To nie był "kompromis", ale postawienie polityki nad konstytucją. Opozycja nie powinna [WIDZĘ TO TAK]

Dyskusja nad kontrowersjami związanymi z piątkowym głosowaniem nad kolejną sądową ustawą autorstwa rządu PIS niebezpiecznie skręciła wyłącznie w kierunku przepychanek politycznych. Rozważa się głównie to, kto miał jaki interes polityczny w oddaniu głosu za, przeciw lub wstrzymującego się. Tymczasem sprawa ma charakter głębszy i powinna skłaniać do zadania fundamentalnego pytania z zakresu relacji polityki i prawa - pisze Stanisław Zakroczymski, prawnik, ekspert Polski 2050*.

Pragnę podzielić się kilkoma refleksjami na ten temat z mojej specyficznej perspektywy – prawnika funkcjonującego w przestrzeni akademickiej i jednocześnie współpracującego z parlamentarzystami. Główna teza, którą chcę postawić, jest taka: kompromisy w sprawie praworządności są konieczne, ale tylko wtedy gdy dokonujemy wyboru spośród różnych wartości konstytucyjnych, a nigdy w imię interesu politycznego. Nawet jeśli definiujemy go w ten sposób, że przyczyni się do naprawy praworządności w przyszłości.

Obserwacja uczestnicząca

Na początek dwa zastrzeżenia. Po pierwsze, niniejszy tekst wychodzi z założeń fundamentalnie krytycznych wobec działalności rządu PIS w zakresie wymiaru sprawiedliwości i praworządności. Dawałem takim opiniom wyraz wielokrotnie, konsekwentnie od 2015 na tych i innych łamach, praktyce prawniczej czy na wiecach w obronie praworządności.

Uważam, jak pewnie większość czytelników i czytelniczek tego tekstu, że polska praworządność została przez ostatnie lata dramatycznie osłabiona (choć dzięki postawie wielu sędziów, prawników i zwykłych obywateli jeszcze nie zlikwidowana zupełnie) – to znaczy, że obywatel wchodzący w spór z państwem ma coraz mniej pewności, że jego sprawa zostanie zbadana przez organy apolityczne, niezależne i profesjonalne. Stan kryzysu się pogłębia i dlatego stawka tegorocznych wyborów parlamentarnych jest tak wielka.

Po drugie, chciałbym, żeby dla czytelników i czytelniczek było jasne, że

Nie jestem politykiem, ale jestem prawnikiem łączącym dwie perspektywy – z jednej strony doktoranta i wykładowcy prawa, z drugiej – eksperta Instytutu Strategie 2050 współpracującego z Kołem Parlamentarnym Polska 2050. Nie będę też kryć, że moja ocena ustawy głosowanej w piątek od początku była bardzo krytyczna i utożsamiam się ze stanowiskiem wszystkich posłów Polski 2050 oraz tych posłów Koalicji Obywatelskiej i Nowej Lewicy, którzy po uprzednim odrzuceniu poprawek opozycyjnych postanowili pryncypialnie zagłosować przeciw ustawie.

Brałem aktywny udział w redakcji tych poprawek, spędziłem całą noc na posiedzeniu sejmowej Komisji Sprawiedliwości [12 stycznia - red.] cierpliwie wysłuchując upokorzeń, które raz za razem fundował opozycji minister Szymon Sękowski vel Sęk. A to oskarżając na przykład, że opozycja broni „pijanych sędziów prowadzących samochód” a to udzielając głosu dyrektorce w swoim resorcie, która słynną uchwałę SN z 23 styczna 2020 roku nazywała konsekwentnie „uchwałą dwóch i pół izb”, co jak na funkcjonariuszkę służby publicznej jest doprawdy frywolną publicystyką. Moje uwagi wynikają więc także ze swego rodzaju obserwacji uczestniczącej.

Oczywista niekonstytucyjność…

W tym miejscu konieczna jest krótka analiza treści ustawy. Najpierw trzeba powiedzieć, że w sprawie przywrócenia praworządności czyni ona bardzo niewiele. W pewnym stopniu ogranicza skutki tzw. „ustawy kagańcowej” ale nie eliminuje jej całkiem z porządku prawnego.

