Umowa pomiędzy Ukrainą i USA jest dobra, ale zawiera zbyt wiele zagrożeń na przyszłość

30 kwietnia 2025 roku Stany Zjednoczone i Ukraina podpisały długo oczekiwaną międzyrządową umowę o partnerstwie ekonomicznym (znaną m.in. jako umowę o wydobyciu zasobów naturalnych). Wcześniej, 17 kwietnia, Julia Swyrydenko, pierwsza wicepremier, ministra gospodarki oraz Scott Bessent, sekretarz Skarbu USA podpisali memorandum potwierdzające zamiar sfinalizowania tej umowy.

Ukraińskie władze nazwały ją „historyczną”. Według amerykańskiej administracji umowa jest częścią negocjacji w sprawie zakończenia wojny Rosji przeciwko Ukrainie.

„Zwycięstwo ukraińskiej dyplomacji”

Przypomnijmy, pomysł takiej współpracy w eksploatacji minerałów ziem rzadkich pojawił się jesienią 2024 roku w ogłoszonym przez prezydenta Zełenskiego planie zwycięstwa Ukrainy – znalazł się tam zapis o dostępie do ukraińskich surowców. To miało zachęcić Donalda Trumpa do dalszego wspierania Ukrainy w wojnie z Rosją. Taki układ odpowiadał stronie amerykańskiej.

W połowie lutego 2025 roku sekretarz skarbu USA Scott Bessent przywiózł do Kijowa pierwszą wersję umowy, której ukraińskie władze nie chciały podpisać – przewidywała zbyt szerokie uprawnienia dla USA. Po negocjacjach udało się ustalić dużo lepszy dla Ukrainy dokument, który miał być podpisany 28 lutego. Jednak w związku z kłótnią w Białym Domu do tego nie doszło.

Wkrótce negocjacje zostały wznowione. Kolejne wersje umowy były nie do zaakceptowania przez stronę ukraińską. Jak pisaliśmy wcześniej, głównie przez zapis, że przychód od wydobywania surowców miał być rekompensatą za wydatki poniesione przez USA na pomoc militarną dla Ukrainy (spora część tych wydatków była zatwierdzona przez Kongres jako pomoc bezzwrotna).

Ponadto taki tryb wpuszczenia amerykańskich inwestorów byłby sprzeczny regulacjami Unii Europejskiej, do której Ukraina aplikuje, oraz konstytucją państwa. Pisaliśmy o tym w tych tekstach:

Ostatecznie wypracowano wersję zadowalającą obie strony. Kosztowało to Ukrainę wiele wysiłku i pieniędzy na konsultantów, prawników (na początku kwietnia ukraiński rząd przeznaczył na to 113 mln hrywien). Ważne jest to, że w podpisanej wersji nie ma nieakceptowalnych dla Ukrainy punktów:

Co zawiera umowa między Ukrainą a USA?

Umowa przewiduje stworzenie Amerykańsko-Ukraińskiego Funduszu Inwestycyjnego na rzecz Odbudowy Ukrainy. Główne założenia dokumentu według Swyrydenko:

• Pełna własność i kontrola pozostają po stronie ukraińskiej. „Wszystkie zasoby na naszym terytorium i na naszych wodach terytorialnych należą do Ukrainy. To państwo ukraińskie określa, gdzie i co wydobywać. Podglebie pozostaje własnością Ukrainy”. (Rosyjskie media przekonują, że Ukraina oddała wszystkie zasoby naturalne Stanom).
• Partnerstwo na równych zasadach. „Fundusz będzie stworzony na zasadzie 50/50. Ukraina będzie zarządzać funduszem wspólnie ze Stanami Zjednoczonymi. Żadna ze stron nie będzie miała większości głosów”.
• Umowa nie zmienia procesu prywatyzacji ani zarządzania spółkami państwowymi – będą one nadal należeć do Ukrainy;
• W umowie nie wspomniano o żadnych zobowiązaniach dłużnych Ukrainy wobec Stanów Zjednoczonych;
• Umowa jest zgodna z Konstytucją UA i nie zmienia jej kursu integracji europejskiej. Nie stoi w sprzeczności z żadnymi międzynarodowymi zobowiązaniami Ukrainy;
• Fundusz będzie zasilany przychodami wyłącznie z nowych koncesji; „Chodzi o 50 proc. wpływów z nowych licencji na projekty związane z surowcami krytycznymi oraz ropą i gazem, które zostaną przekazane do budżetu po utworzeniu Funduszu. Dochody z już rozpoczętych projektów lub dochody budżetowe nie są uwzględniane w Funduszu”.
• Stany Zjednoczone pomogą przyciągnąć do Ukrainy dodatkowe inwestycje i technologie;
• „Dochód i składki do funduszu są wolne od podatku zarówno w USA, jak i na Ukrainie, aby zapewnić, że inwestycje przynoszą najwyższe możliwe zyski”.

