Czy „wielka reforma”, ustawa o asystencji osobistej ma jeszcze szanse? [ROZMOWA]

Projekt ustawy o asystencji osobistej utknął w grudniu 2025 roku w podkomisji sejmowej. Posłowie i eksperci zabrali się za cyzelowanie każdego słowa i przecinka. Dopiero teraz na dobre mają się zacząć prace w komisji sejmowej. Nie wiadomo, kiedy uchwali ustawę parlament i czy prezydent ją podpisze. A miała być kolejnym, sierpniowym kamieniem milowym KPO.

OKO.press rozmawia o tym z Bartoszem Tarnowskim, ekspertem Polskiego Forum Osób z Niepełnosprawnościami z doświadczeniem w administracji rządowej. Śledził przebieg prac nad projektem, był na każdym posiedzeniu podkomisji.

Pytamy go, jak to możliwe, że prace nad projektem zwolniły, gdy w końcu trafił w ręce posłów i aktywistów, którzy rozumieją znaczenie i potrzebę tej zmiany. I jak do tego doszło, że w Sejmie zaczęto go pisać na nowo punkt po punkcie, mimo że był przygotowany przez rząd i poprawiany tam przez wiele miesięcy?

Agnieszka Jędrzejczyk, OKO.press: Co tam się działo? Siedem miesięcy przerabiania projektu?

Bartosz Tarnowski, PFON: Tam jest mnóstwo problemów. Zacznijmy od tego, że ustawa próbuje uregulować rzeczy kompletnie nowe. Weźmy kluczowy dla asystencji kontrakt trójstronny. To nowa forma prawna – porozumienie między:

• osobą z niepełnosprawnością,
• osobą, która ma świadczyć usługi asystenckie,
• i realizatorem (powiatem lub NGO), który zatrudnia asystenta i wydaje publiczne pieniądze.

Taka umowa musi uwzględniać indywidualne potrzeby świadczeniobiorcy, ale też gwarantować prawa asystentowi, a realizatorowi – zapewnić kontrolę nad realizacją usługi i pozwolić ją rozliczyć.

Rozwiązania, jakich nikt jeszcze nie ma

Tego w Polsce nie mieliśmy. Nie ma więc orzecznictwa sądów, do którego można by się odwołać tak jak choćby w przypadku umowy o pracę czy innych znanych umów. Co – jeśli np. osoba z niepełnosprawnością trafi do szpitala – dzieje się wynagrodzeniem asystenta? Albo jak ustala się zasady odpowiedzialności za wypadek? Za co odpowiada osoba z niepełnosprawnością, za co realizator a za co jej asystent? Tego typu problemy można mnożyć.

Przy czym sama konstrukcja kontraktu, w której strony są równe...

…a osoba z niepełnosprawnością nie jest tylko przedmiotem dobroczynności i opieki...

…jest zgodne z koncepcją praw człowieka i z Konwencją o prawach osób z niepełnosprawnościami. Tyle że Polska pierwsza próbuje wprowadzić kontrakt w sposób tak bardzo zgodny z duchem Konwencji. Nie mamy z kogo brać przykładu.

Niemcy na przykład mają kontrakt, który tylko ramowo opisuje prawa i obowiązki stron. Jeśli chodzi o sposób zatrudnienia asystenta – odsyła do prawa pracy. Podobnie zrobili Szwedzi i Słoweńcy. Polski projekt chce zasady zatrudnienia, płacy i odpoczynku opisać już w kontrakcie, tak by było to w stopniu dostosowane do potrzeb stron. Jednak być może rozdzielenie umowy określającej zasady zatrudnienia i zasad świadczenia usług byłoby rozwiązaniem pewniejszym, bo bardziej znanym systemowi.

Ale jak widać, dopracowanie zasad samego kontraktu mogło zająć sporo czasu.

A tymczasem podkomisja doprecyzowywała też inne rzeczy.

Doprecyzowywanie doprecyzowanego

W pewnym momencie przestałam rozumieć, co podkomisja robi. Przestałam o niej pisać w OKO.press w maju, kiedy posłowie z podkomisji ponownie zaczęli przerabiać projekt. Bo gdy coś udało się doprecyzować, pojawiał się pomysł, by osobno opisać jeszcze zasady dla sytuacji wyjątkowych, które mogłyby się nie mieścić w ogólnym doprecyzowaniu.

