Maska opadła. Polska niepełną demokracją w rankingu Freedom House

Polska uzyskała najniższą notę w rankingu demokracji Freedom House "Narody w czasie przemian" ("Nations in Transit") odkąd jest w nim oceniana, czyli od 2011 roku. Otrzymała 4,93 punktu na 7 możliwych do zdobycia. Staliśmy się "autokracją wyborczą", krajem już tylko pół-demokratycznym - piszą Anna Wójcik i Miłosz Wiatrowski, autorzy części raportu poświęconej Polsce.

Raport Freedom House ocenia okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 roku. Notowania nie uwzględniają wydarzeń późniejszych, w tym kolejnych pomysłów polskich władz na przeprowadzenie wyborów prezydenckich w 2020 roku (dzięki czemu oceny "procesu wyborczego" są stosunkowo wysokie).

"Obecne zamieszanie wokół wyborów prezydenckich może nas zepchnąć jeszcze niżej do kategorii "autokracji plebiscytarnej", w której wyborcy potwierdzają legitymację do dalszego rządzenia formacji, która jawnie i ostentacyjnie narusza Konstytucję, odrzucając wartości demokratycznego państwa prawnego. System w Polsce degeneruje się dalej" - piszą Wójcik i Wiatrowski.

Równy spadek od 2016 roku

Ranking powstał na podstawie raportu omawiającego 7 składników demokracji w Polsce w 2019 roku:

• sposób rządzenia na szczeblu ogólnokrajowym,
• proces wyborczy,
• samorządy,
• niezawisłość sądów,
• korupcję,
• niezależność mediów,
• funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego, w tym ochronę prawa i wolności jednostek.

Dalszy upadek jakości demokracji w Polsce (gwałtowne spadki widać w rankingu czwarty rok z rzędu) wynika z ataków na sądownictwo, samorządy oraz nienawistne kampanie przeciwko osobom LGBT i sędziom.

W takich krajach odbywają się wybory, spełniane są minimalne standardy demokratycznego wyłaniania przywódców politycznych. Władza jest silnie scentralizowana, ale instytucje państwa są słabe. W parlamencie jest co prawda podzielona opozycja, jednak nie ma wielkiego wpływu na proces stanowienia prawa. Regularnie pojawiają się inicjatywy rządu albo sprzyjających mu organizacji, które mają na celu ograniczenie ochrony praw i wolności jednostek.

Spadek Polski widać na wykresie poniżej, w porównaniu ze średnią trzech wybranych państw dawniej komunistycznych, obecnie w UE oraz średnią oceną wszystkich 10 krajów.

Źródło: Freedom House "Nations in Transit 2020"

Trend erozji demokracji

W rankingu ocenianych jest 29 państw położonych od Europy Środkowej po Azję Środkową, które łączy historyczne doświadczenie życia po radzieckiej stronie Żelaznej Kurtyny.

Najlepszy wynik uzyskała Estonia, najgorszy - Turkmenistan. Na górze stawki są kraje należące do Unii Europejskiej. Natomiast nawet kraje z relatywnie wysokimi notami, wypadły gorzej niż w poprzednich latach:

• 15 krajów otrzymało gorszą ocenę demokracji niż w poprzednim rankingu;
• 9 krajów otrzymało lepszą ocenę demokracji;
• 5 krajów utrzymało ocenę.

Spośród państw Europy Środkowej i Wschodniej należących do UE, poprawę odnotowano jedynie na Litwie, a Słowenia i Rumunia utrzymały swoje wyniki.

Kraje, które są na górze rankingu - Estonia, Słowenia, Łotwa- na przestrzeni lat dostawały relatywnie wysokie noty, znacznie wyższe od przyznawanych państwom Wyszehradu. W ostatnich latach demokracja ulega w nich osłabieniu, ale w nieznacznym stopniu - np. w Estonii odnotowano spadek o 0,04 punktu. W Polsce proces degradacji demokracji jest gwałtowny - w rok straciliśmy 0,11 punktu.

W 2015 roku Polska i Czechy otrzymały taką samą ocenę - 5.79. Po pięciu latach stan demokracji w Czechach pogorszył się, m.in. ze względu na korupcję, ale Czechy nadal z wynikiem 5.64 znajdują się w grupie pełnych demokracji.

