Belgia, Dania, Holandia, Szwecja i Finlandia w TSUE jednym głosem przeciw Izbie Dyscyplinarnej

1 grudnia w Trybunale Sprawiedliwości UE odbyło się wysłuchanie w sprawie skargi Komisji Europejskiej przeciwko polskiemu rządowi (sprawa 791/19). Komisja uważa, że system odpowiedzialności dyscyplinarnej dla sędziów, zmieniony w latach 2018-2019, narusza standardy prawa unijnego.

Argumenty polskiego rządu bez zmian

Na wysłuchaniu w Luksemburgu polski rząd reprezentowała wiceminister sprawiedliwości Anna Dalkowska, przedstawiając typowe argumenty w obronie "dobrej zmiany" w sądownictwie po 2015 roku:

• społeczeństwo oczekuje zmian;
• sądownictwo w Polsce wymaga dekomunizacji;
• niezależności sędziowskiej bardziej od nacisków politycznych zagrażają powiązania towarzyskie.

Sędziowie TSUE dopytywali wiceminister Dalkowską, w jaki sposób w Polsce respektowane jest postanowienie TSUE z 8 kwietnia 2020, które mówi, że Izba Dyscyplinarna w Sądzie Najwyższym ma wstrzymać się od orzekania w sprawach sędziów.

Ostatnio Izba Dyscyplinarna orzekła w sprawach karnych wytoczonych sędziom Beacie Morawiec (prezesce Stowarzyszenia Sędziów THEMIS) i Igorowi Tulei, znosząc im immunitet sędziowski, zawieszając w orzekaniu i obniżając wynagrodzenie, co jest formą dyscyplinowania sędziów znanych z obrony państwa prawa.

Po rozprawie wiceminister Dalkowska zreferowała stanowisko polskiego rządu: nie ma dowodów, żeby twierdzić, że Izba Dyscyplinarna SN nie daje gwarancji niezawiłości sędziowskiej. Dodała, że wprowadzane w Polsce rozwiązania mają zagwarantować niezawisłość sędziowską zgodnie z prawem unijnym.

Komisja Europejska widzi kwestię Izby Dyscyplinarnej odmiennie.

3 grudnia KE poinformowała o wydaniu dodatkowego letter of formal notice w ramach rozpoczętej przeciwko polskiemu rządowi procedury z art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu UE.

„W zawiadomieniu Komisja argumentuje, że Polska złamała prawo UE, pozwalając Izbie Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego – której niezależność i bezstronność nie jest zapewniona – na dalsze orzekanie w sprawach o bezpośrednim wpływie na sędziów” – czytamy w komunikacie na stronie KE.

Znaczące, że KE wyznaczyła polskiemu rządowi krótszy, miesięczny, a nie jak zazwyczaj dwumiesięczny, termin na ustosunkowanie się do nowego letter of formal notice. Po odpowiedzi polskiego rządu, najwcześniej na początku 2021 roku, Komisja Europejska może skierować skargę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Bezprecedensowy głos pięciu państw Unii

Do postępowania w ramach skargi na model odpowiedzialności dyscyplinarnej dla sędziów, która już jest w TSUE (791/19) włączyły się Belgia, Dania, Holandia, Szwecja i Finlandia. Wspierają stanowisko Komisji Europejskiej.

1 grudnia rządy tych krajów po raz pierwszy publicznie zabrały tak zdecydowany głos przed TSUE odnośnie stanu praworządności i niezawisłości sędziowskiej w Polsce. Ich stanowiska wzajemnie się uzupełniały. Przedstawiciele państw przyznali, że uzgodnili swoje wystąpienia, żeby odnieść się do najważniejszych zagadnień.

Rule of Law in Poland (anglojęzyczny portal o praworządności prowadzony przez Fundację OKO i FOR) i OKO.press dotarły do notatki z wysłuchania przed TSUE.

Przedstawiamy po kolei stanowiska pięciu państw UE w sprawie Izby Dyscyplinarnej w SN oraz całego modelu odpowiedzialności dyscyplinarnej dla sędziów. Wiceminister Dalkowska nazwała je manifestami politycznymi, które nie mają uzasadnienia w merytorycznej ocenie zmian w sądownictwie w Polsce, ale opierają się na hipotezach i domniemaniach.

Czy te argumenty przekonają rzecznika generalnego i sędziów Trybunału Sprawiedliwości UE? Opinia rzecznika generalnego w sprawie dotyczącej Izby Dyscyplinarnej zostanie wydana 18 marca 2021 roku. Wyrok Wielkiej Izby TSUE zapadnie kilka miesięcy później.