Nie eliminuje też haniebnych orzeczeń Izby Dyscyplinarnej, a jedynie stwarza możliwość ich podważenia.

To wszystko skutek odrzucenia poprawek do ustawy zgłoszonych wspólnie przez posłów Koalicji Obywatelskiej, Lewicy, Koalicji Polskiej i Polski 2050. W toku trzech czytań ustawy, rządzący nie wykonali pół gestu, który świadczyłby, że choćby rozważają wsparcie którejkolwiek z tych zmian. Co ciekawe, w chwili szczerości podczas posiedzenia Komisji w ramach drugiego czytania posłanka PiS Anna Milczanowska, odpowiadając przedstawicielce Koalicji Obywatelskiej Barbarze Dolniak, która pytała, czemu wnioskodawcy upierają się przy zupełnie nielogicznym i niekonstytucyjnym przekazaniu spraw dyscyplinarnych do NSA, odparła, że

Sama posłanka PIS uznała to za oburzające, w dość osobliwy sposób twierdząc, że „może tam [w Komisji] coś jest nie halo”. Oczywiście przedstawiciele rządu odmówili pokazania jakiegokolwiek dowodu na to, że Komisja Europejska jest przywiązana do tego niekonstytucyjnego rozwiązania zasłaniając się obyczajem dyplomatycznym.

O tym, na czym polega jego niekonstytucyjność, najlepiej opowiedział sam prezes NSA sędzia Jacek Chlebny w swoim rzeczowym i spokojnym, ale zdecydowanym wystąpieniu (dodajmy, że prezes, pozostający na uboczu życia publicznego, wytrwał do końca nocnego posiedzenia komisji zabierając jeszcze raz głos na samym końcu, co świadczy o jego determinacji w obronie praworządności i sprawności działania NSA). Wskazał on, że Konstytucja w art. 183 i 184 jasno i czytelnie rozgranicza kompetencje Sądu Najwyższego, sprawującego nadzór nad orzecznictwem sądów powszechnych i wojskowych oraz NSA, który wraz z wojewódzkimi sądami administracyjnymi sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, do której nie sposób zaliczyć spraw dyscyplinarnych sędziów sądów powszechnych czy przeprowadzania testów ich niezawisłości.

Możliwość przekazywania sądom administracyjnym dodatkowych uprawnień ogranicza dodatkowo art. 177 Konstytucji, który wprowadza domniemanie kompetencji w zakresie władzy sądowniczej na rzecz sądów powszechnych i, w konsekwencji, nadzorującego je SN.

Na ironię zakrawa fakt, że ścisłą wykładnię tych przepisów potwierdził Trybunał Julii Przyłębskiej (w składzie pod jej osobistym przewodnictwem), kiedy 25 marca 2019 roku uznał za niekonstytucyjne przekazanie z SN do NSA rozpatrywania odwołań od uchwał neoKRS. Pytania posła Tomasza Zimocha (Polska 2050), czym jakościowo różnią się te dwie sytuacje, nie spotkały się z żadną konkretną odpowiedzią.

Krytyczne opinie co do konstytucyjności ustawy połączyły takie autorytety prawne jak prof. Ewa Łętowska (również na tych łamach), prezes NSA, prezes Naczelnej Rady Adwokackiej, czy grupujący środowiska broniące praworządności Komitet Obrony Sprawiedliwości z… mianowaną przez prezydenta Andrzeja Dudę prezes SN Małgorzatą Manowską i przedstawicielami neoKRS. Nie może być więc żadnej wątpliwości, że ustawa jest oczywiście niekonstytucyjna. Przyznawali to również posłowie KO. Michał Szczerba mówił, że „projekt w ogóle nie powinien być przez Sejm procedowany, bo jest niekonstytucyjny”, Dolniak mówiła do rządzących: „tworzycie kolejne rozwiązanie, które, co mówią już wszyscy jest niekonstytucyjne”.

