Ambitna „Ukraińska Droga” do UE. Ukraina za szybko się reformuje w stanie wojny?

Rosjanie najechali Ukrainę w lutym 2022 roku, by nie mogła zbliżyć się z Unią Europejską (i NATO). Wbrew zamiarom Putina najazd przyspieszył ten proces. Kilka dni po wybuchu wojny, 28 lutego 2022, prezydent Ukrainy Wołodymyr Zełenski podpisał wniosek o członkostwo Ukrainy w UE. Na szczycie w Brukseli 23 czerwca Rada Europejska przyznała Ukrainie status kandydata do Unii Europejskiej. Wraz z tym państwo otrzymało siedem wymogów, które powinno spełnić:

• przyjęcie i wdrożenie przepisów dotyczących procedury wyboru sędziów sądu konstytucyjnego Ukrainy, zgodnie z zaleceniami Komisji Weneckiej;
• zakończenie sprawdzania uczciwości kandydatów do Wysokiej Rady Sprawiedliwości przez Radę Etyki i wybór kandydatów do Wysokiej Komisji Kwalifikacyjnej Sędziów Ukrainy;
• poprawa walki z korupcją, zwłaszcza na wysokim szczeblu, dzięki bardziej efektywnym dochodzeniom i lepszemu działaniu sądów; zakończenie procedury wyłaniania nowego szefa Prokuratury Antykorupcyjnej oraz wybór dyrektora Narodowego Biura Antykorupcyjnego Ukrainy;
• zapewnienie zgodności przepisów dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy ze standardami Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF); przyjęcie kompleksowego planu reformy sektora egzekwowania prawa;
• wprowadzenie prawa antyoligarchicznego, które ograniczyłoby nadmierny wpływ oligarchów na życie gospodarcze, polityczne i publiczne;
• zmianę ustawy o mediach tak, by była zgodna z unijną dyrektywą o audiowizualnych usługach medialnych i wzmocnienie pozycji niezależnego regulatora mediów;
• zakończenie reformy praw dotyczących mniejszości narodowych (jest ona obecnie przygotowywana zgodnie z zaleceniami Komisji Weneckiej).

Unia od Lizbony do Ługańska

Ukraina z entuzjazmem podeszła do realizacji tych punktów. W parlamencie głosowanie eurointegracyjnych ustaw odbywa się w dużym stopniu bez sporów.

To rekord od początku niepodległości.

Premier Ukrainy Denys Szmyhal mówił, że Ukraina ma ambitny plan wejścia do Unii Europejskiej w ciągu najbliższych dwóch lat (co wydaje się mało prawdopodobne). Niektórym krajom ten proces zajął nawet ponad 10 lat. Ukraina i tak dość szybko przechodzi tę drogę.

Podczas wizyty w Kijowie niemiecka ministra spraw zagranicznych Annalena Baerbock powiedziała, że Unia Europejska wkrótce rozszerzy się od Lizbony do Ługańska. Warto przypomnieć, że wojna rosyjsko-ukraińska ruszyła z miejsca proces rozszerzenia Unii Europejskiej. Do tego UE uznała, że musi się wewnętrznie zreformować. Jednak dla Ukrainy ważne jest, aby reformy te nie opóźniały procesu akcesyjnego. Maria Mezencewa, wiceprzewodnicząca komisji Rady Najwyższej ds. integracji Ukrainy z UE w komentarzu Radiu Swoboda mówi:

Mimo wojny Ukraina reformuje swój kraj

8 listopada 2023 roku Komisja Europejska opublikowała pakiet rozszerzenia UE, w którym oficjalnie zarekomendowała rozpoczęcie negocjacji w sprawie przystąpienia Ukrainy i Mołdawii do UE. Ukraina wykonała 90 proc. zobowiązań.