Belgia

"Nie włączamy się do tej sprawy, wspierając Komisję Europejską, żeby atakować Polskę. Robimy to, ponieważ mamy obawy co do systemu dyscyplinarnego dla sędziów, opierając się na analizach ONZ, Rady Europy i organizacji pozarządowych takich jak Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Międzynarodowa Komisja Prawników, Komitet Obrony Sprawiedliwości KOS i Amnesty International.

Nie odwołujemy się do tych analiz jako do źródeł prawa Unii, ale raczej żeby podkreślić duch otwartości, wzajemnego zaufania i wymiany najlepszych praktyk - czyli to wszystko, co jest dobre w wymianie między państwami.

Z orzecznictwa Trybunału, np. sprawy Aranyosi, wynika, że państwa członkowskie, aby uniknąć naruszenia prawa Unii, muszą się opierać na takiej dokumentacji, kiedy stosują ustawodawstwo oparte na [zasadzie] wzajemnego uznania. Dlatego w kontekście prawa unijnego nie można zupełnie pominąć takiej dokumentacji. Trzeba brać pod uwagę ostrzeżenia, np. raport Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy o stanie praworządności w Polsce ze stycznia tego roku.

Przeważająca większość postępowań dyscyplinarnych została wytoczona przeciwko sędziom, którzy otwarcie krytykują zmiany w systemie sądownictwa, lub przeciwko sędziom, którzy wydali orzeczenia niesprzyjające interesom partii rządzących.

Sądy krajowe mają na gruncie artykułu 267 Traktatu o Funkcjonowaniu UE prawo kierowania takich pytań. Jeśli za wykonywanie tego prawa wszczyna się postępowania dyscyplinarne, depcze się prawo Unii.

Niedawne zmiany w tym systemie mają, według OBWE, za cel uniemożliwienie sądom podważania legitymacji nowych organów sądowych tworzonych na podstawie nowych przepisów. Wierzymy, że nie wolno ignorować ostrzeżeń organizacji [międzynarodowych i społecznych].

Dania

"Nie jest niespotykane, że duński rząd zaczyna wystąpienie przed tym trybunałem od wskazania, że dana sprawa ma fundamentalne znaczenie.

Ta sprawa jest o podstawach, na których został zbudowany i opiera się porządek prawny UE i współpraca w UE, zwłaszcza o praworządności, procedurze zadawania pytań prejudycjalnych i wzajemnym zaufaniu między państwami członkowskimi, które muszą szanować rządy prawa.

Wszystkie państwa członkowskie muszą szanować zasady gry. A żadna nie jest ważniejsza od tego, żeby w umysłach obywateli zostały rozwiane jakiekolwiek wątpliwości co do niezawisłości sędziowskiej.

Niezależne sądy to podstawa do współpracy europejskiej jako takiej. Niezmienną zasadą jest, że tylko niezależne sądy mogą zapewnić skuteczną ochronę sądową. Tylko niezależne sądy mogą współpracować w ramach procedury Artykułu 267 Traktatu o Funkcjonowaniu UE, pomagając zapewnić stosowanie prawa Unii we wszystkich państwach członkowskich, z korzyścią dla wszystkich przedsiębiorców i obywateli w całej UE.

Państwa członkowskie oceniają, że podważanie czy naruszanie tej niezależności musi się skończyć. Inaczej ryzykujemy, że we wspólnych fundamentach UE pojawią się rysy. Rząd Danii pragnie to podkreślić, a biorąc udział w tej sprawie wspiera Komisję Europejską.

W innych sprawach polski rząd stosował się do orzeczeń TSUE. Ale nie w tej sprawie. 18 listopada Izba Dyscyplinarna orzekła przeciwko sędziemu Igorowi Tulei. Ta sprawa pokazuje, że Izba Dyscyplinarna nadal jako sąd bierze udział w polskim systemie prawnym. Pokazuje, że Polska nie spełnia traktatowego wymogu zapewnienia przez państwo członkowskie skutecznej ochrony sądowej dzięki niezawisłym sądom.

Rozpatrując to całościowo, niestety można ocenić, że [w Polsce] nie ma niezbędnych gwarancji poszanowania praworządności. Z tego powodu stoimy na stanowisku, że Komisja powinna kontynuować swoje działania wobec Polski w związku z niedopełnieniem [przez Polskę] zobowiązań".