Tu akurat aktywna też była strona społeczna uczestnicząca w obradach. Ludzie najwyraźniej panicznie się bali, że ustawa w bardziej ogólnej wersji wykluczy ich ze wsparcia. Że się nie załapią.

O to chodziło?

Niestety. A nie da się w ustawie przewidzieć wszystkich sytuacji. Trzeba korzystać z ogólnych zasad. I jeśli się coś organowi państwa zleca, to wystarczy wskazać sankcję za zaniechania. I już. Projekt rządowy nie zawierał już przecież błędu wcześniejszego projektu, prezydenckiego (jeszcze Andrzeja Dudy), że powiat świadczy usługi asystencji „w miarę możliwości”.

Gdyby się jednak odwoływać do ogólnych zasad prawa, to można by napisać ustawę „Wprowadza się usługę asystencji, zgodnie z art. 19 Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami (Dz.U. 2012 poz. 1169). Za realizację usługi odpowiada powiat”.

Tyle że w Polsce to by nie zadziałało. Byłoby tak jak teraz – że są miejsca, gdzie ludzie się jakoś organizują i zapewniają oddolnie usługę asystencji. I takie, gdzie tego nie ma.

Mamy więc wspaniałą wyspę wsparcia, jaką jest Gdańsk. A większa i bardziej zasobna Warszawa sobie z asystencją nie potrafi poradzić.

Rzeczywiście państwo nie potrafi na podstawie prostych wytycznych ogarnąć tej niezwykle skomplikowanej, nowej usługi. Doprecyzowanie ustawy miało więc jakieś podstawy. Poszło jednak za daleko – przeregulowano ustawę.

Problemy z punktacją

Ale tłumaczą to też doświadczenia ze świadczeniem wspierającym. To też nowe rozwiązanie, przyjęte w 2023 r., a wprowadzane w życie od stycznia 2024 r. Zakłada, że osoba z niepełnosprawnością dostaje dodatkowe pieniądze na koszty życia związane z niepełnosprawnością. Koszty te ustala się po indywidualnej ocenie sytuacji. W punktach.

Ta sama punktacja ma decydować teraz o tym, czy można starać się o prawo do asystencji. A w trzecim roku działania nowego systemu widzimy, że z punktacją wychodzi państwu różnie.

Minister Paweł Wdówik, pełnomocnik ds. osób z niepełnosprawnościami w rządzie Morawieckiego, parł do przyjęcia tej ustawy, m.in. dlatego, że chciał wprowadzić nią nowy sposób myślenia o orzecznictwie – poniekąd wsadzić w ten sposób nogę w drzwi. Świadczenie wspierające miało wprowadzić orzecznictwo funkcjonalne, czyli takie, które nie skupia się już na niezdolnościach, tylko na potrzebach, w których trzeba wyrównać szansę i zapewnić wsparcie.

Wdówik zakładał zapewne, że jak przepchnie ustawę przez Sejm, to ona uruchomi zmianę społeczną. Orzecznicy nauczą się patrzeć na to, czego dana osoba potrzebuje.

Ale system wdrażany był już po wyborach 2023 r., pospiesznie, w trakcie zmiany władzy, bo ustawa przyjęta przez poprzedni Sejm zakładała jej wejście od 1 stycznia.

Orzeczników nie udało się dokładnie przeszkolić, a mieli stare przyzwyczajenia. Ciągle w tej ludzie w podobnej sytuacji, a mieszkający w różnych częściach Polski, mogą dostać różną punktację. Stąd lęk, że jeśli w ustawie o asystencji pewne rzeczy nie zostaną podopisywane, to ludzie wypadną z systemu.

No i przekonanie, że skoro „metoda Wdówika” nie dała pożądanych efektów, to teraz trzeba wszystko dokładnie i powolutku zanalizować. Zatem za niekończącymi się poprawkami i doprecyzowywaniem doprecyzowanego stoi też traumatyczne doświadczenie z działania świadczenia wspierającego.

Ale przecież to droga donikąd.

Ustaw nie można pisać na podstawie traum – trzeba się odwoływać do ogólnych zasad i – powtórzę – reagować na zaniedbania. Tak to powinno działać.

Podwyżka przez nowelizację?

Dziś, po dwóch przejściach projektu przez podkomisję jesteśmy już jednak w lepszej sytuacji. Projekt idzie do komisji. Zostało do rozstrzygnięcia dosłownie kilka – ale za to poważnych – kwestii.