Najlepiej spełniła wymóg dotyczący reformy medialnej. Prawie rok temu Rada Najwyższa Ukrainy przyjęła nową ustawę „O mediach”. Zastąpiła ona kilka ustaw, które regulowały sytuację mediów. Europejscy eksperci przyjęli ją pozytywnie, podobnie jak Reporterzy bez Granic, międzynarodowa organizacja pozarządowa monitorująca wolność mediów. Jej zdaniem nowe prawo „harmonizuje ukraińskie ustawodawstwo z prawem europejskim i ułatwia identyfikację rzeczywistych właścicieli mediów”.

W maju 2023 ukraiński parlament przyjął ustawę o reklamie w drugim czytaniu, więc wymóg został w pełni wykonany.

Co pozostało do zrobienia?

Komisja Europejska uważa, że Ukraina w pełni spełniła cztery z siedmiu kryteriów. W związku z czym wydała cztery zalecenia. Obejmują one:

• zwiększenie rozmiaru Narodowego Biura Antykorupcyjnego Ukrainy (NABU),
• rozszerzenie uprawnień Krajowej Agencji ds. Zapobiegania Korupcji (NAZK) – dwa odnoszące się do strefy antykorupcyjnej;
• przyjęcie ustawy o lobbingu zgodnej ze standardami europejskimi – to część planu antyoligarchicznego;
• oraz zmianę ustawodawstwa dotyczącego mniejszości narodowych zgodnie z zaleceniami Komisji Weneckiej.

Przyjrzyjmy się im dokładniej.

W dokumencie KE zaleca się, by „Ukraina przyjęła ustawę o zwiększeniu personelu NABU i usunęła z ustawy o zapobieganiu korupcji przepisy, które ograniczają uprawnienia NAZK do kontynuowania weryfikacji aktywów, które zostały już zweryfikowane, oraz ograniczają uprawnienia NAZK do weryfikacji majątku nabytego przez osoby składające oświadczenia przed rozpoczęciem służby publicznej”.

21 listopada Rada Najwyższa Ukrainy w pierwszym czytaniu poparła dwa projekty ustaw:

• zwiększającą liczbę pracowników NABU o 300 osób (ze względu na ograniczone możliwości finansowe, realizacja będzie etapowa: co roku po 100 osób; projekt ustawy proponuje zwiększenie maksymalnej liczby pracowników NABU z 700 do 1000, w tym zwiększenie liczby pracowników wyższego szczebla z 500 do 750)
• oraz zezwalającą NAZK na sprawdzanie majątku urzędników państwowych nabytego przed objęciem stanowiska.

Przyjęcie tych dwóch projektów ustaw będzie oznaczało wdrożenie dwóch (pierwszych) zaleceń przekazanych przez KE. Wygląda na to, że problemów z tym być nie powinno.

Wymóg „węgierski”

Jeśli chodzi o zmiany w ustawie dotyczącej mniejszości narodowych, nie wszystkie zostały wdrożone zgodnie z zaleceniami Komisji Weneckiej.

W czerwcu 2023 roku Komisja Wenecka zaleciła m.in.:

• rozszerzenie prawa do organizowania wydarzeń w językach mniejszości na wszystkie osoby;
• zniesienie obowiązku zapewnienia tłumaczenia na język ukraiński informacji o wydarzeniach publicznych na prośbę odwiedzających (widzów) lub przynajmniej dokonanie jego przeglądu w świetle zasady proporcjonalności;
• dokonanie przeglądu zobowiązań związanych z publikacją książek i księgarniami w świetle zasady proporcjonalności.

Wobec tego KE oczekuje zmian ustaw o języku państwowym, mediach i edukacji. Kryterium „mniejszościowe” było dodane do listy na wniosek Węgier.

Według ekspertów Węgry celowo wykorzystują kwestię mniejszości węgierskiej na Zakarpaciu, aby zablokować przystąpienie Ukrainy do UE. Ze strony węgierskiej słyszymy, że dba wyłącznie o prawa Węgrów w Ukrainie.

