Szwedzka prezydencja w Radzie UE zorganizuje wysłuchanie Polski w ramach procedury Artykułu 7 [analiza Archiwum Osiatyńskiego]

Dr Anna Södersten ze Szwedzkiego Instytutu Badań nad Polityką Europejską (SIEPS) w Sztokholmie wyjaśnia w analizie przygotowanej dla Archiwum Osiatyńskiego, co zrobi Szwecja w sprawie Polski.

Szwecja obrała ochronę wartości UE, w tym praworządności, za jeden z czterech priorytetów prezydencji. Planuje konkretne działania:

• organizację wysłuchania Polski przed Radą w ramach procedury Artykułu 7 Traktatu o UE,
• śledzenie realizacji „kamieni milowych", czyli warunków dotyczących praworządności, zapisanych w polskim i węgierskim Krajowym Planie Odbudowy,
• śledzenie postępów procedury mechanizmu „pieniądze za praworządność" uruchomionego wobec Węgier w 2022 roku.

Jeśli raz w miesiącu chcesz otrzymywać specjalne materiały dotyczące praworządności jako pierwszy, zapisz się na newsletter przez stronę Archiwum Osiatyńskiego. Projekt wspiera fundusz Aktywni Obywatele – Program Krajowy.

Dr Anna Södersten: W sporze o praworządność Szwecja chce być mediatorem, chroniącym system Unii Europejskiej

W ostaniej dekadzie kryzys praworządności w UE zaostrzał się. Niektóre państwa członkowskie, jak Polska i Węgry, wprowadziły zmiany osłabiające standardy praworządności i, szerzej, demokracji. Wpływają one nie tylko na sytuację wewnętrzną tych państw, ale też na całą Unię, która nie może funkcjonować bez rządów prawa. Mówi się wręcz o „egzystencjalnym zagrożeniu" dla UE. Od kilku lat unijne instytucje próbują odpowiedzieć na ten problem.

Cykl „SOBOTA PRAWDĘ CI POWIE” to propozycja OKO.press na pierwszy dzień weekendu. Znajdziecie tu fact checkingi (z OKO-wym fałszometrem) zarówno z polityki polskiej, jak ze świata, bo nie tylko u nas politycy i polityczki kłamią, kręcą, konfabulują. Cofamy się też w przeszłość, bo kłamstwo towarzyszyło całym dziejom. Rozbrajamy mity i popularne złudzenia krążące po sieci i ludzkich umysłach.

Zaostrza się retoryka rządów państw członkowskich naruszających praworządność i podążają za nią konkretne działania. Polski rząd wykorzystał Trybunał Konstytucyjny do podważenia nadrzędności prawa unijnego, za co Komisja Europejska zaskarżyła go do TSUE. Uważa też, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wykracza poza swoje kompetencje orzekając o realizacji zasady niezawisłości sędziowskiej w państwach UE. Argumentuje przy tym, że Unia Europejska musi szanować tożsamość narodową państw członkowskich. Ma to usprawiedliwiać politykę rządu nawet, jeśli narusza ono unijne prawo.

Ochrona praworządności w UE należy do Komisji Europejskiej, zwanej „strażniczką traktatów". Doniosłą rolę w odpowiedzi na ataki na niezawisłość sędziowską pełni też Trybunał Sprawiedliwości UE.

Państwo prawa jednym z czterech priorytetów prezydencji

Wpływ rotacyjnej prezydencji w Radzie UE na kwestie ochrony praworządności wydają się ograniczone. Analiza programów i priorytetów prezydencji z ostatnich lat pokazuje, że wszystkie wspominały o wartościach Unii lub konkretnie o praworządności. Niektóre programy robią to zdawkowo, inne bardziej szczegółowo wyjaśniają, w jaki sposób praworządność w UE ma być chroniona i dlaczego jest to istotne.