Holandia

"Zacznę od tego, dlaczego uważamy, że ta sprawa jest tak ważna. 19 listopada ubiegłego roku TSUE wydał wyrok w sprawie AK. Uważamy, że ten wyrok jest jasny. Izba Dyscyplinarna, jak ta w polskim Sądzie Najwyższym, nie spełnia kryteriów niezależności sędziowskiej. Taka izba dyscyplinarna nie może dalej orzekać.

Rok później nadal wyrok w sprawie AK nie jest wykonywany. Ostatnio zaczęto eksplorować jeszcze dalsze obszary, kiedy Izba Dyscyplinarna uchyliła immunitet Igorowi Tulei. Inne wydarzenia w Polsce od czasu wyroku AK również pokazują, że zgodność z gwarancjami niezawisłości sędziowskiej nie zawsze można osiągnąć na drodze procedury pytań prejudycjalnych. To niezwykle problematyczne. Zgodność z tymi wymogami jest rzeczą fundamentalną.

Z tego powodu jest kluczowe, żeby Komisja Europejska, jako strażniczka traktatów, działała, gdy chodzi o kwestie niezawisłości sędziowskiej. Aby zapewnić niezależność sądownictwa w tym państwie członkowskim, kluczowe, żeby [Komisja] stosowała instrument jakim są postępowanie przeciwko naruszeniu prawa unijnego. Leży to w interesie wszystkich państw członkowskich. Z tego powodu wspieramy Komisję w tej sprawie.

Zasada niezawisłości sędziowskiej wymaga, żeby postępowania dyscyplinarne zawierały gwarancje, że sędziowie nie będą obiektem tych postępowań z powodu treści swoich orzeczeń.

Przede wszystkim ze względu na to, jaki cel ma postępowanie dyscyplinarne. Nie ma w nim chodzić o sprawdzanie treści orzeczeń sądów. Służą do tego inne środki. Jeśli sąd nie stosuje praw poprawnie, jego orzeczenia można sprawdzać za pomocą apelacji. W przypadku sądu krajowego ostatniej instancji, w pewnych przypadkach może to prowadzić do odpowiedzialności państwa na gruncie prawa Unii.

Zamiast tego, celem zestawu przepisów dyscyplinarnych jest zachowanie integralności urzędu sędziowskiego. Przepisy te pozwalają zachować społeczne zaufanie do orzeczeń sądów. Nie jest ono podtrzymywane, jeśli postępowania dyscyplinarne są wszczynane, żeby sprawdzić treść orzeczeń.

Sędziowie muszą pełnić swoje zadanie całkowicie niezależnie. Muszą być chronieni od zewnętrznych ingerencji lub nacisków. Na dokonywanie przez nich niezależnej oceny składa się ocena merytoryczna, ocena dowodów i interpretacja prawa. Nic z tego nie powinno uruchamiać postępowania dyscyplinarnego.

Takie postępowanie powinno być uruchamiane, jeśli sędzia działał w złej wierze lub nie dochował należytej staranności.

Ważne, że celem postępowań dyscyplinarnych nie może być treść samych orzeczeń, ale zachowanie sędziego, który wydaje orzeczenie. Istotne, żeby zapewniało to ustawodawstwo.

Ustawodawstwo w Polsce nie zapewnia wystarczających gwarancji, ponieważ wprost wymienia interpretowanie prawa jako podstawę uruchamiania postępowań dyscyplinarnych.

Dlatego Holandia zgadza się z Komisją, że przepisy obowiązujące w Polsce opierają się na definicji występku dyscyplinarnego, która nie dostarcza wystarczających gwarancji niezależności sędziowskiej".

Finlandia

"Dziś mierzymy się z zupełnie fundamentalnym zagadnieniem. Słyszeliśmy już o znaczeniu praworządności i jak kluczowe jest, żeby wszystkie państwa członkowskie chroniły tę wartość. To kwestia, co do której w Unii po prostu nie może być żadnych kompromisów.

W pewien sposób dzieje się coś pozytywnego, że debatujemy o zasadach państwa prawa. Badania pokazały, że obywatele UE nie są aż tak świadomi tej zasady i jej wpływu na ich życie, jak mogliby.

Jednocześnie, powód dzisiejszego wysłuchania budzi obawy. Niezależność polskich sędziów jest poważnie zagrożona. Istotnym tego elementem jest efekt mrożący, wywierany na sędziów przez polski model odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz znaczenie tego efektu na wydawane przez sądy orzeczenia.