… i oczywista szkodliwość

Na domiar złego ustawa jest szalenie szkodliwa w sferze prawa i faktów.

jak to się stało w latach 2015-16 wobec Trybunału Konstytucyjnego, w roku 2018 wobec Krajowej Rady Sądownictwa i w latach 2018-2020 wobec Sądu Najwyższego. Skutki wszystkich tych ataków są katastrofalne i będziemy je odczuwać latami. NSA oczywiście podlegał presji choćby poprzez fakt, że zasiadają w nim neosędziowie, m.in. była wiceminister sprawiedliwości u Ziobry Anna Dalkowska. Nie przeszkodziło to jednak sądowi wydać licznych orzeczeń nie po myśli rządzących, choćby w sporach między samorządami a wojewodami dotyczącymi tzw. ustawy dekomunizującej ulice czy statusu neosędziów. Dodatkowo, wobec braków kadrowych (sąd liczy tylko 107 sędziów!), NSA trawi choroba przewlekłości postępowań – obecnie na rozpoznanie skargi kasacyjnej od wyroku WSA czeka się niemal dwa lata, co jest rzecz jasna zabójcze dla pewności obrotu prawnego i interesów obywateli oraz firm pozostających w sporach z urzędami.

zostanie obciążony dziesiątkami a nawet setkami skomplikowanych faktycznie spraw dyscyplinarnych sędziów rocznie. Dodatkowo trafi do niego trudna nawet do oszacowania liczba spraw z zakresu przeprowadzania testów niezawisłości sędziów SN, sądów powszechnych, wojskowych i administracyjnych.

Terminy na rozpatrywanie tych spraw w pięcio lub siedmioosobowych składach są bardzo krótkie. Będą więc one regularnie dezorganizować pracę sądu i „odrywać” sędziów (losowanych do każdej sprawy!) od ich regularnych obowiązków związanych z rozstrzyganiem nieraz bardzo skomplikowanych spraw między obywatelami, cudzoziemcami lub firmami a państwem. Spraw, w których stawką bywa np. przyznanie ochrony międzynarodowej, losy projektu budowlanego, czy warta miliony złotych interpretacja podatkowa. Dodajmy, że specyfika spraw sądowoadministracyjnych jest taka, że niemal nie prowadzi się przed nimi postępowania dowodowego skupiając się wyłącznie na analizie prawidłowości działań administracji. Nigdy zaś nie słucha się świadków, co w sprawach dyscyplinarnych jest normą.

Prezes NSA dowiedział się z mediów

Na pytanie posła Zimocha, czy ustawa była z nim konsultowana, prezes Chlebny odpowiedział wymownie, że dowiedział się o niej z mediów. Do ustawy nie dołączono również Oceny Skutków Regulacji, wskazujących na potencjalne koszty jakie poniesie z jej tytuł skarb państwa, oraz wysiłek organizacyjny, który musi zostać wykonany w ramach sądu, co było możliwe gdyż formalnie była ona projektem poselskim. Zaprzeczono zatem wszelkim regułom racjonalnego i partycypacyjnego procesu ustawodawczego.

Rewolucja w NSA ma się dokonać bez żadnych dodatkowych środków finansowych, bez przyznania dodatkowych etatów sędziowskich, wyodrębnienia nowej jednostki organizacyjnej, za to w ciągu… 21 dni od wejścia ustawy w życie.

Prezes Chlebny apelował, aby przynajmniej wydłużyć termin z pierwotnych 2 tygodni do 3 miesięcy. W „geście dobrej woli” rządzący zwiększyli go o 7 dni.

Ustawa więc jest nie tylko niekonstytucyjna, ale również antypaństwowa i antyobywatelska.

Nie mam też wątpliwości, że przeniesienie spraw dyscyplinarnych i testów bezstronności do NSA zwiększy ogólną presję i zainteresowanie polityczne tym sądem, co należy odczytywać jako zjawisko bardzo niekorzystne.

