Senat prosi Komisję Wenecką o opinię o ustawie o Sądzie Najwyższym. Game changer w sprawie KPO?

Senator Krzysztof Kwiatkowski, przewodniczący senackiej Komisji Ustawodawczej, zwrócił się do Komisji Weneckiej Rady Europy o pilne przedstawienie opinii w sprawie przegłosowanej przez Sejm nowelizacji ustawy o Sądzie Najwyższym.

Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo, zwana Komisją Wenecką, jest organem doradczym Rady Europy wydającym opinie w zakresie prawa konstytucyjnego. Dotyczą one projektów aktów prawnych lub już obowiązujących ustaw.

O opinie wnioskować mogą przedstawiciele państw Rady Europy (parlamenty, rządy, głowy państw), instytucje Rady Europy i organizacje międzynarodowe, takie jak Unia Europejska czy Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE.

Game changer?

Opinia Komisji Weneckiej w sprawie nowelizacji ustawy o Sądzie Najwyższym nie będzie wiązała polskich ani unijnych władz.

Jeśli Komisja Europejska uzna zmiany proponowane przez PiS w nowelizacji za wystarczające do odblokowania pierwszej transzy z Krajowego Planu Odbudowy wbrew – jak można przypuszczać – negatywnej opinii Komisji Weneckiej o nowelizacji, będzie to symboliczna zniewaga dla instytucji Rady Europy.

Porządek prawny Unii Europejskiej w zakresie praw podstawowych w ogromnej mierze opiera się na Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i orzeczeniach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Wprawdzie Unia Europejska jako organizacja nie przystąpiła do Konwencji, ale zrobiły to wszystkie należące do UE państwa.

Unijne prawo traktatowe mówi wprost, że prawa podstawowe zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa.

Unia Europejska zbudowała też swoją prawną definicję praworządności na podstawie definicji przedstawionych przez Komisję Wenecką.

Kto będzie przygotowywał opinię

Obecnie w Komisji Weneckiej z ramienia Polski zasiadają, wskazani przez polskie władze:

• Joanna Lemańska, prezes powołanej przez PiS Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, nominowana do SN z udziałem KRS wybranej na zmienionych przez PiS zasadach.
• wybrany do Trybunału Konstytucyjnego na miejsce już obsadzone Justyn Piskorski.

Zgodnie z orzeczeniami Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce i Xero Flor p. Polsce, składy SN i TK z udziałem dr. hab. Lemańskiej i prof. dr. hab. Piskorskiego nie są niezależnym sądem w rozumieniu Artykułu 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Proces przygotowywania opinii przez Komisję Wenecką wygląda następująco.

Po wpłynięciu do Komisji wniosku o sporządzenie opinii powoływana jest grupa robocza złożona z członków Komisji Weneckiej, którzy pełnią rolę sprawozdawców. Przygotowują projekt opinii o ustawie wraz z rekomendacjami. Następnie odwiedzają kraj, którego dotyczy opiniowana ustawa, gdzie spotykają się z władzami, społeczeństwem obywatelskim i innymi zainteresowanymi stronami. Później opracowują ostateczny projekt opinii, który przedstawiają wszystkim członkom Komisji przed sesją plenarną. Na sesji odbywa się dyskusja i głosowanie nad przyjęciem opinii. Jeśli opinia zostaje przegłosowana, przedstawia się ją organowi, który się o nią zwrócił. Na koniec opinia jest publikowana na stronie Komisji Weneckiej.

Nie pierwsza opinia, o jaką zawnioskował Senat

Senat wystąpił do Komisji Weneckiej o opinię nie po raz pierwszy. Po przyjęciu 20 grudnia 2019 roku przez Sejm projektu ustawy kagańcowej, która zaostrzała system odpowiedzialności dyscyplinarnej w Polsce, nadużywany przez Zjednoczoną Prawicę do prób uciszania sędziów, Senat wystąpił do KW o opinię o tej ustawie.

