Przełomowe skargi Komisji Europejskiej przeciwko Węgrom i Polsce [Analiza Archiwum Osiatyńskiego]

5 czerwca Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w czwartym wyroku w sprawie ze skargi Komisji Europejskiej przeciwko Polsce dotyczącej naruszeń praworządności orzekł, że ustawa kagańcowa i system dyscyplinarny dla sędziów naruszają unijne prawo. 8 czerwca Komisja Europejska ma poinformować polskie władze, że rozpoczyna przeciwko nim procedurę przeciwko naruszeniom prawa unijnego za lex Tusk. Może się ona skończyć kolejną skargą do TSUE.

Dwa sprawy skierowane wcześniej przez Komisję Europejską przeciwko Węgrom i Polsce do Trybunału Sprawiedliwości UE wzbudziły szczególną uwagę ekspertów prawa unijnego. Dotyczą węgierskiej homofobicznej i transfobicznej ustawy z 2021 roku oraz składu i funkcjonowania polskiego Trybunału Konstytucyjnego.

Obie skargi są wyjątkowe i prawdopodobnie będą miały ogromny wpływ na oba państwa oraz cały porządek prawny UE – przekonuje prawnik Jakub Jaraczewski, koordynator do spraw badań w Democracy Reporting International w Berlinie. Analizę przygotował specjalnie przygotowanej dla Archiwum Osiatyńskiego.

Na pogłębiający się od ośmiu lat kryzys praworządności w Polsce zareagowały instytucje i mechanizmy Unii Europejskiej i Rady Europy. W specjalnym raporcie Archiwum Osiatyńskiego podsumowujemy ich działania oraz reakcje polskich władz do pierwszej połowy 2023 roku. Obejmuje on stan prawny i polityczny do czerwca.

Pobierz raport tutaj.

Jaraczewski: Przełomowe postępowania przeciwko naruszeniom prawa unijnego wobec Węgier i Polski

Impas politycznego dialogu

Jedną z głównych ról Komisji Europejskiej jest bycie „strażniczką traktatów”, opiekunką i obrończynią prawa i wartości Unii Europejskiej. Spora część historii UE to próby zapanowania przez Komisję nad państwami członkowskimi, gdy te przekraczały czerwone linie i naruszały wspólnotowy dorobek prawny.

Na Węgrzech pod rządami Fideszu od 2010 roku, a następnie w Polsce rządzonej od 2015 roku przez koalicję Zjednoczonej Prawicy pod przewodnictwem Prawa i Sprawiedliwości doszło do niepokojących zmian w zakresie praworządności i praw człowieka.

Władze w obu krajach parły do politycznej kontroli nad sądownictwem, osłabiając mechanizmy „hamulców i równowagi” oraz usuwając przeszkody dla realizacji swoich programów.

Posunięcia oburzyły części obywateli, w tym sędziów, adwokatów, radców prawnych, prokuratorów, przedstawicieli środowisk akademickich i eksperckich.

Decydując się na „dialog polityczny” niewiele osiągnęła. Dialog okazał się daremną próbą przekonania rządów Węgier i Polski do zmiany kursu i dobrowolnego poszanowania wartości unijnych.

W Polsce sprawę w swoje ręce wzięli sędziowie, kierując pytania prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Gdy TSUE zaczął odpowiadać na te pytania w orzeczeniach, podstawową metodą Komisji Europejskiej nadal była procedura Artykułu 7 Traktatu o UE, czyli właśnie „polityczny dialog”. Przyniosła ona wartościowe zalecenia opracowane przez Radę, czyli rządy państw UE, wobec Węgier i Polski. Ale ze względu na wymóg jednomyślności w Radzie, procedurę Artykułu 7 czekał polityczny impas.

Procedura wobec Polski i Węgier jest prowadzona do dzisiaj. 30 maja odbyło się wysłuchanie Polski, o czym szerzej pisała dr Anna Södersten w analizie dla Archiwum Osiatyńskiego.

Przełom: postępowania przeciwko naruszeniom prawa UE

Dopiero w 2019 roku Komisja Europejska zaczęła wobec Węgier i Polski stosować bardziej skuteczne narzędzia zmierzające do ochrony unijnej wartości, jaką, co mówi Artykuł 2 Traktatu o UE, jest praworządność.