Źródło: Freedom House "Nations in Transit 2020"

Dwa bratanki

Na tym tle szczególne są przypadki Polski i Węgier. Oba kraje - w przeciwieństwie np. do Serbii - były wcześniej uznawane za pełne demokracje. W ciągu kilku lat, gdy należały już do Unii Europejskiej, zaszły w nich gwałtowne, kompleksowe i głębokie zmiany, obniżając ich status do niepełnych demokracji. Według Freedom House na Węgrzech stało się to w 2017 roku (o czym mówił raport opublikowany w 2018 roku), a w Polsce - w 2019 roku (czego dowodem jest raport opublikowany w 2020 roku).

W przypadku Węgier ani spadki w rankingach demokracji, ani działania instytucji unijnych, ani działania opozycji i opór niechętnego Orbánowi społeczeństwa obywatelskiego, nie doprowadziły do zawrócenia z tej drogi. Przeciwnie.

Według Freedom House, rządzone od dekady przez Orbána Węgry nie są już dłużej demokracją. Po raz pierwszy kraj należący do Unii Europejskiej sklasyfikowano jako reżim hybrydowy (transitional/hybrid regime), jedynie ukrywający się pod maską demokracji.

Politolog z Uniwersytetu Środkowoeuropejskiego Gábor Filippov w raporcie dla Freedom House stwierdza, że w 2019 roku na Węgrzech:

• wprowadzono nowe ograniczenia dla udziału opozycji w procesie stanowienia prawa;
• rząd i jego zwolennicy przejęli władzę nad komercyjnymi mediami;
• w czasie kampanii wyborczych do Parlamentu Europejskiego i w wyborach samorządowych kandydaci opozycyjni nie mieli równych szans, między innymi przez brak dostępu do mediów publicznych i prywatnych;
• doprowadzono do przenosin prestiżowego prywatnego Uniwersytetu Środkowoeuropejskiego z Budapesztu do Wiednia;
• przejęto kontrolę nad Węgierską Akademią Nauk;
• na modłę rosyjską organizacjom pozarządowym utrudniono przyjmowanie środków z zagranicy.

Zwycięstwo kandydata opozycji Gergely Karácsony'ego w walce o fotel burmistrza Budapesztu - witane jako jaskółka nadziei - nie zaważyło na polityce krajowej ani nie odwróciło przeobrażeń ustrojowych.

Ranking jest układany przez ekspertów Freedom House na podstawie raportów krajowych, pisanych przez badaczy zajmujących się danym krajem.

Raport 2020 o Polsce przygotowali Anna Wójcik i Miłosz Wiatrowski. Anna Wójcik jest badaczką w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, gdzie przygotowuje doktorat z prawa konstytucyjnego. Do tego prowadzi siostrzane wobec OKO.press inicjatywy Archiwum Osiatyńskiego i Rule of Law in Poland. Miłosz Wiatrowski jest historykiem i badaczem dyskursu ekonomicznego, doktoryzuje się na Uniwersytecie Yale. Oboje piszą dla OKO.press. Raport dla Freedom House przygotowali niezależnie od pozostałych afiliacji.

Publikujemy komentarz Anny Wójcik i Miłosza Wiatrowskiego do tegorocznego rankingu. Pełny raport o Polsce w 2019 roku można przeczytać na stronie Freedom House.

Anna Wójcik, Miłosz Wiatrowski: Demokracja kończy się nie hukiem, ale skomleniem*

Debata, czy ugrupowanie Jarosława Kaczyńskiego dąży do rozmontowania w Polsce demokracji, zaczęła się jeszcze zanim Prawo i Sprawiedliwość wygrało w wyborach parlamentarnych w 2015 roku. Wybór do Trybunału Konstytucyjnego nowych osób na miejsca, na które Sejm poprzedniej kadencji już wybrał sędziów, dla części publicystów już pięć lat temu było wystarczającym znakiem, że PiS rozpoczął marsz ku autorytaryzmowi. Inni szukają wciąż tego, co Amerykanie nazywają „smoking gun” – dymiącego jeszcze po wystrzale pistoletu, czyli pełnego potwierdzenia, że Zjednoczona Prawica jest odpowiedzialna za śmierć demokracji w Polsce.