21 września 2023 roku Rada Najwyższa Ukrainy głosowała za przyjęciem części zmian zalecanych przez Komisję Wenecką. Zmiany zezwalają na używanie języków mniejszości w reklamie i podczas różnych wydarzeń. Uczniowie, którzy należą do mniejszości narodowych, otrzymają bezpłatne podręczniki, zostanie opracowana metodologia używania języków mniejszości w niektórych regionach. Wygląda na to, że to za mało. Przynajmniej dla Węgier.

„Budapeszt próbuje odzyskać swoje zamrożone fundusze. Ich wypłata jest wstrzymywana z powodu naruszeń praworządności. Dlatego raczej dziwne jest słyszeć jakiekolwiek uwagi ze strony kraju, do którego Bruksela ma pytania” – mówi kanałowi telewizyjnemu „Rada” Jewhenija Krawczuk, zastępczyni przewodniczącego Komisji Polityki Humanitarnej i Informacyjnej. Dodaje, że Węgry raczej nie użyją prawa weta ani nie zablokują decyzji uzgodnionej w całej Unii. A Ukraina wykona swoją część umowy, aby Węgry nie miały instrumentów nacisku na Ukrainę. Jednak chodzi o kompromis, nie o ustępstwa.

I kwestia mniejszości rosyjskiej

Olha Stefaniszyna, wicepremierka Ukrainy ds. integracji europejskiej i euroatlantyckiej, zapewnia, że Ukraina współpracuje w tej sprawie ze stroną węgierską i jest pewna, że dyskusje o tych kwestiach uda się szybko skończyć.

Zalecenia Komisji Weneckiej odnoszą się również do praw mniejszości rosyjskiej, tymczasem do jednego worka zostali tu wrzuceni Rosjanie (mniejszość) i Ukraińcy posługujący się językiem rosyjskim (większość). W czerwcu w „Europejskiej Prawdzie” Serhij Sydorenko napisał, że Komisja Wenecja „wykazała się całkowitym brakiem zrozumienia wydarzeń w Ukrainie” a rosyjską agresję z oznakami ludobójstwa nazywała „tymczasową »sytuacją nadzwyczajną«. Przewiduje też, że po wojnie rosyjskie wpływy językowe i kulturowe w Ukrainie powinny zostać w pełni przywrócone”. „Ukraina na pewno nie wdroży tak absurdalnych zaleceń”.

Olha Stefaniszyna natomiast mówi, że niedopełnienie tego zalecenia nie powinno uniemożliwić Ukrainie rozpoczęcia rozmów akcesyjnych z UE.

Największym problemem jest ustawa o lobbingu

Zdaniem Lubow Akułenko, dyrektorki wykonawczej organizacji społecznej „Ukraińskie Centrum Polityki Europejskiej” najbardziej niepokojący na tej liście jest wymóg przyjęcia ustawy o lobbingu. Problem polega na tym, że od momentu przyznania Ukrainie statusu kandydata o takim wymogu nie było mowy, więc Ukraina nie jest gotowa do wdrożenia go.

„Projekt ustawy jest napisany dla sektora NGO, a biznes, który rzeczywiście może mieć interesy lobbingowe, nie jest nim objęty – mówi Akułenko. Dodaje, że wielu partnerów europejskich wie, że projekt wymaga poprawy, bo niesie ze sobą ryzyko dla działalności sektora organizacji pozarządowych.

Zdaniem ekspertów UCPE „dokument opracowany przez NAZK odnosi się wyłącznie do wpływu na tworzenie aktów regulacyjnych, a zatem nie ogranicza możliwości lobbowania na rzecz decyzji zarządczych w interesie poszczególnych spółek”. W związku z tym nie jest jasne, w jaki sposób przyjęcie projektu ustawy przyczyni się do deoligarchizacji. Ukraina, usiłująca szybko wykonać ten wymóg, może zostać ze źle przygotowanym prawem lobbingowym.

