Rumuńscy sędziowie biorą przykład z polskich. Zwracają się do TSUE, bo za walkę z korupcją grożą im dyscyplinarki

Mechanizm pytań prejudycjalnych zadawanych przez sądy krajowe do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) okazał się jednym z najważniejszych elementów oddolnej obrony państwa prawa w Polsce. Strategię polskich sędziów podchwycili również sędziowie z Węgier i z Rumunii.

Sądy rumuńskie skierowały 8 pytań prejudycjalnych do TSUE dotyczących m.in. niezawisłości sędziowskiej w kontekście nowego modelu odpowiedzialności dyscyplinarnej dla sędziów oraz uprawnień względem sądów powszechnych organu polityczno-sądowego, jakim w Rumunii jest Trybunał Konstytucyjny.

Odpowiedzi luksemburskiego Trybunału na te pytania będą kluczowe dla walki o praworządność we wszystkich państwach UE. Paradoksalnie, próby osłabienia władzy sądowniczej w różnych krajach Europy - często sobą inspirowane - doprowadzają do uszczegółowienia standardów prawa międzynarodowego i prawa unijnego dotyczących niezawisłości sędziowskiej.

To dobra wiadomość dla rządów i obywateli państw Rady Europy i UE.

W rankingu Freedom House "Narody w czasie przemian" z 2018 roku niezależność sądownictwa w Rumunii została oceniona na 3.75 (w skali od 1 do 7, gdzie 1 to ocena najwyższa, a 7 - najgorsza). Polska uzyskała wówczas gorszy wynik, 4.25, odnotowując rekordowy spadek w tej kategorii. Węgry - co zaskakujące - uzyskały zdecydowanie najlepszy wynik z trójki - ocenę 3.0, co może wynikać z tego, że zmiany na Węgrzech są wprowadzane pod pozorem legalizmu i nie naruszają zmienionej przez Fidesz Ustawy Zasadniczej.

W rankingu rządów prawa World Justice Project w 2019 roku Rumunia zajęła 31. miejsce na 126 (pierwsze miejsce zajęła Dania, a ostatnie - Wenezuela). To wynik o dwa gorszy niż rok wcześniej. Polska uplasowała się na 27. pozycji, również odnotowując spadek o dwa miejsca. Węgry były dopiero na 57. miejscu, spadając o kolejne 4 w stosunku do rankingu z 2018 roku.

Sądy przeszkadzały władzy w walce z korupcją

Problemy z praworządnością w Rumunii są splecione z niechęcią Partii Socjaldemokratycznej (postkomunistów), która przez lata dominowała na scenie politycznej, do walki z rozpowszechnioną w tym kraju korupcją.

W 2018 roku Bogumił Luft, były ambasador RP w Rumunii i Republice Mołdawii, wyjaśniał w OKO.press jak za rządów Partii Socjaldemokratycznej podporządkowany większości rządzącej Trybunał Konstytucyjny modyfikuje kształt ustroju konstytucyjnego Rumunii, zwiększając rolę rządu i umniejszając uznawane dotąd prerogatywy prezydenta.

"Najbardziej niepokojący jest fakt, że dokonuje się to z dziecinną łatwością na skutek decyzji sędziów działających ewidentnie w doraźnym interesie rządzącej partii"- ocenił dyplomata.

W tym celu, po pierwsze, rząd Partii Socjaldemokratycznej próbował ograniczyć możliwość rozstrzygania spraw dotyczących korupcji przez dwie najważniejsze instancji sądowe, Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości oraz Sąd Najwyższy.

Po drugie, zaostrzył system odpowiedzialności dyscyplinarnej dla sędziów i utworzył specjalną komórkę w prokuraturze, która prowadzi postępowania przeciwko sędziom.

Po trzecie, w 2017 roku za pomocą "dekretu wyjątkowego" zliberalizował przepisy prawa karnego i procedury karnej dotyczące korupcji, między innymi wyłączając karalność niektórych zachowań korupcyjnych i obniżając wymiar kary za przestępstwa korupcyjne, co wywołało masowe protesty.

Do tego toczył wojnę z wyspecjalizowaną, niezależną instytucją zwalczającą korupcję, Krajowym Biurem Antykorupcyjnym (Parchetul Naţional Anticorupţie). W 2018 zwolnił główną prokurator KBA Laurę Codruțę Kövesi, za której kadencji zwiększyła się wykrywalność przestępstw korupcyjnych (o czym szerzej w artykule Bogumiła Lufta). Potem blokował jej kandydaturę na stanowisko szefowej Prokuratury Europejskiej, które ostatecznie Kövesi obejmie w 2020 roku.