Jak zaznacza ukraińska wicepremier, za wkład USA – oprócz bezpośrednich środków – może być uznana nowa pomoc dla Ukrainy, np. systemy obrony powietrznej. Jest to sygnał, że Ukraina może otrzymywać amerykańską broń, choć nie będzie to bezpłatnie (wcześniej Trump uważał, że Ukraina nie będzie potrzebowała broni, ponieważ on zakończy wojnę).

Natomiast „Ukraina wnosi do Funduszu 50 proc. dochodów budżetu państwa z tytułu NOWYCH opłat licencyjnych za NOWE licencje na NOWE złoża” – dodaje Swyrydenko. „Następnie Fundusz inwestuje w projekty wydobycia minerałów oraz ropy i gazu, a także w powiązaną infrastrukturę lub przetwórstwo. Ukraina i Stany Zjednoczone wspólnie określą konkretne projekty inwestycyjne, które mają zostać sfinansowane. Co ważne, Fundusz może inwestować wyłącznie w Ukrainie”.

„Oczekujemy, że przez pierwsze 10 lat zyski i przychody funduszu nie będą dystrybuowane, a jedynie będą mogły być inwestowane w Ukrainie – w nowe projekty lub odbudowę” – pisze Swyrydenko. Zaznaczając, że te warunki na razie są przedmiotem dyskusji. (Poniżej wyjaśniamy dlaczego).

Prezent dla Trumpa

W Ukrainie podpisanie umowy surowcowej jest komentowane w większości pozytywnie. Z „kolonizatorskiej” wersji dokumentu Ukraińcy wynegocjowali porozumienie korzystne dla obu państw.

Na razie trudno ocenić jego skutki gospodarcze, natomiast jest efekt polityczny. Na stronie Kongresu USA pojawiła się informacja o zezwoleniu sprzedaży kolejnego pakietu broni do Ukrainy o wartości 50 mln dolarów lub więcej.

Jest to pierwsze takie zezwolenie od czasu powrotu Trumpa do Białego Domu. W Ukrainie komentatorzy wiążą to wydarzenie właśnie z podpisaniem umowy surowcowej. Choć kwota nie jest duża (biorąc pod uwagę skalę wojny rosyjsko-ukraińskiej), to jest ważna zmiana – Ukraina będzie mogła kupować amerykańską broń (Kijów zdaje sobie sprawę, że od dzisiejszej administracji trudno się spodziewać bezpłatnej pomocy wojskowej). Wcześniej były pewne obawy z tego powodu.

Nie przypadkiem porozumienie zostało podpisane 30 kwietnia, w setnym dniu prezydencji Trumpa. Według ukraińskich komentatorów politycznych jest to jedyna wielka umowa, którą na razie amerykański prezydent może się pochwalić, dokument jest dowodem na to, że jest „najlepszym negocjatorem w świecie”. Teraz Trumpowi łatwiej będzie wytłumaczyć, dlaczego USA wspierają Ukrainę – bo tam leży amerykański interes.

(chociaż niektórzy eksperci mówili, że nie powinno ich być w porozumieniu gospodarczym). Zdaniem amerykańskiej administracji sama obecność amerykańskich firm i wspólne wydobywanie minerałów ma powstrzymywać kolejną potencjalną inwazję Rosji.

„Ta umowa jasno sygnalizuje Rosji, że administracja Trumpa jest zaangażowana w proces pokojowy skoncentrowany na wolnej, suwerennej i prosperującej Ukrainie w perspektywie długoterminowej” – utrzymuje Scott Bessent. Jednak – jak zaznaczają komentatorzy – obecność np. sieci McDonald’s nie zapobiega rosyjskim atakom na Kijów.

Z innej strony – jak pisze Serhij Fursa, ukraiński bankier inwestycyjny – „im więcej amerykańskich inwestorów będzie w Ukrainie, tym więcej lobbingu będziemy mieli w Waszyngtonie w przyszłości”.

Fursa dodaje, że ukraińska gospodarka potrzebuje amerykańskich inwestycji. Choć jego zdaniem umowa nie jest o tym. I nie warto mieć wysokich oczekiwań co do jej wpływu na gospodarkę. Według Fursy ważne jest, że umowa nie obciąża Ukrainy i jej nie poniża, nie przeszkadza procesowi integracji z UE i zadowala Trumpa.