W ich ramach TSUE może nałożyć na państwo członkowskie okresową karę finansową, jeśli państwo nie respektuje wyroku TSUE lub nie stosuje się do jego postanowienia o środkach tymczasowych.

Tak stało się wobec Polski w 2021 roku. Polski rząd nie zastosował się do wydanego przez TSUE środka tymczasowego dotyczącego Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. Na Polskę nałożono karę w wysokości 1 miliona euro dziennie. Przekroczyła już ona pół miliarda euro, a Komisja potrąca karę z transz wypłaty funduszy unijnych dla Polski. W kwietniu TSUE obniżył karę do pół miliona euro dziennie. 5 czerwca poznamy wyrok TSUE w tej sprawie. Dotyczy ona nadużywanego do prób zastraszania i uciszania sędziów systemu dyscyplinarnego, zaostrzonego ustawą kagańcową, która weszła w życie w lutym 2020 roku.

Działania Komisji wobec węgierskiej ustawy anty-LGBT+

Sprawa węgierska dotyczy ustawy z 2021 r., która rzekomo miała na celu podjęcie bardziej rygorystycznych działań przeciwko pedofilom i zmianę konkretnych przepisów prawa krajowego w celu lepszej ochrony dzieci.

Przepisy ustawy są jednak wyjątkowo niejasne jeśli chodzi o to, co dokładnie kwalifikuje się jako zakazanem prawem treści. Daje to władzom szeroki margines interpretacji.

Organizacje społeczeństwa obywatelskiego i społeczność LGBT+ na Węgrzech alarmowały, że ustawa będzie nadużywana do cenzurowania i usuwania treści o nieszkodliwym charakterze, a także, że będzie instrumentem dyskryminacji, który ma na celu wypchnięcie mniejszości LGBT+ z przestrzeni publicznej.

Przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen określiła ustawę jako „haniebną”.

Komisja Europejska niezwłocznie wszczęła przeciwko Węgrom postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Uznała wyjaśnienia rządu węgierskiego za niezadowalające. W połowie kwietnia 2022 roku Komisja skierowała skargę do Trybunału Sprawiedliwości UE.

Zaskarżona przez Komisję Europejską ustawa wpisuje się w coraz bardziej homofobiczne i transfobiczne stanowisko węgierskiego rządu i rządzącej partii Fidesz. Agresywnej retoryce przeciwko gejom, lesbijkom, osobom biseksualnym i transpłciowym na Węgrzech w ostatnich latach towarzyszyły działania polityczne i prawne.

3 kwietnia 2022 roku, wraz z wyborami parlamentarnymi, w których partia Viktora Orbána zapewniła sobie trzecią kadencję rządów, przeprowadzono referendum w sprawie edukacji w węgierskich szkołach. „Czy popierasz nauczanie o orientacji seksualnej nieletnich w publicznych placówkach edukacyjnych bez zgody rodziców?” – pytano.

Jak w wywiadzie dla OKO.press zauważyła Luca Dudits ze stowarzyszenia Háttér, to pytanie nie miało wiele sensu: heteroseksualność to przecież też orientacja seksualna. W referendum wzięło udział za mało osób, żeby było wiążące. Fideszowi zabrakło ok. 600 tysięcy ważnych głosów. Frekwencja w wyborach była wyższa niż w referendum, aż 18 procent osób biorących udział w referendum oddało nieważny głos.

W swojej skardze do TSUE Komisja wskazała, że Węgry naruszyły unijne przepisy o usługach, handlu elektronicznym i mediach audiowizualnych.

Zawierają one klauzule zakazujące dyskryminacji i niesprawiedliwych ograniczeń dostępu do rynku mediów.

Nie powiązała tego z naruszeniem żadnego innego przepisu prawa unijnego.

Artykuł 2 brzmi:

„Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”.

Wcześniej Komisja Europejska powoływała się na Artykuł 2 wielokrotnie, ale jedynie pomocniczo

Podstawą zarzutu był zawsze inny przepis prawa unijnego, który uszczegóławiał element chroniony przez Artykuł 2, jak demokracja, praworządność, prawa człowieka, czy zakaz dyskryminacji.