Partia Socjaldemokratyczna straciła władzę w wyborach parlamentarnych w 2019 roku na rzecz niestabilnej koalicji zdominowanej przez centro-prawicową partię PNL (Partidul Național Liberal). Jesienią 2019 roku premierem został Ludovic Orban z PNL. 6 lutego 2020 roku jego rząd przegrał wotum nieufności. Jednak już 10 lutego premier Klaus Iohannis powołał Orbana ponownie na stanowisko premiera. Rumunia szykuje się na przedterminowe wybory parlamentarne. Sondaże przewidują zwycięstwo liberałów z PNL.

Kontynuacja wbrew krajowej i międzynarodowej krytyce

Przeforsowane po 2017 roku rozwiązania spotkały się z miażdżącą krytyką sędziów rumuńskich, a także instytucji międzynarodowych, obawiających się o stan demokracji, rządów prawa oraz walki z korupcją w Rumunii.

W 2018 roku Parlament Europejski przyjął rezolucję w sprawie rządów prawa w Rumunii. Swoje opinie przedstawiły Komisja Wenecka, Komisja Europejska i Grupa Państw Przeciwko Korupcji GRECO przy Radzie Europy (ta sama, która ostatnio pisała do Ministra Ziobry, że ustawa kagańcowa sprzyja korupcji).

Alarmowały, że wprowadzone w Rumunii zmiany naruszają zasady Mechanizmu Kooperacji i Weryfikacji (CVM), czyli obowiązującego od wejścia do UE systemu monitorowania Rumunii przez Komisję Europejską. Rumuński Trybunał Konstytucyjny zignorował zalecenia Komisji Weneckiej.

W Rumunii brakuje instytucjonalnych bezpieczników. Bierny Rzecznik Praw Obywatelskich (Avocatul Poporului) nie kieruje skarg do rumuńskiego TK. Przeciwko Prezesowi Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości toczy się postępowanie dyscyplinarne. Ze skutkiem natychmiastowym zwolniono przedstawiciela rządu przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka.

Pytania prejudycjalne do TSUE

Trybunał Sprawiedliwości UE rozpatruje pytania zadane przez rumuńskich sędziów w ośmiu sprawach.

Rumuńskie sądy chcą potwierdzić w luksemburskim Trybunale, że Mechanizm Kooperacji i Weryfikacji jest aktem prawa unijnego, który może być interpretowany przez Trybunał Sprawiedliwości UE, a także, że Rumunia musi stosować się do rekomendacji Komisji Europejskiej w ramach tego mechanizmu i nie może przyjmować przepisów, które są z nim sprzeczne.

OKO.press jako pierwsze w Polsce przedstawiło obszerną analizę wyroku w sprawie sędziów portugalskich i zachęcało polskie sądy do pójścia "luksemburską ścieżką" w celu obrony własnej niezawisłości i zasad demokratycznego państwa prawa.

8 pytań prejudycjalnych z Rumunii

System dyscyplinarny dla sędziów w Rumunii

I. Sąd w Olt pyta TSUE, czy w rozumieniu prawa unijnego, rumuński rząd musi zagwarantować sędziom niezależne postępowania dyscyplinarne, eliminując ryzyko wpływu politycznego np. przez fakt powoływania przez rząd zarządu Inspekcji Sądowej, która prowadzi te postępowania (sprawa C-83/19).

II. i III. Sąd Apelacyjny w Pitești i Sąd Apelacyjny w Braszowie w dwóch osobnych pytaniach pytają luksemburski Trybunał, czy zgodne z prawem unijnym jest ustanowienie w Wysokim Trybunale Kasacyjnym i Sprawiedliwości oddziału prokuratorskiego prowadzącego śledztwa dyscyplinarne wobec sędziów oraz sposobu powoływania do niego prokuratorów (sprawy C-127/19 i C-291/19).

IV. W innym pytaniu Sąd Apelacyjny w Pitești pyta, czy obowiązkiem państwa członkowskiego UE, wynikającym z zasady skutecznej ochrony sądowej, jest wyeliminowanie ryzyka politycznego wpływu na postępowania karne, m.in. w sprawach dotyczących korupcji, prowadzone przez sędziów, zwłaszcza w kontekście obaw o to, że na sędziów orzekający w sprawach korupcyjnych będzie wywierana presja (sprawa C-355/19).

Pytania o rumuński Trybunał Konstytucyjny

V. Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości (Înalta Curte de Casație și Justiție) pyta TSUE, czy zgodne z prawem unijnym jest, aby Trybunał Konstytucyjny (Curtea Constituțională a României) orzekał o zgodności z prawem obsadzenia Izb, które rozpatrują sprawy danego rodzaju, i aby mógł podważać prawomocne orzeczenia wydane przez składy sędziowskie obsadzone przez prawidłowo, w transparenty sposób, wybranych sędziów tej izby.

Pyta też, czy z zasady pierwszeństwa prawa unijnego wynika, że sąd krajowy może nie stosować decyzji TK, organu polityczno-sądowego, wydanej w sprawie dotyczącej sporu konstytucyjnego (sprawa C-357/19).