Bywa, że wspomina się o praworządności, jednocześnie podkreślając potrzebę suwerenności narodowej. Na przykład program prezydencji Słowenii z drugiej połowy 2021 roku stwierdza: „chcielibyśmy pokazać, jak można dalej wzmacniać rządy prawa przy pełnym poszanowaniu krajowych systemów i tradycji konstytucyjnych".

Szwedzki rząd przedstawił program prezydencji w grudniu 2022 roku. Opiera się on na czterech priorytetach:

• „bezpieczeństwo – jedność",
• „odporność – konkurencyjność",
• „dobrobyt – zielona i energetyczna transformacja"
• oraz „wartości demokratyczne i rządy prawa – nasz fundament".

W programie czytamy, że „Unia Europejska opiera się na wartościach demokratycznych, torując drogę do spójności, indywidualnych wolności, niedyskryminacji, zwiększenia wyników gospodarczych i wpływów na świecie. Podtrzymywanie zasady praworządności i praw podstawowych jest zatem zasadniczym elementem szwedzkiej – i w istocie każdej – prezydencji w Radzie".

Organizacja wysłuchania w ramach procedury Artykułu 7

Szwedzka prezydencja pod koniec maja planuje zorganizowanie wysłuchania Polski w ramach procedury Artykułu 7 Traktatu o UE. Nazywana jest ona „procedurą ostrzegawczą".

Chodzi o naming and shaming, nazywanie problemu wprost, żeby wywrzeć polityczną i dyplomatyczną presję na rząd państwa członkowskiego.

W historii Unii Europejskiej uruchomiono mechanizm Artykułu 7 dwukrotnie. Komisja Europejska zawnioskowała o zastosowanie go wobec Polski w grudniu 2017 roku, a Parlament Europejski wobec Węgier we wrześniu 2018 roku.

Od tego czasu Rada zorganizowała kilka wysłuchań z udziałem przedstawicieli Polski i Węgier, ale jeszcze nie głosowała nad tym, czy w tych państwach istnieje „wyraźne ryzyko poważnego naruszenia" unijnych wartości. Aby to stwierdzić, potrzeba większości czterech piątych głosów państw członkowskich w Radzie i zgody Parlamentu Europejskiego.

Pojawiają się głosy, że Rada nie głosowała w tej sprawie w ramach procedur przeciwko Węgrom i Polsce nie ze względu na obawę, że nie uzyskać wymaganej większości kwalifikowanej, ale ze względu na polityczną niechęć do wyróżniania się w ten sposób pośród unijnych instytucji.

Nawet jeśli z powodów politycznych nie da się posunąć procedury Artykułu 7 do przodu, warto zorganizować wysłuchanie w Radzie z udziałem Polski i Węgier. Mimo nalegań, między innymi, Parlamentu Europejskiego, wysłuchania nie odbywają się regularnie.

W programie szwedzkiej prezydencji zapisano, że „prezydencja będzie w konstruktywnym duchu kontynuować prace Rady nad procedurami z Artykułu 7". Jessika Roswall, szwedzka minister ds. UE, wyjaśniła, że prezydencja albo zorganizuje przesłuchania, albo przygotuje raport o kwestiach objętych procedurą Artykułu 7 wobec Polski i Węgier, czyli w przypadku Polski, zagadnieniach niezawisłości sądownictwa.

Ostatnie wysłuchanie w ramach procedury Artykułu 7 zorganizowała prezydencja francuska: Polski 22 lutego 2022 roku, Węgier – 23 maja 2022 roku. I czeska: wobec Węgier 18 listopada 2023 roku.

W drugiej połowie 2023 roku prezydencję sprawuje Hiszpania, później – Belgia.

Monitoring unijnych sankcji finansowych

Kolejnym zadaniem szwedzkiej prezydencji, jeśli chodzi o rządy prawa w UE, będzie śledzenie, wspólnie z Komisją Europejską, realizacji kamieni milowych, które Polska i Węgry muszą spełnić, aby otrzymać miliardy euro z funduszu odbudowy.