Może nieść za sobą dalekosiężne konsekwencje. Jeśli TSUE orzeknie, że istotnie doszło do naruszenia Artykułu 2 jako takiego, utoruje to drogę do nowych i szerszych postępowań o naruszenie prawa UE, poprzez brak poszanowania wspólnych wartości.

Konserwatywny i nacjonalistyczny rząd Fideszu dalej w oparciu o kilka dyskryminujących sloganów i podtekstów buduje jednak swój przekaz o heteronormatywnych Węgrzech zagrożonych rzekomo przez mniejszości seksualne.

Działania Komisji Europejskiej pokazują jednak determinację, żeby zapobiec dalszym naruszeniom praw mniejszości seksualnych na Węgrzech.

Jest to też istotne dla wielu rządów państw UE. Na początku kwietnia 15 rządów, w tym Francji i Niemiec, ogłosiło, że przystępuje do postępowania przeciwko Węgrom przed TSUE. Rząd Węgier argumentuje, że kwestie edukacji to wewnętrzna kwestia państw UE.

Skarga przeciwko Polsce za Trybunał Konstytucyjny

Komisja Europejska wszczęła procedurę dotyczącą polskiego Trybunału Konstytucyjnego w grudniu 2021 roku nie na podstawie nowej czy znowelizowanej ustawy, ale na podstawie stanu i działalności tego organu. Formalnie jest on sądem konstytucyjnym, zajmującym się m.in. badaniem zgodności ustaw i umów międzynarodowych z polską Konstytucją.

Komisja ogłosiła, iż kieruje skargę do TSUE w połowie lutego 2023 roku.

Przypomnijmy: wkrótce po wygranych w 2015 roku wyborach, dzięki którym PiS miał większość w Sejmie i Senacie, a do tego cieszył się poparciem wywodzącego się z PiS prezydenta Andrzeja Dudy, partia Jarosława Kaczyńskiego rozpoczęła serię posunięć mających na celu szybkie przejęcie kontroli nad Trybunałem Konstytucyjnym.

Oprócz serii zmian legislacyjnych w ustawach regulujących działalność Trybunału, które ułatwiły osobom powołanym do TK przez większość parlamentarną PiS wybór nowego, prorządowego prezesa TK – Julii Przyłębskiej – Sejm zainstalował w TK trio sędziów, którzy zajęli miejsca już legalnie przydzielone przez parlament poprzedniej kadencji. Te posunięcia pozwoliły PiS-owi na podporządkowanie TK i wpływanie na jego działania.

Stempel do potwierdzania polityki rządu

Od tej pory Trybunał zaczął w coraz mniejszym stopniu pełnić rolę niezależnego sądu konstytucyjnego, a w większym – stempla służącego do zatwierdzania ustaw uchwalonych przez obecne władze i uchylania starszych przepisów niewygodnych dla władz.

Zaczął wydawać coraz bardziej niepokojące decyzje, w tym orzeczenie z 2020 r. w sprawie ustawy o przerywaniu ciąży, które skutecznie ograniczyło i tak już minimalny dostęp do legalnej aborcji w Polsce. Decyzja TK doprowadziła do masowych protestów.

W szczególności dwa wyroki z 2021 r., w których Trybunał zbadał traktaty UE i stwierdził, że prawo UE nie ma pierwszeństwa przed prawem polskim, jeśli chodzi o przepisy dotyczące sądownictwa. Wyroki te były próbą podważenia przez polskie władze nie tyle samych traktatów, co w pewnym sensie delegitymizacji serii wyroków TSUE dotyczących sądownictwa w Polsce.

Te działania Trybunału Konstytucyjnego przeważyły szalę goryczy i zmotywowały Komisję Europejską do działania.

W grudniu 2021 r. Komisja wszczęła przeciwko Polsce procedurę przeciwko naruszeniom prawa unijnego. Po ponad roku wymiany pism między Brukselą a Warszawą Komisja uznała wyjaśnienia polskiego rządu za niezadowalające i podjęła decyzję o skierowaniu sprawy do TSUE.

Komisja twierdzi, że polski Trybunał Konstytucyjny nie jest już niezależny, działa wbrew prawu UE i autorytetowi TSUE, a jego skład, w tym sędziowie powołani w sposób uchylający poprzednie nominacje, jest wadliwy.