Ważenie wartości

W świetle powyższych faktów i ocen wydaje się, że

Jest jednocześnie oczywiście niekonstytucyjna i oczywiście szkodliwa dla instytucji państwa. Każda z tych przesłanek nawet oddzielnie tworzyłyby w moim przekonaniu podstawę do tego, aby odrzucić omawiany projekt. Tak rozumiem konstytucyjny patriotyzm – myślenie w kategorii dbałości o kształt instytucji publicznych. W sferze publicznej w zasadzie nie pojawiły się argumenty konstytucyjnoprawne świadczące na jego korzyść.

Wyjątkiem jest twierdzenie redaktor Ewy Siedleckiej („Polityka”), w jednej z audycji w radiu TOK FM, że „bywa że wartości konstytucyjne są ze sobą w konflikcie”. W tym wypadku wartością stojącą na drugiej szali miałaby być „równowaga budżetowa”. Jakkolwiek faktem jest, że problem ważenia różnych wartości konstytucyjnych jest jednym z kluczowych zagadnień jakimi zajmuje się prawo konstytucyjne, to w tym wypadku nie ma on moim zdaniem zastosowania. Argument nie był zresztą podnoszony w toku prac legislacyjnych przez żadnego z jego uczestników po stronie opozycyjnej ani rządowej.

Warto jednak rozważyć ten przykład.. Przede wszystkim – przepisy Konstytucji w tym zakresie ograniczają się do zakazu zadłużania państwa na wysokość większą niż 60 proc. PKB (art. 216 ust. 5) oraz zakaz zaciągania długu w banku centralnym (art. 220 ust. 2). Równowaga budżetowa w sensie ścisłym (tj. polityka fiskalna zmierzająca do zerowego deficytu) nie jest zatem wartością konstytucyjną.

Argument redaktor Siedleckiej można by zatem rozważać poważnie tylko, gdyby Polska zmierzała prostą ścieżką do osiągnięcia wartości relacji 60% długu publicznego do PKB. Tymczasem dane z 2022 r. wskazują, że nawet licząc wg metodologii unijnej (a więc uwzględniając tzw. „ukryty dług” zaciągany przez rozmaite pozabudżetowe fundusze) wynosi on 53,8 proc.. Zgodnie z danymi Eurostatu jesteśmy w drugiej połowie unijnej stawki zadłużonych państw. Na marginesie należy wskazać, że pieniądze z KPO, jeśli w ogóle do nas dotrą w tym roku, nie będą księgowane w budżecie państwa, zatem ich wpływ na budżet będzie co najwyżej pośredni o tyle, o ile przyczynią się do braku konieczności ponoszenia odpowiednich wydatków np. inwestycyjnych z tegoż budżetu.

Trudno zgodzić się również z argumentem prof. Marcina Matczaka, wyrażonym przez niego we wtorek wieczorem w lapidarnym poście na Facebooku, że obecna sytuacja może być traktowana jako swego rodzaju analogia do przypadku, w którym Trybunał Konstytucyjny, na mocy art. 190 ust. 5 Konstytucji RP, odracza eliminację niekonstytucyjnej normy o kilkanaście miesięcy. Wydaje się, że jest to zbyt daleko idące porównanie - w obecnym przypadku mamy bowiem do czynienia nie z “leczeniem choroby” niekonstytucyjności, ale z “infekowaniem” systemu prawnego nowymi niekonstytucyjnymi “zarazkami”.

Nie mieszajmy porządków

Natomiast kiedy przeniesiemy nasze rozważania na plan ogólniejszy i bardziej abstrakcyjny, to rzeczywiście trzeba się zgodzić, że bywają takie projekty legislacyjne, które dotykają dwóch konkurencyjnych wartości konstytucyjnych. Wówczas konieczne jest dokonanie swego rodzaju „konstytucyjnego kompromisu” polegającego na ich wyważeniu i dokonaniu wyboru między nimi, bo obie nie mogą być realizowane w pełni.