„Po raz kolejny przekonaliśmy się, że możemy powiedzieć Trumpowi »nie«. Kiedy proponuje coś, co jest wyraźnie sprzeczne z interesem narodowym. I nie oznacza to końca świata. Potem zaczyna się normalna rozmowa” – pisze bankier.

Z gospodarczego punktu widzenia za wcześnie na ocenę skutków – wydobywanie zasobów naturalnych (również przygotowanie infrastruktury, przeprowadzenie badań) jest procesem długotrwałym. Niektórzy komentatorzy polityczni sądzą, że może się okazać, że szacunki ukraińskich zasobów są przesadzone, ostatnie badania geologiczne zostały przeprowadzone w czasach Związku Radzieckiego. Tak czy inaczej, w najbliższym czasie wymiernych zysków nie będzie.

Oleksij Jiżak, ekspert z Narodowego Instytutu Studiów Strategicznych, w komentarzu w Radiu Swoboda zaznacza, że pełna odbudowa Ukrainy (co jest jednym z celów Funduszu) będzie wymagała znacznie więcej środków niż te, które będą zgromadzone w wyniku umowy.

Niektórzy eksperci podkreślają, że póki trwa wojna, jest mało prawdopodobne, że amerykańskie firmy będą chciały inwestować w rozbudowę ukraińskich złóż. A część zasobów naturalnych (m.in. metali ziem rzadkich) znajduje się na terenach okupowanych przez Rosję.

Trudno ocenić także, jak będzie funkcjonować Fundusz inwestycyjny, który powstanie dopiero po ratyfikacji umowy w ukraińskim parlamencie. Wiele pytań pozostaje bez odpowiedzi.

Szczegóły są istotne

Warto pamiętać, że został też podpisany 12-stronicowy ramowy dokument, określający podstawowe zasady Umowy. Trwają prace nad tzw. technicznymi umowami, które będą precyzować szczegóły.

Pierwszą część Umowy powinien ratyfikować parlament — Rada Najwyższa Ukrainy. Odpowiedni projekt ustawy już został zgłoszony. Ukraiński rząd chce, żeby umowa została ratyfikowana jak najszybciej. 8 maja posłowie i posłanki mają ją procedować podczas nadzwyczajnego posiedzenia.

Potem mogą zostać podpisane pozostałe części umowy (do tego konieczne są zmiany w prawie budżetowym).

Serhij Sydorenko na łamach „Europejskiej Prawdy” zastanawia się, jak deputowani powinni głosować, skoro nie znają szczegółów umów technicznych, które na razie nie zostały podpisane (i nie będą potrzebowały ratyfikacji).

Nie mają pełnej informacji o kluczowych momentach, np. o „prawie pierwokupu” Funduszu odnośnie do inwestycji w wydobycie. Również w podpisanej Umowie nie ma przepisu o tym, że przez pierwsze 10 lat zyski i przychody funduszu nie będą dystrybuowane, a będą reinwestowane w Ukrainę. O tym wspominała wicepremier Swyrydenko. Wspomniana zasada parytetu w zarządzaniu Funduszem też ma zostać uszczegółowiona w części technicznej.

Tego samego zdania jest Jarosław Żelezniak, pierwszy zastępca przewodniczącego parlamentarnej komisji finansów, podatków i polityki celnej, poseł partii „Hołos”, który zaznacza, że posłowie nie otrzymali kompletu dokumentów porozumienia.

Żełezniak zwraca uwagę na następujące ryzyka dla Ukrainy. Jest to m.in. utrata części dochodów budżetowych („Ukraina przekazuje połowę dochodów z nowych licencji na wydobycie zasobów naturalnych do funduszu, co zmniejsza potencjalne dochody ukraińskiego budżetu na wiele lat”), brak jasnych gwarancji bezpieczeństwa i ograniczenie kontroli nad zasobami naturalnymi („prawa pierwszeństwa funduszu do inwestowania i zakupu zasobów naturalnych mogą znacznie ograniczyć zdolność Ukrainy do wyboru najkorzystniejszych warunków handlowych i partnerów”).

Niepokoi go też okres obowiązywania – umowa jest zawarta na czas nieokreślony, na razie brakuje konkretnego mechanizmu jej zmiany („Umowa pozostaje w mocy do czasu jej rozwiązania przez Strony”).

Nie jest też jasne, jak w takich okolicznościach umowa może zostać ratyfikowana. Nieuchwalenie jej oznaczałoby z drugiej strony zmarnowanie ogromnego wysiłku i powrót na „start” w relacjach z USA.