Ten ostatni element był już badany przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który stwierdził, że prawo do rzetelnego procesu sądowego jest naruszone, jeśli sprawę w Trybunale Konstytucyjnym rozpoznaje co najmniej jeden neo-sędzia powołany z naruszeniem polskiego prawa

Działania Komisji Europejskiej są przełomowe z kilku powodów

Po raz pierwszy Komisja pozywa państwo członkowskie przed TSUE w związku z kondycją jego sądu konstytucyjnego. Wcześniej Komisja wszczęła przeciwko Niemcom postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z zakwestionowaniem przez Federalny Trybunał Konstytucyjny kompetencji TSUE, ale postępowanie to zakończyło się, gdy władze niemieckie przedstawiły odpowiednie zapewnienia i wyjaśnienia.

W przypadku Polski, TSUE po raz pierwszy będzie badał status i działalność sądu konstytucyjnego. Może mieć to ogromne konsekwencje, jeśli uzna, że polski Trybunał nie jest niezależny i stanowi aktywne zagrożenie dla porządku prawnego UE.

Co dalej

Ostatnie dwa lata pokazały, że różne europejskie mechanizmy wywierania presji na rządy, które naruszają praworządność, aby jednak szanowały unijne wartości, przynoszą pewne efekty. Węgierski i polski rząd zaczynają się wahać i obiecywać Brukseli koncesje dotyczące praworządności jedynie pod presją finansową.

Widać to wyraźnie na przykładzie innych działań Komisji Europejskiej mających na celu egzekwowanie poszanowania praworządności. Wstrzymanie wypłaty środków z unijnego funduszu odbudowy po pandemii Covid-19 oraz funduszy spójności dla Węgier i Polski doprowadziło do widocznych prób wycofania przez oba rządy przynajmniej części problematycznego ustawodawstwa.

W związku z tym Komisja powinna skoncentrować się na narzędziach, które mogą zaszkodzić państwom członkowskim nieprzestrzegającym wartości UE.

Procedury w sprawie naruszenia przepisów są odpowiednie, jeśli przeprowadza się je szybko, a następnie wnosi się sprawę przeciwko państwu członkowskiemu do TSUE, co otwiera drogę do potencjalnych kar za nieprzestrzeganie decyzji Trybunału.

Należy jednak podkreślić, że takie procedury nie powinny być traktowane jako ostateczny środek ochrony prawa UE. Muszą one być wszczynane szybko w momencie stwierdzenia naruszenia. Państwa członkowskie nie mogą pozwolić sobie na przeciąganie procedury dialogiem prowadzonym w złej wierze. Szybkość i skuteczność mają kluczowe znaczenie, zwłaszcza biorąc pod uwagę zakres szkód, jakie „nieuczciwe” państwo członkowskie może wyrządzić własnej praworządności i porządkowi prawnemu całej UE.

Choć kary finansowe za niestosowanie się do wyroków i decyzji TSUE w sprawach o naruszenie przepisów są niebagatelne, to jednak bledną w porównaniu z wartością wstrzymanych funduszy spójności i odbudowy. Te idą w miliardy euro i znacząco wpływają na wynik finansowy państw członkowskich UE.

Nakładając kary, Trybunał UE powinien zwrócić uwagę na to, jakie kwoty pieniężne zostały do tej pory zignorowane przez państwa członkowskie, jak np. przez Polskę odmawiającą ustąpienia pomimo nałożenia na nią ponad 500 mln euro kar, a jakie są respektowane. Na tej podstawie TSUE mógłby rozważyć zwiększenie presji finansowej na państwa członkowskie, które nie przestrzegają wartości unijnych.

Na ilustracji u góry, od lewej, minister sprawiedliwości Zbigniew Ziobro, premier Węgier Viktor Orbán, węgierska ministra sprawiedliwości Judit Varga.

Raport Archiwum Osiatyńskiego dotyczy wydarzeń do czerwca 2023 roku.

Pomysł i redakcja merytoryczna: Anna Wójcik

Jeśli raz w miesiącu chcesz otrzymywać specjalne materiały dotyczące praworządności jako pierwszy, zapisz się na newsletter przez stronę Archiwum Osiatyńskiego. Projekt wspiera fundusz Aktywni Obywatele – Program Krajowy.