VI. Sąd w Bihor również pyta o to, czy polityczno-sądowy organ, taki jak TK w Rumunii, może, w rozumieniu prawa unijnego, zajmować się kwestią interpretacji prawa i ustanawiania obowiązujących organy sądowe zasad stosowania prawa (co w Rumunii jest wyłączną domeną sądów) i wprowadzania nowych przepisów ustawowych (co jest wyłączną kompetencją władzy ustawodawczej). Dopytuje, czy sądy krajowe mogą zignorować takie decyzje TK. Pyta też, czy zgodne z prawem unijnym jest, że przepisy prawa krajowego przewidują odpowiedzialność dyscyplinarną sędziego za odmowę zastosowania decyzji TK (sprawa C-379/19).

W tej samej sprawie sąd pyta również, czy przepisy prawa unijnego pozwalają, żeby TK przejmował kompetencje sądów i aby, w wyniku jego decyzji, sąd nie mógł prowadzić postępowań karnych, a jeśli wbrew decyzji TK będzie orzekał, to sędzia zostanie ukarany dyscyplinarnie.

VII. Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości (Înalta Curte de Casație și Justiție) pyta, czy zgodne z prawem unijnym jest to, że TK, który zgodnie z prawem krajowym, nie jest organem sądowym, ale polityczno-sądowym, może podważać orzeczenia Sądu Najwyższego wydane na podstawie przepisów ustawowy dotyczących ustanawiania składów orzekających (sprawa C-547/19)

VIII. Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości(Înalta Curte de Casație și Justiție) pyta TSUE, czy zgodne z prawem UE jest, aby Trybunał Konstytucyjny orzekał o nieprawidłowym obsadzeniu składu sędziowskiego Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości oraz Sądu Najwyższego ze względu na to, że skład, w ocenie TK, nie jest "wyspecjalizowany" do rozstrzygania pewnych zagadnień (np. spraw dotyczących korupcji). Pyta też, czy zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego, czy może nie stosować interpretacji TK przepisu ustawy regulującej jego własną organizację (sprawa C-811/19 ).

Nie tylko prawo unijne, ale też prawo międzynarodowe

Nie tylko prawo unijne, ale też prawo międzynarodowe, chroni niezawisłość sędziowską.

5 lutego Europejski Trybunał Praw Człowieka (w Strasburgu) orzekł w głośnej sprawie Guðmundur Andri Ástráðsson przeciwko Islandii (opinię przyjaciela sądu w tej sprawie złożył Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Helsińska Fundacja Praw Człowieka).

ETPCz stwierdził, że przez nieprawidłowości w procesie powołań sędziowskich Islandia naruszyła art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

To orzeczenie będzie miało doniosłe konsekwencje dla spraw wniesionych do ETPCz przez skarżących z Polski. Do strasburskiego trybunału skierowano już kilka spraw dotyczących kluczowych zmian w sądach forsowanych po 2015 roku w Polsce.

ETPCz zadecydował, że rozpatrzy skargi dotyczące skrócenia kadencji sędziego zasiadającego w starej KRS, zwolnienia prezesów sądów powszechnych przez Ministra Sprawiedliwości, a także legalności zasiadania w Trybunale Konstytucyjnym przez Mariusza Muszyńskiego.

W ostatnich latach ETPCz - jak sam zauważył - coraz częściej rozstrzyga zagadnienia dotyczące podziału władz między władzę sądowniczą a wykonawczą: m.in. w sprawach z Portugalii (Ramos Nunes de Carvalho E SÁ przeciwko Portugalii, wyrok w 2018 roku) czy Węgier (Baka przeciwko Węgrom, wyrok w 2016 roku).

Paradoksalne pożytki z kryzysu rządów prawa

Paradoksalnie, próby osłabienia władzy sądowniczej w różnych krajach Europy - często sobą inspirowane - doprowadzają do uszczegółowienia standardów prawa międzynarodowego i prawa unijnego dotyczących niezawisłości sędziowskiej. To dobra wiadomość dla rządów i obywateli państw Rady Europy i UE.

Rządy otrzymują precyzyjne wskazówki, jakich mechanizmów nie mogą wprowadzać. Nikt nie odbiera im kompetencji do organizacji wymiaru sprawiedliwości, ale efekt wprowadzanych w sądach zmian zawsze musi być zgodny z przepisami prawa unijnego i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Wraz z rozwojem orzecznictwa TSUE i ETPCz na temat różnych aspektów niezawisłości sędziowskiej, rządom wytrącany jest z ręki argument, że mają w zakresie zmian w sądach pełną dowolność.

Obywatele mają zaś silniejsze podstawy, aby domagać się swoich praw przed międzynarodowymi trybunałami - jeśli uznają, że ich własny kraj nie zapewni im sprawiedliwości.