Po pierwsze – wysokość wynagrodzenia dla asystentów wpisano do projektu na sztywno i nie ma tam mechanizmów ani opisanych możliwości waloryzacji. To jest przepis na katastrofę, bo podwyżka będzie wymagała zmiany ustawy!

Ministerstwo Finansów się zaparło.

Posłowie Koalicji Obywatelskiej mają się spotkać przed jeszcze czwartkowym (16 lipca) posiedzeniem Komisji Polityki Społecznej z Ministerstwem Finansów. Może coś wywalczą.

Projekt zakłada, że organizacje pozarządowe świadczące usługi asystencji mogą na obsługę systemu wykorzystać do 2,5 proc. kwoty na asystencję, a samorządy – do 4 proc. Państwo założyło sobie, że to takie proste jak rozdzielanie 800 plus, tymczasem realizator asystencji ma przypisane dużo więcej obowiązków – szkolenia, organizacja zastępstw, rozwiązywanie konfliktów... Strona społeczna bezskutecznie przez pół roku w podkomisji zwracała na to uwagę.

Co z seniorami?

Do tego dochodzi problem asystencji dla osób w wieku 65+. Projekt zakłada, że powyżej tego wielu trzeba szukać innych rozwiązań. Jak bon senioralny czy dotychczasowa asystencja projektowa (samorząd/NGOs stara się o pieniądz z rządowej puli, a jeśli je dostanie, to zapewnia usługi).

Projekt prezydencki Andrzeja Dudy tej granicy 65 lat nie miał i o zmianę tego przepisu bardzo upomina się teraz PiS. To może być powód prezydenckiego weta.

Tylko że nie ma kraju, w którym asystencja byłaby zapewniana osobom w wieku senioralnym. No, chyba że ktoś nabył prawo do asystencji wcześniej. W asystencji trzeba rozróżnić utratę sprawności związaną z wiekiem od niepełnosprawności nabytej wcześniej. To dwie różne sytuacje życiowe.

Poza tym widzimy, czym brak granicy wielu skończył się w przypadku świadczenia wspierającego – świadczenie przemyślane jako wsparcie dla osób z niepełnosprawnościami w znacznej części idzie dziś do seniorów.

Wielu seniorów nie miało orzeczeń o niepełnosprawności, więc system ich nie widział i nie policzył. A oni jak najbardziej kwalifikowali się do nowego świadczenia. Koszty ustawy okazały się dramatycznie niedoszacowane.

I nie tylko to. Bo teraz wiele osób nie może się doczekać świadczenia, takie są kolejki do orzeczników. Na ustawową asystencję osobistą państwo ma przeznaczyć duże pieniądze. 40 mld zł w ciągu 10 lat. Bez granicy wieku byśmy ten wydatek zdublowali.

Państwo nie ufa obywatelom, obywatele państwu

To znaczy, że mamy teraz projekt bardzo przeregulowany z powodu nieufności obywateli do państwa oraz państwa do obywateli. Obywatele boją się, że jak się nie napisze wprost, że im się coś należy, to tego nie dostaną. Państwo obawia się, że jak się obywatelom nie wpisze ograniczeń, to na pewno państwo oszukają. A do tego dochodzi możliwość politycznej awantury o prawa seniorów, których „władza krzywdzi”, bo daje mniej niż młodym.

A konsekwencje tej ustawy i tak spadną już na nowy rząd.

Tak, projekt zakłada 14 miesięcy od publikacji ustawy na stworzenie systemu informatycznego obsługującego tę nową usługę społeczną. Żeby choć jedna osoba dostała asystenta ustawowego przed wyborami, parlament musiałby się bardzo sprężyć. I prezydent Nawrocki musiałby to bardzo szybko podpisać…

Tą ustawą państwo dużo ryzykuje. Bo przy takiej szczegółowości nikt nie jest w stanie przewidzieć, jak zadziała.

Są jednak także konkretne ryzyka związane z zaniechaniem. Wielu z nas, którzy nad tymi rozwiązaniami pracowali, nie doczekało się ich. Są osoby, które potrzebują tej usługi teraz. Nie każdy jest w mojej sytuacji – bo choć jestem osobą z niepełnosprawnością, to asystencja będzie mi potrzebna za dopiero za jakiś czas, jeśli mój stan się pogorszy.

