Humanitarna kontrola granic? Piętą achillesową jest unijna polityka odsyłania migrantów

"Humanitarna kontrola granic to przeciwieństwo »fortecy Polska« czy »fortecy Europa«. Wprowadzenie takiej kontroli będzie wymagać od Polski większej otwartości nie tylko na migrantów ekonomicznych, lecz także na uchodźców. Musimy być na to gotowi. Nie ma gwarancji, że wysiłki te zakończą się powodzeniem. Jednak alternatywny scenariusz już teraz rozgrywa się na naszych oczach: dziesiątki śmierci na polskiej granicy i tysiące na Morzu Śródziemnym, przemoc, bezprawie, poczucie zagrożenia i sukcesy populistów, którzy nie są zainteresowani rozwiązywaniem problemów migracji, lecz instrumentalizacją ich trwania.

Nowy rząd Polski ma szansę i obowiązek, aby pomóc w znalezieniu odpowiedzi na to wyzwanie, bo od tego zależy przyszłość Europy i demokracji„ – pisze Piotr Buras, dyrektor Warszawskiego Biura Europejskiej Rady Spraw Zagranicznych (ECFR). Publicysta i ekspert do spraw polityki europejskiej i Niemiec. Redaktor i współautor opublikowanego niedawno raportu Fundacji Batorego ”Powrót do Europy. Rekomendacje dla polskiej polityki w UE".

Nieregularna migracja do Polski

Od 2021 roku Polska jest krajem dotkniętym problemem nieregularnej migracji. Powstanie wschodnioeuropejskiego szlaku migracyjnego przebiegającego przez nasz kraj, mur na granicy z Białorusią, dziesiątki przypadków śmierci na granicy, napięcia wewnętrzne i wrogość w relacjach z Mińskiem – to przejawy tego zjawiska.

Pojęcie nieregularnej (lub nieuregulowanej) migracji opisuje w największej ogólności sytuację „wjazdu, pobytu lub pracy w kraju bez niezbędnego zezwolenia lub dokumentów wymaganych na mocy przepisów imigracyjnych”.

Migranci próbujący dostać się na łodziach do Europy, osoby przemycane przez granicę przez szmuglerów czy pracownicy lub turyści nielegalnie pozostający w Unii Europejskiej po wygaśnięciu wiz – to niektóre kategorie osób objętych tą definicją.

W 2015 roku, kiedy Europa przeżywała poprzedni wielki kryzys migracyjny, Polskę ten problem ominął. Dzisiaj znajdujemy się już w centrum zdarzeń, nawet jeśli pod różnymi względami sytuacja Polski jest inna niż w tych krajach granicznych Unii, które od lat zmagają się z problemem nieregularnej migracji.

Uchodźcy ukraińscy (inaczej niż np. syryjscy) od razu uzyskali w całej Unii ochronę tymczasową, co reguluje ich status, zwalnia z długotrwałych procedur azylowych oraz zapewnia dostęp do rynku pracy i opieki społecznej.

Sytuacja na granicy z Białorusią jest efektem instrumentalizacji migrantów przez władze w Mińsku w celu osiągnięcia ustępstw politycznych (zniesienie sankcji) oraz prowokowania chaosu, nie zaś konsekwencją powstania naturalnego szlaku migracyjnego (o jakim można mówić w rejonie Morza Śródziemnego).

Wreszcie: liczba migrantów na granicy z Białorusią jest dużo mniejsza niż we Włoszech czy Hiszpanii.

Mimo tych różnic Polska dołączyła do państw Wspólnoty, które w żywotny sposób muszą być zainteresowane współpracą dla ograniczenia skali nieregularnej migracji w różnych jej przejawach.

Pogodzenie tych dwóch celów to jedno z najtrudniejszych wyzwań, przed jakimi stoją dzisiaj i Polska, i cała Unia Europejska.