Efekt mrożący uznaje się za przeszkodę w poprawnym funkcjonowaniu w pewnych państwach członkowskich nie tylko sądownictwa, ale i mediów oraz społeczeństwa obywatelskiego.

Polski rząd zaprzecza istnieniu tego zjawiska w powiązaniu z systemem dyscyplinarnym.

Rząd Finlandii pragnie się do tego odnieść w ramach wysłuchania [przed TSUE], ponieważ uważa, że taki efekt mrożący na polskie sądownictwo jest wywierany. I że trzeba go brać pod uwagę w odniesieniu do zarówno Artykułu 19, jak i Artykułu 256 Traktatu o Funkcjonowaniu UE.

Efekt mrożący wprowadza całkowicie nowy element do pracy sędziego. Sędziowie, kiedy pracują nad sprawą, muszą teraz brać pod uwagę, czy mogą zostać oskarżeni o występek dyscyplinarny. To nie spekulacja. To fakt, który pokazuje kilka badań przeprowadzonych wśród polskich sędziów.

Z jakiej przyczyny polski system odpowiedzialności dyscyplinarnej wywiera taki efekt? Co wyróżnia go od systemów w innych państwach członkowskich?

Po pierwsze, definicja przewinienia dyscyplinarnego w polskim prawie jest szeroka i niedookreślona. Treść orzeczenia może także być podstawą dyscyplinowania.

Po trzecie, procedura może prowadzić do sankcji. Sędziowie mogą zostać przeniesieni, stracić pracę czy można obciąć im wynagrodzenie. To wpływa na sędziów, ale też na ich rodziny.

Polski sędzia może będzie musiał się wykazać niezwykłą odwagą, żeby po prostu orzec w sprawie, w sposób, który uważa za sprawiedliwy i na podstawie swojego doświadczenia. Niektórzy sędziowie są odważni. Ale inni mogą zdecydować, że orzekną w sposób, który nie wpłynie negatywne na całe ich życie, co jest zrozumiałe i całkowicie ludzkie.

Wszystko to należy rozpatrzyć w świetle tego, że ilość spraw dyscyplinarnych w Polsce jest stosunkowo wysoka. Tylko od czerwca 2018 do grudnia 2019 roku wytoczono postępowania dyscyplinarne 152 sędziom. Samo istnienie polskiego modelu odpowiedzialności dyscyplinarnej wystarcza, żeby wywołać efekt mrożący. To narusza prawo UE".

Szwecja

"Rząd Szwecji wspiera Komisję. Zagwarantowanie niezależności sądów jest wymogiem utrzymania skutecznego modelu ochrony prawnej w rozumieniu Artykułu 19 Traktatu o UE i Artykułu 47 Karty Praw Podstawowych. Żaden z tych artykułów nie wymaga konkretnego modelu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów.

Krajowe systemy dyscyplinarne znacznie się różnią i nie ma jednego modelu. Jednak wymóg niezależności oznacza, że te przepisy muszą zawierać konieczne gwarancje, aby usunąć ryzyko, że model odpowiedzialności dyscyplinarnej jest systemem politycznej kontroli treści orzeczeń.

Ważna jest jakość i obecność gwarancji w ramach systemu dyscyplinarnego. W ocenie rządu Szwecji, jeśli system został zaprojektowany tak, że sędziemu grozi wprost lub nie wprost presja, niezależność rozstrzygania w konkretnej sprawie jest osłabiona, a to jest niezgodne z Artykułem 19 Traktatu o UE.

Jeśli chodzi o Polskę, ostatni raport Komisji Europejskiej o stanie rządów prawa w Polsce pokazuje, że zmieniony system dyscyplinarny jest stosowany. W raporcie Komisji wyrażono obawę, że w tym systemie brak właściwych bezpieczników niezależności sędziowskiej. Raport, przygotowany m.in. na podstawie informacji od Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa, pokazuje, że w ostatnim czasie sytuacja się pogorszyła.

Rzeczą fundamentalną dla niezawisłości sędziowskiej jest to, aby nie narażać sędziów na kary dyscyplinarne za korzystanie przez nich ze swojego prawa kierowania pytań prejudycjalnych do TSUE.

Rząd Szwecji zgadza się z oceną Komisji, że polski model odpowiedzialności dyscyplinarnej nie spełnia tego wymogu. Nie są zapewnione niezależność i bezstronność Izby Dyscyplinarnej. Dlatego czymś zdumiewającym jest, że ta izba zdaje się dalej pracować".