesłyszących nie otrzyma zrozumiałej dla nich informacji. Powinny być one dostępne na stronach organów odpowiedzialnych za przeprowadzenie wyborów.

Osoby z niepełnosprawnością wzroku, w tym niewidzące i słabowidzące, mogą mieć trudności w odczytywaniu tekstu oraz wypełnianiu karty do głosowania. Podobnie jak w przypadku osób z niepełnosprawnością intelektualną i niepełnosprawnością słuchu mają specjalne potrzeby jeśli chodzi o sposób dostarczenia informacji.

Wyborca z niepełnosprawnością może nie oddać głosu skutecznie - nawet jeśli z pozoru uda mu się przezwyciężyć bariery dotyczące prawidłowego wypełnienia karty do głosowania, złożenia pakietu wyborczego w celu umieszczenia w nadawczej skrzynce. Bo wyborca z niepełnosprawnością, w szczególności sensoryczną, może nieczytelnie wypełnić oświadczenie o osobistym i tajnym oddaniu głosu, nie umieścić tego oświadczenia w kopercie zwrotnej, nie zakleić koperty zwrotnej, czy też umieścić pakiet wyborczy w skrzynce znajdującej się poza jego obwodem głosowania. Podobne obawy dotyczą osób z niepełnosprawnością wzroku czy z niepełnosprawnością manualną.

Należy też podnieść kwestię zaufania i przekonania wyborców do procedury głosowania korespondencyjnego. A polscy wyborcy są tradycjonalistami – zgodnie z badaniami opinii społecznej z 2018 roku 73 proc. jako preferowany sposób udziału w wyborach wskazuje głosowanie osobiste w lokalu wyborczym. Wśród wyborców z niepełnosprawnościami i w zaawansowanym wieku wskazania takie są znacznie częstsze.

Istnieje grupa wyborców, która nie ma zaufania do procedury głosowania korespondencyjnego i z uwagi na brak innej procedury zapewne nie weźmie udziału w głosowaniu. Powstaje pytanie, jaki wpływ na taki stan ma działanie ustawodawcy. W uzasadnieniu projektu zgłoszonego pod koniec 2017 r., z postulatem całkowitego zlikwidowania głosowania korespondencyjnego, wskazano: „Wnioskodawcy uznają, że […] głosowanie korespondencyjne w istotny sposób zwiększa ryzyko nieprawidłowości”. Zarzuty te były wielokrotnie powtarzane w debacie publicznej towarzyszącej procom nad zmianami w prawie wyborczym na przełomie 2017 i 2018 roku.

Podsumowanie

W opinii RPO przeprowadzenie w najbliższym czasie wyborów Prezydenta RP z uwagi na zagrożenia związane z COVID-19, nie jest możliwe. Przewidziane w Kodeksie wyborczym mechanizmy wyborcze w tych wyjątkowych, specyficznych okolicznościach nie gwarantują, że wybory będą powszechne i zgodne z międzynarodowymi standardami. Kampania wyborcza nie toczy się z poszanowaniem zasady równości szans kandydatów, a obywatelom nie jest przekazywana wiedza o wyborach w minimalnym, satysfakcjonującym stopniu.

Zostały spełnione przewidziane przez Konstytucję kryteria materialne i kryteria formalne wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, w tym przypadku stanu klęski żywiołowej. A stan ten został wprowadzony za pomocą aktów normatywnych i z cała mocą należy podkreślić, że obowiązuje on w rzeczywistości. Dlatego też w tej sytuacji faktycznej i prawnej - swoistego hybrydowego stanu nadzwyczajnego - aktualizuje się zakaz wynikający z art. 228 ust. 6 Konstytucji - że w czasie stanu nadzwyczajnego nie może być zmieniona m.in. ustawa o wyborze Prezydenta RP.

Oznacza to, że prace legislacyjne nad ustawą są prowadzone z naruszeniem zakazu wynikającego z art. 228 ust. 6 Konstytucji RP. Mając na względzie to zasadnicze zastrzeżenie wskazać muszę również, że tryb prac nad ustawą budzi oczywiste zastrzeżenia dotyczące terminu wprowadzania zmian do prawa wyborczego. Należy podkreślić, że ustawa ma oddziaływać na podstawowe kwestie związane z realizacją praw wyborczych – m.in. dotycząc terminu wyborów, struktury organów wyborczych, czy procedur oddawania głosu.

Rozwiązania ustawy nie zapewniają wystarczających gwarancji, że wybory zostaną przeprowadzone zgodnie z zasadą powszechności wyborów (art. 127 ust. 1 Konstytucji) i nie są w stanie umożliwić pełnej realizacji przez obywateli czynnego prawa wyborczego (art. 62 ust. 1 Konstytucji). Duże grupy wyborców mogą być bowiem wyłączone z możliwości udziału w głosowaniu z uwagi na nieadekwatność i nieskuteczność procedury (wyłącznego) głosowania korespondencyjnego wprowadzonej w przewidzianej formule, w tak krótkim czasie przed wyborami, bez rozbudowanej akcji informacyjnej itp. Przewidziane w ustawie rozwiązania nie gwarantują również wypełniania zasady równości szans kandydatów, co wpływa również na realizację biernego prawa wyborczego.

Swą opinię RPO przekazał też Państwowej Komisji Wyborczej, która jest kompetentna do oceny wielu z rozwiązań, m.in. możliwości powołania składów gminnych obwodowych komisji wyborczych w terminie.