Podjęcie próby sprostania mu przez nasz kraj jest nieodzowne. Będzie ono wymagało od Polski nie tylko głębokiej rewizji polityki azylowej i migracyjnej, lecz także aktywnej dyplomacji skierowanej do krajów pochodzenia migrantów, państw tranzytowych i innych potencjalnych partnerów w świecie.

Realizacja strategii humanitarnej kontroli granic stanie się możliwa tylko we współpracy z innymi krajami UE, choć ta współpraca niekoniecznie musi oznaczać poszukiwania „rozwiązania unijnego”, czyli mechanizmów uzgodnionych przez wszystkie państwa i instytucje unijne.

Granice bezprawia

Od 2021 roku na dylemat „jak skutecznie kontrolować granice, a jednocześnie chronić prawa człowieka?” – Polska odpowiadała, negując jego istnienie.

Budowa zapory na granicy z Białorusią została połączona z wprowadzeniem do polskiego prawa zasad pozwalających Straży Granicznej i innym organom państwa na stosowanie działań sprzecznych z Konstytucją, prawami człowieka i konwencją dotyczącą statusu uchodźców. To m.in. odmowę przyjmowania wniosków o ochronę międzynarodową, odsyłanie migrantów na Białoruś (która nie jest państwem bezpiecznym), brutalne traktowanie osób małoletnich i kobiet, karanie polskich obywateli za udzielanie pomocy potrzebującym, wprowadzenie lokalnego stanu wyjątkowego.

Prymat bezpieczeństwa granicy był niekwestionowany, zaś prawa człowieka z premedytacją deptano (o demonizacji migrantów nie wspominając). Niełatwo oszacować, w jakim stopniu środki zastosowane przez rząd Prawa i Sprawiedliwości przyczyniły się do ograniczenia zjawiska nieregularnej migracji.

Wiele wskazuje na to (świadczą o tym dane policji niemieckiej), że bardzo wielu osobom udaje się przekroczyć granicę i dzięki pomocy przemytników dotrzeć do Niemiec oraz innych krajów Europy Zachodniej.

Można jednak założyć, że zapora na granicy i drastyczne metody Straży Granicznej odstraszają część potencjalnych migrantów, a pozostałym utrudniają dotarcie do Unii. Cena za to jest bardzo wysoka: ponad 50 udokumentowanych śmierci, cierpienie osób błąkających się po lasach oraz stanowiące pogwałcenie norm międzynarodowych i etycznych ograniczenie do minimum możliwości starania się o ochronę przez uchodźców na polskiej granicy.

Pod względem traktowania migrantów sytuacja na granicy polsko-białoruskiej nie różni się zbytnio od tego, co dzieje się na innych zewnętrznych granicach Unii: na Węgrzech, w Grecji, we Włoszech czy na Łotwie.

Dzisiaj ograniczanie chaotycznego napływu imigrantów do UE niemal wszędzie funkcjonuje za pomocą polityki odstraszania: murami na granicy, zasiekami, fatalnymi warunkami w obozach na greckich wyspach, obojętnością wobec tonących czy rezygnacją z prawa do azylu (na Węgrzech) oraz umowami z reżimami (np. w Libii), które wyręczają UE w brutalnym zatrzymywaniu migrantów w zamian za pieniądze.

Z większości krajów świata bardzo trudno dostać się do Unii Europejskiej w sposób „regularny” (lub legalny), tzn. tak, żeby uzyskać wizę lub (jeszcze rzadziej) skorzystać z reżimu bezwizowego.

Niewielu trafia do Unii jako uchodźcy w ramach polityki zorganizowanych przesiedleń (resettlement) – tylko 17 300 w 2022 roku. Osoby, które chcą uzyskać ochronę międzynarodową w Unii, muszą w ogromnej większości ryzykować życiem: dotrzeć do jej granic w sposób „nieregularny” i – jeśli im się to uda – wystąpić tam o azyl.

Wielu wykorzystuje procedury azylowe, chcąc dostać się do Unii Europejskiej z przyczyn ekonomicznych.