Obie grupy posługują się językiem opartym na wizji demokracji jako alternatywy – albo jest, albo jej nie ma. Na jednym końcu spektrum, demokracja zanika przy pierwszym zachwianiu zasady trójpodziału władzy, na drugim – istnieje tak długo, jak nie fałszuje się wyborów. Takie podejście, choć zrozumiałe na poziomie emocjonalnym, jest błędne.

Doktryna normalności

Od początku lat 90-tych polską racja stanu była definiowaną przez klasę polityczną jako „dążenie do normalności”. Normalnie, czyli jak na mitycznym, jednorodnym Zachodzie. Doktryna „normalności” dyktowała dość bezrefleksyjnie cele polityki w niemal każdym zakresie.

Gospodarka? Domagamy się wolnego rynku. Polityka zagraniczna? Celem jest "powrót do Europy" i wejście do NATO, czyli przywrócenie Polski tam, gdzie byłaby, gdyby nie Żelazna Kurtyna narzucona przez Stalina. Ustrój państwowy? Demokratycznie wybrany prezydent, popierany przez większość parlamentarną premier itd.

Wyobrażenie a rzeczywistość

Teoretycznie mamy w Polsce system półprezydencki, z wybieranym powszechnie prezydentem posiadającym z tej racji wzmocnioną legitymizację. W praktyce poza latami kohabitacji (jak np. 2007 – 2010), prezydent pełni funkcję głównie reprezentacyjną, pomimo dość szerokiego katalogu uprawnień.

W sferze gospodarczej do roku 2015 próby podważania modelu wykutego w trakcie terapii szokowej były w najlepszym razie traktowane jako przejaw naiwności, a w najgorszym jako afront. Gdy w trakcie kampanii parlamentarnej 1993 roku Unia Pracy atakowała radykalizm reform, Bronisław Geremek grzmiał, że taka krytyka przekracza normy cywilizowanej kampanii wyborczej. Choć PiS doszedł w 2005 roku do władzy dzięki obietnicy Polski solidarnej, to ministrą finansów została Zyta Gilowska, architektka programu gospodarczego Platformy Obywatelskiej.

W polityce zagranicznej horyzont wyobraźni III RP zatrzymał się na dewizie dołączenia do stołu i utrzymania się przy nim. Członkostwo w NATO i UE są oczywiście polską racją stanu. Jednak koncepcja tego, co Polska może uzyskać w ramach Unii i jaki model integracji powinna promować, ograniczył się do usilnych starań, by znaleźć się wśród państw podejmujących kluczowe decyzje. Zabrakło debaty, jaki z punktu interesu Polski jest pożądany kierunek tych decyzji.

Masowa emigracja do krajów UE, która nastąpiła po 2004, tylko zwiększyła rozdźwięk między idealizowaną “Europą” a codziennymi doświadczeniami Polek i Polaków.

"Zachód" na podorędziu polityki krajowej

Obóz Zjednoczonej Prawicy bardzo skutecznie to wykorzystał. Politycy PiS często podkreślają wyjątkowość polskiego modelu oraz potrzebę jego obrony przed siłami liberalizmu kulturowego, które rzekomo „trawią” i „niszczą” państwa Europy Zachodniej.

Jednocześnie zwolennicy polityki Zjednoczonej Prawicy regularnie odwołują się do przykładów z innych krajów Unii Europejskiej, żeby próbować wybronić każde kontrowersyjne działanie rządu. Mówią o zasiadającym w niemieckim sądzie konstytucyjnym polityku CDU. Francuskim uregulowaniu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów. Mechanizmie wyboru sędziów przez parlament w Niderlandach.

Nie trudzą się - lub nie chcą - popatrzeć jak te pojedyncze elementy funkcjonują w obrębie mechanizmów instytucjonalnych i całej kultury politycznej w tamtych krajach. Obrońcy rządów Zjednoczonej Prawicy uważają też, że krytyka państw członkowskich UE przez Komisję Europejską jest z gruntu motywowana politycznie i niesprawiedliwa. Nie widzą jej jako formy uzasadnionej troski, lecz jako rodzaj represji, a nawet wyrażania pogardy wobec społeczeństw państw postkomunistycznych, które dołączyły do Unii w 2004 roku i później.