Kiedy Pan to tak ujmuje, to widać, że asystencja dotyczy każdego. Jeśli nie teraz, to w przyszłości. Z takim ryzykiem wszyscy się mierzymy. A wprowadzenie asystencji wymusza na państwie indywidualizację usług, co poprawia działanie tego państwa w ogóle.

Dlatego to prawdziwa „wielka reforma”. Taka, o jaką dziennikarze pytają polityków. To by była wielka rzecz, wprowadzić asystencję jako kamień milowy dla KPO.

Z naszych informacji wynika, że Bruksela jako wykonanie tego kamienia milowego zaakceptuje przyjęty już bon senioralny. Wpisując asystencję do KPO, politycy Polski 2050 próbowali – i słusznie – wymusić odpowiednie tempo prac nad ustawą. Ale nikt nie przewidział tego, jak gigantyczna będzie ta praca do wykonania w podkomisji.

Dlaczego rząd przesłał do Sejmu projekt z dziurami

To teraz już każdy chciałby się dowiedzieć jednego. Dlaczego rząd przesłał do Sejmu projekt, który trzeba było pisać od nowa? Przecież pracowali w rządzie nad nim eksperci. Były konsultacje i uzgodnienia.

Bo kiedy projekt przeszedł wszystkie etapy prac, został zablokowany w Stałym Komitecie Rady Ministrów. To teoretycznie ostatni etap przed przyjęciem projektu przez rząd i wysłaniem do Sejmu. Miejsce na ostatnie korekty. I wtedy Minister Finansów, który wcześniej zapewniał, że na asystencję są pieniądze, zażądał ostrych cięć.

Ministerstwo Pracy, a szczególnie ówczesny pełnomocnik ds. osób z niepełnosprawnościami Łukasz Krasoń zaczął więc proponować poprawki. Bardzo szczegółowe, niekoniecznie wymagane przez resort finansów. Do tego niekonsultowane ze środowiskiem osób z niepełnosprawnościami.

To wtedy pojawiło się np. to nieszczęsne 2,5 proc. dla NGO-sów. Chodziło tylko o to, by Minister Finansów zwolnił blokadę.

Nie od Pana pierwszego słyszę, że to wtedy projekt się rozpadł. Ale to wyglądało na polityczne negocjacje między KO, Lewicą a Polską 2050, bez świadomości wagi problemu. Konsekwencji składanych poprawek nikt już nie był w stanie sprawdzić, bo na tym etapie merytoryczne zaplecze rządu swoją pracę wykonało.

W tych wszystkich szczegółach zgubiło się to, że mamy do czynienia z czymś naprawdę ważnym.

Bez asystencji osobistej system wsparcia dla osób z niepełnosprawnościami nic nie będzie działać – ani prawo do pracy czy edukacji, ani do wyboru przez osobę z niepełnosprawnością miejsca zamieszkania. Z naszych badań i doświadczeń jasno wynika, że asystencja jest kluczowa, by rozwijać mieszkania wspomagane, by jedyną perspektywą dla osób z największą niepełnosprawnością nie był DPS.

Przynajmniej ktoś już rozumie, jakie to ważne

Mimo wszystko myślę o tym wszystkim z pewnym optymizmem.

W ciągu tych siedmiu miesięcy do prac nad projektem stopniowo włączało się coraz więcej posłów. Na początku zaangażowane były tylko przewodnicząca Katarzyna Ueberhan z Lewicy i posłanki PiS Agnieszka Ścigaj i Urszula Rusecka. Oraz ówczesna pełnomocniczka ds. osób z niepełnosprawnościami posłanka Maja Nowak z Polski 2050 (złożyła właśnie rezygnację ze stanowiska, z przyczyn rodzinnych).

A kiedy podkomisja wzięła się za projekt drugi raz, to aktywnych posłów było więcej. Także z KO. Angażowali się, by popychać projekt do przodu.

Czyli czas spędzony nad projektem był niezbędny, żeby duża część klasy politycznej zrozumiała, jak to jest ważne?

Chyba tak. A w kontekście ewentualnego weta – bo nie jestem aż takim optymistą, by je wykluczyć – zauważyłbym dobrą współpracę w podkomisji z przedstawicielami PiS i z Kancelarią Prezydenta.

W zasadzie wszystkie siły polityczne znają już wagę tej ustawy.