Ihor Żowkwa, zastępca szefa Kancelarii Prezydenta Ukrainy, w Radio Swodoba powiedział, że strona ukraińska spełni wszystkie kryteria dla rozpoczęcia negocjacji do połowy grudnia 2023 roku. Wtedy na szczycie przywódców UE może zostać podjęta decyzja o rozpoczęciu negocjacji. Ukraina planuje oficjalnie rozpocząć rozmowy akcesyjne z UE na początku 2024 roku. Z doświadczenia przystąpienia innych krajów do UE harmonogram tego procesu się różni i trwa długo.

Podejście oparte na zasługach

Wracając do rekomendacji KE, Olha Stefaniszyna w tekście dla „Europejskiej Prawdy” pisze, że potwierdzają one to, że ukraiński „postęp jest wynikiem ciężkiej pracy”.

„Stworzyliśmy już przyspieszoną procedurę przystąpienia do UE – nazywa się ona Ukraińską Drogą” – mówi Stefaniszyna. Dodaje, że Ukraina nie domaga się specjalnego traktowania z powodu wojny. „Działamy zgodnie ze wszystkimi procedurami przewidzianymi przez UE, ale to my ustalamy prędkość, tempo i dynamikę”.

„Wszystkie stanowiska uzgodnione przez Ukrainę z Komisją Europejską zostały wdrożone” – pisze Stefaniszyna. Wicepremierka utrzymuje, że Ukraina będzie nadal nalegać na podejście „merit based approach”, czyli podejście oparte na zasługach.

– pisze Stefaniszyna.

UE wymaga to, co Ukraina deklaruje

Lubow Akułenko w rozmowie z OKO.press mówi, że dokładanie Ukrainie zadań – takich jak to dotyczące lobbingu – tuż przed metą może niepokoić. Bo to sama Ukraina deklarowała, że załatwi ten problem, a okazał się on za trudny.

„Nie należy nakładać nowych zadań na kraj, który jest w stanie wojny i który jest na mecie do negocjacji. Unia Europejska nie bierze tego pod uwagę, a Ukraina nie bierze pod uwagę faktu, że minął już okres, kiedy można bezmyślnie zgłaszać jakieś pomysły, i liczyć, że to przejdzie, mimo że nie zostaną zrealizowane”.

Czy 90 proc. wykonanych zobowiązań to sprawiedliwa ocena?

„Negocjacje akcesyjne nie zaczną się, póki nie będziemy w pełni gotowi. A pewne jest jedno: otwarcie negocjacji jest zawsze bardziej decyzją polityczną niż ekspercką” – mówi Akułenko, zaznaczając, że w raporcie UE z rekomendacjami są nieścisłości. To sugeruje, że Unii może brakować ekspertów oceniających wszystkie informacje z Ukrainy, albo do KE trafiają nie całkiem poprawne informacje.

Czy Ukraina oczekuje zatem na decyzję polityczną?

„Rozpoczęcie negocjacji to decyzja polityczna. Tymczasowe przyznanie nam preferencji handlowych, ponieważ jesteśmy w stanie wojny, jest również decyzją polityczną. Wsparcie naszej logistyki również. UE weszła teraz w okres, w którym musi podejmować decyzje polityczne, aby przetrwać. Procedury biurokratyczne zostały zaprojektowane na okres gospodarczej prosperity. A my nie jesteśmy w strefie luksusu i aby przetrwać, potrzebujemy decyzji politycznych” – mówi Akułenko.

Wymogi powinny być doprecyzowane, inaczej – pułapka

Przedstawiciele Ukraińskiego Centrum Polityki Europejskiej podczas wyjazdów rzeczniczych do krajów UE wyjaśniają europejskim partnerom ukraiński punkt widzenia. Chcą wpływać na decyzje Rady Europejskiej, którą tworzą przywódcy państw członkowskich UE. Przede wszystkim jednak chcą wpłynąć na UE, aby zmieniła swoje podejście do rozszerzenia pod względem fundamentalnych reform.