W tej optyce, trzeźwy ogląd sytuacji ma polegać na tym, że krytyka z Brukseli, Strasburga i Luksemburga jest reakcją na to, że rząd Zjednoczonej Prawicy jak żaden po 1989 roku asertywnie broni polskich interesów w “Europie” (np. blokując inicjatywy w dziedzinie polityki energetycznej, klimatycznej, czy standardów ochrony praw człowieka). Koronnym argumentem sprawczości PiS i obrony interesów Polek i Polaków ma być też program 500+ i inne programy socjalne, wychodzące poza neoliberalną ortodoksję, którą wyznawały kolejne rządy od 1989 do 2015 roku.

Można się na tą krytykę zżymać i wytykać manipulacje, luki, błędy faktyczne i logiczne. Ale można ją też potraktować jako wyzwanie do przeprowadzenia głębszych rozważań na temat polskiej racji stanu, ustroju oraz modelu gospodarczego.

Raport o zdrowiu demokracji

Doroczny raport o stanie demokracji “Narody w czasie przemian” („Nations in Transit”), publikowany przez amerykańską organizację pozarządową Freedom House, podaje konkretne punkty pod taką dyskusję.

O rankingach państw często opowiada się jak o wynikach zawodów sportowych. Koncentrując się na spadkach i wzrostach; na tym jak my wypadamy na tle innych uczestników klasyfikacji (z globalnej Północy i Południa, europejskiego Wschodu i Zachodu).

To zwięzłe omówienie najważniejszych zjawisk i trendów w 2019 roku dotyczących polityki krajowej, samorządów, wymiaru sprawiedliwości, sektora medialnego, społeczeństwa obywatelskiego oraz walki z korupcją. Rodzaj dorocznego przeglądu zdrowia naszej demokracji.

“Demokracja” jest pewnym ideałem. Żaden z krajów w rankingu “Narody w czasie przemian” nie dostał 7 na 7 punktów. Tak wysokich, idealnych not nie dostają też rozwinięte i skonsolidowane demokracje Europy Zachodniej, które są mierzone w innych rankingach Freedom House, np. Freedom in the World.

Zmiana ustroju pod rządami Zjednoczonej Prawicy

Demokracja "liberalna" zakłada trójpodział i samoograniczanie się władz i ochronę praw jednostek, w tym ochronę praw mniejszości. Niekiedy wymiennie używa się terminu demokracji liberalnej i demokracji konstytucyjnej, ponieważ współczesne konstytucje zawierają silne gwarancje trójpodziału władzy oraz ochrony praw i wolności jednostek.

Rządy Zjednoczonej Prawicy (i sprzyjającego jej prezydenta), co skrupulatnie dokumentuje Archiwum Osiatyńskiego i OKO.press, oddalają Polskę od liberalnej demokracji konstytucyjnej, rządząc za pomocą a nie w granicach prawa, regularnie naruszając Konstytucję, odrzucają trójpodział władz na rzecz władzy politycznej dominującej nad sądami i utrudniającej opozycji parlamentarnej branie udziału w stanowieniu prawa.

W 2019 roku wydawało się, że Polska za rządów Zjednoczonej Prawicy stanie się rodzajem "wyborczej autokracji", o której przestrzegał Jan-Werner Müller.

Przeprowadzono wolne, ogólnopolskie wybory do Parlamentu Europejskiego i krajowe wybory parlamentarne, które zostały zatwierdzone przez (jeszcze nieprzejęty) Sąd Najwyższy oraz uznane za przeprowadzone prawidłowo przez obserwatorów Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie. Choć w końcowym raporcie OBWE wskazało na niepokojące zjawiska, takie jak brak pluralizmu w mediach publicznych w czasie kampanii wyborczej oraz stosowanie nienawistnego języka przez kandydatów. Frekwencja w obu głosowaniach pobiła historyczne rekordy.

Zjednoczona Prawica uzyskała od wyborców silny mandat. Straciła jednak przewagę w Senacie, co dawało nadzieję na poprawę jakości procesu ustawodawczego w nowej kadencji - z nocnych legislacyjnych sprintów przynajmniej na bieg długodystansowy.

Po październikowej wyborczej wiktorii, nastąpiła kilkutygodniowa "odwilż", w której testowano umiarkowany kampanijny wizerunek starającego się o reelekcję kandydata Andrzeja Dudy.