Klasycznym przykładem tego typu legislacji były tzw. ustawy antycovidowe, w których konkurowały ze sobą dwie wartości konstytucyjne – ochrona zdrowia publicznego z m.in. swobodą poruszania się, wolnością zgromadzeń itd. W tradycji konstytucyjnej III RP przyjęło się, że organem dokonującym tego typu ważenia wartości był Trybunał Konstytucyjny, który wypracował bogaty dorobek dotyczący analizy praw i wolności konstytucyjnych w kontekście ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności ograniczeń praw i wolności.

Dodajmy, że częstokroć jego wyroki w takich sytuacjach wzbudzały kontrowersje, jak na przykład orzeczenie, w którym uznał za niekonstytucyjne rozwiązanie zakazujące uboju rytualnego, oceniając krytycznie sposób wyważenia wartości ochrony zwierząt i wolności religii dokonane przez prawodawcę. Inne zaś spotykały się z dość powszechną aprobatą, jak wówczas gdy uznał za niekonstytucyjne prawo pozwalające na zestrzelenie samolotu cywilnego w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że mógłby on służyć do celów terrorystycznych.

Jednocześnie warto zauważyć, co uczynił już 15 lat temu prof. Wojciech Sadurski w głośnej syntezie „Prawo przed sądem”, że dominacja TK w tym zakresie bywała dla przedstawicieli narodu wygodną wymówką przed analizowaniem legislacji z punktu widzenia konstytucyjności. W końcu,

„Trybunał i tak to za nas załatwi” zdawali się myśleć politycy. I często mieli rację. Skutki tego zjawiska wydaje się, widzimy do dziś, po obu stronach politycznego sporu. Brak jest pogłębionej analizy konstytucyjnej w uzasadnieniach projektów ustaw i debacie parlamentarnej.

Tylko że niezależnego i sprawnego Trybunału już nie ma. W tej sytuacji organami, które mogą zagwarantować, że Konstytucja nie jest czczą deklaracją a stosowanym prawem pozostają wyłącznie sądy rozpoznające indywidualne sprawy.

Nigdy natomiast, w moim przekonaniu, nie można się zgodzić na mieszanie dyskursu prawnego i politycznego w taki sposób, że naruszanie konstytucji “dziś” jest uzasadniane efektem politycznym w postaci zwycięstwa wyborczego “jutro”, nawet jeśli za tym zwycięstwem wyborczym ma przyjść “przywrócenie praworządności”.

A takie stawianie spraw w zasadzie przeczy samej idei praworządności, która stawia pewne zasady ponad bieżącą polityką i może prowokować do częstych nadużyć w przyszłości.

Interes polityczny na jednej, jedynej szali

Jak starałem się pokazać, w sprawach dotyczących konstytucji i praworządności w procesie projektowania rozwiązań prawnych ustawodawcy (a więc politycy) oraz ich doradcy muszą chodzić na rozmaite „kompromisy”. Ale powinny to być wyłącznie kompromisy pomiędzy konkurencyjnymi normami, zasadami i wartościami konstytucyjnymi, silnie zakorzenionymi w rzeczywistości społecznej. W przypadku konieczności poszukiwania takiego „kompromisu” powinniśmy oczekiwać od ustawodawcy deklaracji, że jest świadomy wyboru, jakiego dokonuje i jego przekonującego uzasadnienia.

Są jednak sytuacje, w których takie „kompromisy” nie powinny być dopuszczalne, a mianowicie takie, w których na szali pozostaje tylko jedna norma konstytucyjna, która nie jest równoważona inną wyprowadzoną z konstytucji wartością.

Do takich sytuacji politycy hołdujący zasadom demokratycznego państwa prawa doprowadzać, w moim przekonaniu, nie powinni.

*Stanisław Zakroczymski, członek Zarządu Instytutu Strategie 2050, prawnik, historyk, w Szkole Doktorskiej Nauk Społecznych UW przygotowuje doktorat z prawa administracyjnego. Autor wywiadu-rzeki z prof. Adamem Strzemboszem, „Między prawem i sprawiedliwością”. Przez wiele lat redaktor „Magazynu Kontakt” wydawanego przez Klub Inteligencji Katolickiej w Warszawie.