Polskie „kamienie milowe" dotyczą niezawisłości sądów. Rząd Mateusza Morawieckiego zobowiązał się do tego, że:

• Wszystkie sprawy dyscyplinarne przeciwko sędziom mają być rozstrzygane przez sąd, odrębny od obecnej Izby Dyscyplinarnej, spełniający wymogi prawa UE wynikające z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, a więc sąd niezależny, bezstronny i ustanowiony przez prawo;
• Sędziowie nie będą podlegali odpowiedzialności dyscyplinarnej za złożenie wniosku o wydanie orzeczenia prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości UE, za treść swoich orzeczeń, ani za sprawdzenie, czy inny sąd jest niezależny, bezstronny i ustanowiony prawem;
• Prawa proceduralne stron w postępowaniu dyscyplinarnym zostaną wzmocnione;
• Sędziowie, których dotyczą orzeczenia Izby Dyscyplinarnej z przeszłości, będą mieli prawo do niezwłocznej rewizji tych orzeczeń przez sąd spełniający wymogi UE, a więc niezależny, bezstronny i ustanowiony przez prawo.

Rząd Węgier zobowiązał się do wypełnienia 27 „super kamieni milowych" dotyczących fundamentów systemu demokratycznego. W unijnym żargonie, chodzi o „długotrwałe wyzwania horyzontalne związane z solidnością i funkcjonowaniem instytucji publicznych w ogóle, co ma wpływ również na procesy gospodarcze i społeczne w kraju". Dotyczą one przeciwdziałania korupcji, przejrzystości i rozliczalności zamówień publicznych, niezależności sądów i procesów podejmowania decyzji przez instytucje publiczne. Większość z tych kwestii podlega pod procedurę Artykułu 7 wobec Węgier.

Szwedzka prezydencja będzie się też przyglądać mechanizmowi warunkowości („pieniądze za praworządność"), który Komisja Europejska uruchomiła wobec Węgier w kwietniu 2022 roku.

We wrześniu 2022 roku Komisja przedstawiła Radzie propozycję, aby UE zawiesiła 65 proc. środków unijnych na trzy programy operacyjne w ramach polityki spójności – łącznie 7,5 miliardów euro. Rada podjęła decyzję o zamrożeniu tych pieniędzy w grudniu 2022 roku.

Po przyjęciu przez Węgry szeregu ustaw i wykazaniu się chęcią współpracy, UE zadecydowała o zamrożeniu do 55 proc. środków z funduszy spójności dla Węgier, czyli 6,3 miliarda euro. Komisja i Rada mogą używać warunkowości jako kija i marchewki, przekazując unijne środki stopniowo, po spełnieniu kolejnych warunków. Okaże się, czy będzie to miało miejsce już podczas szwedzkiej prezydencji.

Ograniczenia pola manewru

Co ogranicza szwedzką prezydencję w działaniach na rzecz ochrony praworządności w państwach Unii? Najistotniejszym czynnikiem jest inwazja Rosji na Ukrainę i konieczność utrzymania jedności państw UE. Wyzwaniem będzie osiągnięcie obu tych celów jednocześnie.

Innym czynnikiem może być sytuacja w szwedzkim parlamencie. Szwecja ma rząd mniejszościowy, składający się z koalicji Partii Umiarkowanej, Chrześcijańskich Demokratów i Liberałów. Wspiera go skrajnie prawicowa populistyczna partia Szwedzkich Demokratów, która jest drugą co do wielkości siłą w parlamencie. W wyborach we wrześniu 2022 roku uzyskała 20,54 proc. głosów; zwycięzcy Socjaldemokraci – 30,33 proc. głosów.

Partia Szwedzkich Demokratów ma korzenie neonazistowskie, ale tak jak wiele innych skrajnie prawicowych partii populistycznych w Europie, stara się prezentować jako partia głównego nurtu. Skupia się na typowych dla skrajnej prawicy kwestiach, takich jak imigracja, przestępczość, integracja europejska i zmiany klimatyczne.