Na stronie UCPE czytamy, że dorobek prawny UE obejmuje tysiące aktów prawnych podzielonych na 35 rozdziałów. Obszar „Reformy podstawowe” odgrywa kluczową rolę w negocjacjach w ramach nowej metodologii. Z postępami w nim związane jest otwieranie i zamykanie kwestii z innych obszarów.

Akułenko wylicza, że obszar ten obejmuje takie rozdziały jak „Sądownictwo i prawa podstawowe”, „Sprawiedliwość, wolność i bezpieczeństwo”, „Funkcjonowanie instytucji demokratycznych”, „Reforma służby cywilnej”, „Kryteria ekonomiczne”, „Zamówienia publiczne”, „Statystyka” i „Kontrola finansowa”.

Chociaż część z nich nie zawiera żadnych regulacji, ponieważ zostały opracowane ze względu na specyficzne warunki historyczne i społeczne, dla Ukrainy jest bardzo ważne „aby były one jasno sformułowane i nie pozwalały na niejednoznaczne interpretacje, jak miało to miejsce w przypadku siedmiu wymagań dla kandydatów”.

„Zachodnie Bałkany nie mogą ruszyć z miejsca właśnie z powodu trudności z tym blokiem. Nie można z niego rezygnować, ale powinno być w nim mniej polityki i więcej jasności. Tylko wtedy będzie możliwe poruszanie się, a nie imitacja ruchu po obu stronach – i ciągłe dorzucanie dodatkowych zadań, jak to się dzieje teraz” – tłumaczy ukraińska ekspertka, dodając:

Ukraina przygotowuje się do negocjacji

Oprócz reform, które Ukraina powinna przeprowadzić, ponieważ były unijnym wymogiem, kraj potrzebuje zmian w służbie cywilnej. Negocjacje oraz wdrożenie europejskiego prawa będzie wymagać sprawnych instytucji. Według badań UCPE ukraińska służba cywilna boryka się z problemem słabej znajomości prawa UE i języka angielskiego, a także z niedoborami kadrowymi. Dlatego konieczne jest podniesienie płac ukraińskich urzędników.

W połowie grudnia na szczycie przywódców UE Akułenko spodziewa się pozytywnej decyzji, dodając natomiast, że same negocjacje mogą trwać długo. Na przykład, w Turcji trwają około 20 lat.

Przewodnicząca KE Ursula von der Leyen powiedziała, że Komisja jest gotowa rozpocząć przygotowywanie ram do negocjacji i przeglądu ukraińskiego ustawodawstwa (w celu kształtowania przeglądu różnych części prawodawstwa w celu zbliżenia go do UE), gdy tylko otrzyma zielone światło od Rady Europejskiej w grudniu tego roku. Ważnym jest też to, że Ukraina zainicjowała proces samokontroli (samosprawdzenie przepisów): otrzymała od Komisji Europejskiej oficjalną listę norm europejskich do wdrożenia, przeanalizowała je i w sierpniu 2023 roku już przygotowała własne wnioski.

Wicepremierka Stefaniszyna mówi, że to oznacza znaczne skrócenie procesu, który mógł trwać co najmniej 1,5-2 lata, jak w innych krajach. Natomiast Ukraina zakończyła go samodzielnie, a KE na podstawie tej pracy dokona oceny. Według Stefaniszyny celem Ukrainy jest zorganizowanie pierwszej międzyrządowej konferencji w sprawie członkostwa w marcu 2024 roku, na której powinny zostać zatwierdzone ramy negocjacyjne.

Wygląda na to, że Ukraina stawia na nowatorskie, otwarte, proaktywne podejście i nie zamierza zwalniać tempa. „Przystąpienie do UE jest priorytetem wyznaczonym przez prezydenta obok naszego zwycięstwa na polu walki” – mówi Stefaniszyna.