Czy już wtedy trwały prace nad zaostrzeniem kursu wobec sądownictwa i przejściem do kolejnego etapu odchodzenia od demokracji konstytucyjnej? Tego nie wiemy.

Natomiast wydane w Luksemburgu i Warszawie wyroki wywołały gwałtowną reakcję obozu rządzącego. W połowie listopada Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał przełomowy wyrok w odpowiedzi na pytania zadane przez polski Sąd Najwyższy. Przedstawił w nim kryteria oceny, czy sąd jest niezależny w rozumieniu prawa unijnego. Wskazał też na standardy niezależności rad sądownictwa. Na początku grudnia sędziowie Sądu Najwyższego na kanwie sprawy rozpatrywanej przez Izbę Pracy orzekli, że Izba Dyscyplinarna w SN nie spełnia kryteriów niezależnego sądu w rozumieniu prawa unijnego, a nowa KRS została powołana nieprawidłowo.

Reakcja rządzących była natychmiastowa. Janczarzy Zjednoczonej Prawicy przedstawili w Sejmie projekt tak zwanej ustawy dyscyplinującej (czy "kagańcowej"), która jeszcze zaostrzała model odpowiedzialności dyscyplinarnej dla sędziów w Polsce. Choć stworzony przez PiS system, który obowiązywał wcześniej, był już dla Komisji Europejskiej wystarczającą podstawą do skierowania w październiku skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE przeciwko polskiemu rządowi.

Pomimo krajowych i międzynarodowych protestów i apeli, pomimo spektakularnego styczniowego "Marszu Tysiąca Tóg" w Warszawie przeciwko atakom na niezawisłość sądownictwa, Sejm uchwalił ustawę dyscyplinującą. W lutym podpisał ją prezydent Andrzej Duda.

Ta ustawa prowadzi do jeszcze większego naruszenia niezawisłości sędziowskiej w Polsce, ważnego komponentu praworządności, która jest składową demokracji. Jawnie narusza prawa i wolności polskich obywateli - sędziów - chronione przez Konstytucję, prawo unijne i międzynarodowe.

Komisja Europejska, uruchamiając w kwietniu procedurę z art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu UE przeciwko polskiemu rządowi, wskazała, że ustawa dyscyplinująca narusza prawo obywateli do sprawiedliwego procesu, do którego konieczne są niezawisłe sądy, prawo sędziów polskich do zadawania pytań do TSUE i prawo sędziów do prywatności.

Jednak przygotowania w kwietniu i maju do jak najszybszego przeprowadzenia wyborów prezydenckich pokazały, że formacja Jarosława Kaczyńskiego nie zawaha się przed dalszą zmianą ustroju w Polsce.

Choć w wyniku porozumienia Kaczyńskiego z Jarosławem Gowinem, termin i forma wyborów prezydenckich to wciąż niewiadoma, nadal istnieje realne zagrożenie, że w Polsce zapanuje nie "autokracja wyborcza", ale "autokracja plebiscytarna".

Nie wystarczy nazwać głosowania "wyborami", żeby nimi były. Artykuł 127 Konstytucji RP mówi, że wybory prezydenckie mają być powszechne, równe, bezpośrednie i tajne. Planowane przez rząd głosowanie pocztowe nie spełniałoby tych kryteriów. Wolne wybory to nie tylko głosowanie, ale także proces wyborczy, w tym kampania, która powinna umożliwiać wyborcom zapoznanie się z kandydatami i programami - warunek, który wyniku obostrzeń spowodowanych zagrożeniem epidemiologicznym nie został spełniony.

Nadal istnieje ryzyko, że "wybory prezydenckie", okażą się referendum, czyli głosowaniem za bądź przeciw Andrzejowi Dudzie jako Prezydentowi RP. Jednocześnie będzie to plebiscyt, czyli głosowanie za przynależnością Polski do wspólnoty państw demokratycznych bądź państw niedemokratycznych.

Wydaje się, że w tym kierunku ewoluuje, czy raczej degeneruje się, system w Polsce.

*Cytat z końcówki poematu T. S. Eliota "The Hollow Men" ("My, próżni ludzie"), w przekładzie Czesława Miłosza