W Parlamencie Europejskim należy do grupy Europejskich Konserwatystów i Reformatorów, do której należy też Prawo i Sprawiedliwość. To ugrupowanie często głosuje przeciwko podejmowaniu przez Unię Europejską działań na rzecz ochrony praworządności na Węgrzech i w Polsce. Głosowało przeciwko rezolucji Parlamentu Europejskiego z września 2022 roku, w której stwierdzono, że Węgry nie są już demokracją, ale reżimem hybrydowym.

Współpraca między rządem a Szwedzkimi Demokratami została formalnie określona w „Porozumieniu Tidö". Określa ono szczegółowo, jak będzie wyglądała współpraca w wielu obszarach polityki. Stanowi ono również, że Szwedzcy Demokraci będą mieli urzędników w kancelarii premiera.

W porozumieniu nie ma mowy o prezydencji UE, ani o praworządności. Porozumienie z Tidö przewiduje jednak, że rząd musi poinformować Szwedzkich Demokratów przed przedstawieniem swojego stanowiska Komisji do Spraw UE w szwedzkim parlamencie (zgodnie ze szwedzką konstytucją rząd musi zasięgnąć opinii Komisji do Spraw UE w szwedzkim parlamencie przed podjęciem decyzji w Radzie UE). Nie wiadomo jednak, w jakim stopniu ten obowiązek informacyjny ma wpływ na szwedzką prezydencję.

Rola mediatora

Rola rotacyjnej prezydencji jest złożona. Jej ważnym zadaniem jest działanie w interesie wszystkich państw członkowskich poprzez ustalanie porządku obrad Rady i bezstronne pośredniczenie w zawieraniu porozumień. Ma mediować między państwami członkowskimi – a nie forsować własnego programu; ma być „neutralna".

Jedną z odpowiedzi na te pytania brzmi, że praworządność ma szczególną pozycję w stosunku do wszystkich innych obszarów polityki (jeśli praworządność w ogóle można scharakteryzować jako „obszar polityki").

Oczywiście rządy prawa są wyrażone w traktatach UE i już choćby z tego powodu powinny być chronione. Ale jest ona również fundamentalna w sposób, w jaki inne kwestie nie są. Jak już wspomniano, można twierdzić, że chodzi tu ostatecznie o istnienie UE. Ochrona rządów prawa polega na zachowaniu systemu konstytucyjnego Unii.

Niewątpliwie jednak zadaniem prezydencji szwedzkiej będzie również poszukiwanie kompromisów, niezależnie od tego, jak mogą być bolesne. Widzieliśmy przykład podczas prezydencji niemieckiej w 2020 roku, kiedy to Niemcy napotkały ogromne trudności, by skłonić UE do przyjęcia rozporządzenia o mechanizmie warunkowości. Ostatecznie udało się, ale niemiecka prezydencja spotkała się również z krytyką za pójście na zbyt daleko idący kompromis z Polską i Węgrami, które zagroziły użyciem weta w Radzie.

Być może szwedzka prezydencja UE byłaby w stanie bardziej zdecydowanie forsować kwestie praworządności bez Szwedzkich Demokratów przy stole negocjacyjnym, ale nadal nie znamy stopnia ich wpływu na tę kwestię. Prawdopodobnie to wojna w Ukrainie i związana z tym kryzysem potrzeba jedności państw Unii, w większym stopniu kształtuje podejście prezydencji i instytucji UE do praworządności, niż jakiekolwiek inne czynniki.

Już samo zorganizowanie wysłuchania Polski na Radzie w ramach procedury Artykułu 7 może być dużym sukcesem szwedzkiej prezydencji.

Jeśli raz w miesiącu chcesz otrzymywać specjalne materiały dotyczące praworządności jako pierwszy, zapisz się na newsletter przez stronę Archiwum Osiatyńskiego. Projekt wspiera fundusz Aktywni Obywatele – Program Krajowy.