Bezprawie na innych granicach UE nie może stanowić usprawiedliwienia dla kontynuacji takiej polityki przez rząd polski, który deklaruje przywiązanie do praw człowieka, demokracji i rządów prawa. Celem musi stać się położenie kresu podobnym praktykom.

Do nowego rządu apelują o to media, organizacje pozarządowe i zwykli wyborcy. Jednak doświadczenie wielu innych państw dobitnie pokazuje, że społeczeństwa gotowe są do pomocy potrzebującym, w tym poszanowania praw uchodźców, tylko gdy mają poczucie bezpieczeństwa i kontroli.

Popularność drastycznych środków odstraszania migrantów w całej Europie bierze się z przekonania obywateli, że to jedyny sposób ograniczenia nieregularnej migracji. Ta zaś budzi lęk i obawy. Są one instrumentalizowane przez populistów, ale jako takie nie stanowią tylko wytworu antyimigranckiej propagandy.

Polityka, która abstrahuje od tych realiów społecznych, nie ma szans na zbudowanie poparcia dla liberalnych rozwiązań i otwartości na przyjmowanie uchodźców oraz otaczanie ich opieką.

Polityka powrotów: pięta achillesowa polityki migracyjnej

O tym, że problem migracji odczuwany jest przez obywateli jako wymykający się kontroli, wcale nie przesądza liczba osób starających się dostać do Unii Europejskiej. Poza rekordowym rokiem 2015 (1,9 miliona) liczby te nie są wcale szokująco wysokie, zaś narracja mówiąca o zalewie uchodźców nie znajduje w nich potwierdzenia.

Nawet 300–400 tysięcy migrantów w skali roku (w 2023 przybyło 355 tysięcy w ciągu 11 miesięcy) to dla potrzebujących siły roboczej krajów europejskich grupa nierobiąca wielkiego wrażenia. Według komisarz UE ds. wewnętrznych Ilvy Johansson kraje Unii Europejskiej potrzebują 1 miliona migrantów ekonomicznych rocznie, jeśli chcą sprostać potrzebom rynku pracy w sytuacji kryzysu demograficznego.

Problemami są nieregularny charakter tej migracji (generujący przestępczość, cierpienie i chaos) oraz niezdolność krajów UE do odsyłania z powrotem tych, którzy nie uzyskają w nich prawa ochrony lub pobytu. Ten ostatni aspekt jest kluczowy.

W 2022 roku do Włoch przybyło 55 tysięcy ludzi z Egiptu, Bangladeszu i Tunezji. Prawie połowa z nich nawet nie złożyła wniosku o azyl, więc podlegała natychmiastowej deportacji. Jednak tylko 2600 osób udało się wywieźć.

W Niemczech osób „zobowiązanych do wyjazdu” jest aktualnie około 280 tysięcy, ale pozostają one w kraju, gdyż rząd nie ma możliwości odesłania ich z powrotem do macierzystego kraju. Na przeszkodzie stają względy proceduralne, humanitarne, ale przede wszystkim brak współpracy ze strony krajów pochodzenia migrantów.

Umowy o readmisji (odsyłaniu migrantów do krajów pochodzenia) między krajami UE a np. państwami afrykańskimi często nie są respektowane lub w ogóle ich nie ma. Taki stan rzeczy panuje w całej Europie.

W efekcie z punktu widzenia migrantów prawdopodobieństwo, iż uda im się pozostać w Europie niezależnie od tego, czy uzyskają do tego formalne prawo (np. za pośrednictwem procedury azylowej), czy nie, graniczy niemal z pewnością.

Ta sytuacja ma fatalne konsekwencje. Zachęca do podejmowania śmiertelnie niebezpiecznych prób dostania się do Europy także przez tych, którzy nie mogą liczyć na azyl i status uchodźcy. Czyni to z prawa azylowego farsę, gdyż w rzeczywistości szansę na lepsze życie uzyskują nie najbardziej potrzebujący, lecz najsilniejsi, którym udało się pokonać skrajnie niebezpieczną podróż.