Przedstawiciele Komisji Weneckiej odwiedzili Polskę 9-10 stycznia na zaproszenie Marszałka Senatu Tomasza Grodzkiego.

Szerokim echem w Europie odbiło się wówczas ich obcesowe potraktowanie przez władze, w tym odwołanie na ostatnią chwilę spotkania z ministrem Zbigniewem Ziobrą. A także słowa ówczesnego ministra spraw zagranicznych.

16 stycznia 2020 roku Komisja Wenecka wydała negatywną opinię odnośnie do ustawy kagańcowej. Zarekomendowała polskim władzom jej odrzucenie. Ta jednak została uchwalona, podpisana przez prezydenta Andrzeja Dudę i obowiązuje od 14 lutego 202o roku.

W kwietniu 2021 roku Komisja Europejska rozpoczęła procedurę przeciwko naruszeniom prawa Unii przez ustawę kagańcową. Później skierowała też skargę do Trybunału Sprawiedliwości UE. Sprawa C-204/21 jest w toku.

Na jej kanwie w październiku 2021 roku TSUE orzekł dzienną karę w wysokości 1 miliona euro za nieprzestrzeganie postanowienia Trybunału o zastosowaniu środków tymczasowych w tej sprawie. Dotyczyły one Izby Dyscyplinarnej i przepisów ustawy kagańcowej, czy szerzej, represyjnego systemu stworzonego pod płaszczykiem systemu dyscyplinarnego dla sędziów.

Co zrobi Komisja Europejska?

Instytucje Unii Europejskiej nie są prawnie zobligowane do uwzględniania opinii Komisji Weneckiej. Robią to jednak w praktyce. Komisja Europejska powoływała się na opinie Komisji Weneckiej w skargach przeciwko Polsce na zmiany w sądownictwie. Przywoływał je też Parlament Europejski, a także Trybunał Sprawiedliwości UE.

Co prawda można, a nawet należy się zżymać, że Komisja Europejska w sprawie ustawy kagańcowej działała zbyt opieszale. Należy natomiast docenić, że w końcu podjęła kroki prawne.

Unijni komisarze wielokrotnie publicznie tłumaczyli, że Komisja Europejska wszczyna takie postępowania jedynie, kiedy ma do tego w swojej ocenie bardzo solidne podstawy prawne. Co zrozumiałe, Komisja nie chce przegrać przed Trybunałem Sprawiedliwości UE. Ta taktyka, choć irytująca dla społeczeństw obywatelskich Unii lobbujących za szybszymi działaniami prawnymi w celu ratowania państwa prawa, jest jednak do tej pory skuteczna. TSUE przyznał rację Komisji we wszystkich rozpatrzonych sprawach wniesionych przeciwko polskiemu rządowi w związku ze zmianami w sądownictwie forsowanymi od 2015 roku.

Zapewnienia Komisji Europejskiej poprzez rzecznika prasowego, a później komisarza Didiera Reyndersa, że nowelizacja ustawy o SN to krok w dobrym kierunku, mogą niepokoić prawników, którzy negatywnie oceniają nowelizację.

Wydaje się, że Komisja Europejska bardzo chce dać zielone światło dla unijnych pieniędzy przewidzianych w polskim KPO.

Jeśli jednak to zrobi ignorując – na razie hipotetycznie negatywną -–opinię Komisji Weneckiej, będzie musiała się mierzyć z rozczarowaniem czy gniewem sędziów nie tylko z Polski, ale z całej Unii Europejskiej.

Cztery najważniejsze europejskie organizacje sędziowskie bezprecedensowo pozwały Radę (szefów rządów państw UE) za zaakceptowanie wynegocjowanych przez Komisję Europejską von der Leyen sądowniczych „kamieni milowych".

Komisja Europejska, chcąc zrzucić z siebie ciężar niewygodnego konfliktu z rządem PiS, może się wpakować w spore tarapaty.