Osoby o nieuregulowanym statusie nie mają pełnych praw, często lądują na czarnym rynku pracy lub staczają się w przestępczość. Tymczasem im więcej nielegalnych (ale z konieczności tolerowanych) migrantów znajduje się w Europie, tym większe staje się społeczne poczucie utraty kontroli. I tym mniejsza jest akceptacja dla przyjmowania nawet tych, którzy na ochronę zasługują.

W Niemczech, gdzie liczby wniosków o azyl są największe w Europie, dwie trzecie społeczeństwa sprzeciwia się przyjmowaniu większej liczby uchodźców, a 80 procent chce odesłania do macierzystych krajów tych, których wnioski zostały odrzucone. Skuteczna polityka powrotów jest tym samym kluczowym warunkiem legitymizacji humanitarnej kontroli granic oraz polityki azylowej spełniającej swojej zadanie: ochrony ludzi, którym w ich kraju grożą prześladowanie lub śmierć.

(O tych i innych paradoksach polityki azylowej UE obszernie pisze Ruud Koopmans, Die Asyl-Lotterie. Eine Bilanz der Flüchtlingspolitik von 2015 bis zum Ukraine-Krieg, München 2023).

Jest ona konieczna także dlatego, by ograniczyć liczbę osób narażających życie w poszukiwaniu w Europie ochrony, której nie mogą tam dostać. Jeśli Polska – co jest koniecznością – przywróci rządy prawa na granicy z Białorusią i będzie rozpatrywać wnioski o azyl (albo zamiast odsyłać do lasu, zacznie przyjmować „nieregularnych” migrantów do ośrodków zamkniętych), stanie wobec problemu, który dotychczas miał marginalne znaczenie: w jaki sposób zapewnić, że ci migranci, którzy nie kwalifikują się do uzyskania ochrony międzynarodowej (może to być duża liczba, gdyż wielu z nich próbuje dostać się do Europy ze względów ekonomicznych), zostaną poddani skutecznej deportacji?

Innymi słowy, stosowanie przewidzianych prawem procedur będzie skutkować nie tylko wzrostem liczby uchodźców, którym należy się w Polsce ochrona, lecz także (być może w jeszcze większej liczbie – to zależy od polityki Białorusi i przyszłości szlaku wschodnioeuropejskiego) migrantów, których wnioski odrzucono, a których nie udaje się w „regularny” sposób odesłać.

To prawda, że dla większości migrantów Polska nie jest wcale wymarzonym krajem docelowym – stąd tak wysokie liczby ludzi docierających przez nasz kraj do Niemiec. Ale zgodnie z zasadami unijnymi (tzw. system dubliński), które Polska powinna respektować, osoby zarejestrowane w Polsce mogą zostać odesłane z powrotem do naszego kraju, jeśli będą próbowały osiąść w innym państwie UE.

Brak współpracy w tym zakresie lub wysoka liczba nieregularnych migrantów skutkuje napięciami między krajami UE oraz przywracaniem kontroli granicznych (jak ostatnio między Polską a Niemcami).

Oba scenariusze – rosnąca liczba migrantów zobowiązanych do wyjazdu oraz „ulatnianie się” ich do innych krajów UE – wymagają przemyślanych działań i strategii współpracy z państwami unijnymi będącymi w podobnej sytuacji.

Partnerstwa migracyjne i model rwandyjski

Istnieją dwie koncepcje mające doprowadzić do przełomu w polityce powrotów oraz do przywrócenia kontroli na granicach UE w zgodzie z zasadami prawa i poszanowaniem godności migrantów.

Obie wymagają szeroko zakrojonej współpracy z krajami pochodzenia migrantów, państwami tranzytowymi lub krajami trzecimi. Bez udziału tych państw nie będzie możliwa skuteczna organizacja odsyłania migrantów nielegalnie przebywających na terytorium UE.

Jednak obie niewykluczające się wzajemnie koncepcje nie mają na celu ograniczenia migracji do Europy w ogóle, lecz jedynie maksymalną redukcję jej nieregularnego wymiaru. Ich realizacja prowadziłaby do otwarcia legalnych dróg migracji oraz uporządkowanych przesiedleń uchodźców spoza Europy do krajów UE w ramach polityki resettlement.

Konsekwencją ich zastosowania byłoby ograniczenie śmierci i cierpienia na granicach.

Wiele krajów europejskich, w tym Dania, Niemcy, Wielka Brytania czy Włochy, podejmuje aktywne działania w tym kierunku. Polska powinna podjąć z nimi współpracę w tym zakresie.

Pierwsze rozwiązanie to zawierane przez indywidualne kraje UE lub ich grupę (wśród nich mogłaby być Polska) porozumienia z krajami pochodzenia migrantów (z Afryki czy Azji).

Kluczową częścią „partnerstw migracyjnych” musi być zobowiązanie się tych krajów do przyjmowania z powrotem swoich obywateli, których wnioski azylowe zostały odrzucone lub którzy przebywali nielegalnie na terenie krajów UE.

W zamian za to państwa UE musiałyby zaoferować im wymierne korzyści:

• legalne kanały migracji (np. określoną liczbę wiz zarobkowych rocznie, być może skorelowaną z liczbą „nieregularnych” migrantów odebranych przez dany kraj),
• liberalizację wizową (po spełnieniu określonych kryteriów),
• pomoc finansową czy przejmowanie przez państwa Wspólnoty w uporządkowany sposób kontyngentów uchodźców znajdujących się na terenie danego kraju.

Elementy takiego podejścia zawierało porozumienie z Turcją w 2016 roku, na mocy którego Unia Europejska przekazała Ankarze 6 miliardów euro na pomoc dla znajdujących się tam 4 milionów syryjskich uchodźców, zaś Turcja zobowiązała się przyjmować z powrotem wszystkich nieregularnych migrantów, którzy będą próbowali dostać się do Grecji przez Morze Egejskie.

Porozumienie to z początku drastycznie ograniczyło liczbę śmiertelnych wypadków na Morzu Egejskim (z 1100 w 2015 roku do mniej niż 100 rocznie w następnych latach). Jednak od 2020 roku porozumienie już nie obowiązuje.

Takie porozumienia różniłyby się znacząco od częstych w ostatnich latach i słusznie krytykowanych przypadków eksternalizacji problemu migracji poprzez przekazywanie wsparcia finansowego np. reżimom w Libii czy Tunezji w zamian za działania na rzecz wstrzymania migracji do Europy (co często odbywa się w sposób brutalny i sprzeczny z prawem).

Sens „partnerstw migracyjnych” polegałby właśnie na przywróceniu znaczenia prawu oraz na obopólnych korzyściach dla społeczeństw obu stron. Aby uczestniczyć w podobnych porozumieniach, Polska musiałyby być otwarta na migrantów i uchodźców, tyle że powinna przyjmować ich w sposób uporządkowany i podlegający kontroli.

Istotną rolę w kształtowaniu takiego podejścia mogłaby odgrywać polityka państwa nakierowana na sprowadzanie migrantów ekonomicznych. Już dzisiaj ich liczba jest wysoka, ale otwartość polskiego rynku pracy mogłaby stać się też atutem i kartą przetargową w budowaniu takich negocjowanych we współpracy z innymi państwami UE (np. Niemcami) partnerstw migracyjnych z krajami pochodzenia migrantów.

Drugim rozwiązaniem, które powinno zainteresować Warszawę, jest koncepcja procedowania wniosków azylowych migrantów docierających do Unii Europejskiej (w tym do Polski) w krajach trzecich, z którymi państwa Unii zawarłyby stosowne porozumienia. Krajem, z którym np. Dania i Wielka Brytania prowadzą stosowne rozmowy, jest Rwanda.

Od 2019 roku UNHCR rozpatruje tam wnioski azylowe migrantów przejmowanych z Libii. Koncepcja państwa trzeciego polega na tym, że wszyscy migranci (oczywiście z wyjątkami podyktowanymi względami humanitarnymi), którzy w nieregularny sposób przekraczają granice UE, zostają przewiezieni do odległego kraju, gdzie są rozpatrywane ich wnioski o ochronę.

Tylko osoby, którym została przyznana ochrona, mogą znowu znaleźć się w UE. Także w tym wypadku gotowość państwa trzeciego do współpracy może zapewnić tylko opisana wyżej oferta partnerstwa i współpracy.

Tak pomyślany model eksternalizacji polityki azylowej nie ma na celu obciążenia tych krajów koniecznością zajmowania się dziesiątkami czy setkami tysięcy migrantów. Chodzi o to, by tych, którzy nie mają szans na azyl, zniechęcić do podejmowania prób dotarcia do Europy (nie opłacałyby się one, gdyby kończyły się nieuchronnym skierowaniem do odległych od niej państw trzecich), a tym samym ograniczyć skalę zjawiska nieregularnej migracji.

Ale jednocześnie trzeba zapewnić standardy ochrony międzynarodowej tym, którzy jej potrzebują: to warunek sine qua non dla takiej współpracy z państwami trzecimi.

Nie tylko pakt migracyjny

Partnerstwa migracyjne i z państwami trzecimi to niezbędne, ale nie jedyne kroki, jakie musi podjąć Polska, aby sprostać wyzwaniu migracyjnemu. Wiele innych dotyczy polityki wewnętrznej (np. ulepszenie infrastruktury granicznej, budowa ośrodków dla migrantów, polityka integracyjna), czyli wykracza poza ramy działań na poziomie UE, które są przedmiotem tego tekstu.

Co istotne, pakt migracyjny, będący dzisiaj tematem negocjacji w UE i krytycznego zainteresowania w Polsce, w ogóle nie dotyczy polityki powrotów, która – jak pokazuje ten tekst – jest kluczowa dla zapewnienia humanitarnej kontroli granic.

Dyskusję w Polsce wzbudziła kwestia solidarności w przyjmowaniu azylantów, choć ze względu na swoją specyfikę Polska byłaby raczej beneficjentką tego systemu niż krajem zobowiązanym do świadczenia pomocy innym. Do solidarnej postawy powinniśmy być gotowi tak czy inaczej. Ale ważniejsze jest to, że

Dlatego Polska powinna włączyć się w podejmowanie wysiłków przez inne kraje, co ma prowadzić do podjęcia współpracy z państwami pochodzenia i krajami trzecimi, które w zamian za oferowane ich obywatelom korzyści byłyby gotowe pomóc w ograniczaniu nieregularnej migracji do Europy.

To kluczowe zadania dla polskiej polityki europejskiej i zagranicznej. Humanitarna kontrola granic to przeciwieństwo „fortecy Polska” czy „fortecy Europa”. Wprowadzenie takiej kontroli będzie wymagać od Polski większej otwartości nie tylko na migrantów ekonomicznych, lecz także na uchodźców. Musimy być na to gotowi.

Nie ma gwarancji, że wysiłki te zakończą się powodzeniem. Jednak alternatywny scenariusz już teraz rozgrywa się na naszych oczach: dziesiątki śmierci na polskiej granicy i tysiące na Morzu Śródziemnym, przemoc, bezprawie, poczucie zagrożenia i sukcesy populistów, którzy nie są zainteresowani rozwiązywaniem problemów migracji, lecz instrumentalizacją ich trwania.

Nowy rząd Polski ma szansę i obowiązek, aby pomóc w znalezieniu odpowiedzi na to wyzwanie, bo od tego zależy przyszłość Europy i demokracji.

Tekst został najpierw opublikowany na stronie Fundacji Batorego.