Wspólna polityka migracyjna UE? Tylko uszczelnianie granic i spór o pieniądze na deportacje

Unia Europejska ma wspólne ogólne reguły w polityce migracyjnej i azylowej, ale w praktyce w poszczególnych krajach Unii przekładają się na odmiennie wyglądające procedury azylowe (m.in. w sprawie ich rzeczywistej długości), różny odsetek odrzucanych wniosków o ochronę międzynarodową, a także na różne warunki zapewniane migrantom, w tym uchodźcom.

Dlatego Komisja Europejska po przesileniu migracyjnym z lat 2015-2016 przedłożyła projekt gruntownej reformy. A następnie po czterech latach impasu – wywołanego sporami między państwami UE – Komisja w 2020 roku niejako odświeżyła ten projekt jako nowy „Pakt o Migracji i Azylu”.

Ostatniej jesieni kierownictwo Parlamentu Europejskiego i państw obejmujących kilka najbliższych prezydencji w Radzie UE zobowiązało się do wysiłków, by ten projekt został przyjęty do pierwszego kwartału 2024 r., czyli przed końcem obecnej kadencji europarlamentarnej.

Jednak w Brukseli rośnie przekonanie, że to się nie uda. Ursula von der Leyen przedstawiła w zeszłym tygodniu plan doraźnych działań w polityce migracyjnej (będzie tematem szczytu UE w przyszłym tygodniu), który jest traktowany przez wielu dyplomatów w Brukseli jako sygnał, że również Komisja już nie wierzy w powodzenie prac nad „Paktem o Migracji i Azylu”.

Cykl „SOBOTA PRAWDĘ CI POWIE” to propozycja OKO.press na pierwszy dzień weekendu. Znajdziecie tu fact-checkingi (z OKO-wym fałszometrem) zarówno z polityki polskiej, jak i ze świata, bo nie tylko u nas politycy i polityczki kłamią, kręcą, konfabulują. Cofniemy się też w przeszłość, bo kłamstwo towarzyszyło całym dziejom. Rozbrajamy mity i popularne złudzenia krążące po sieci i ludzkich umysłach. I piszemy o błędach poznawczych, które sprawiają, że jesteśmy bezbronni wobec kłamstw. Tylko czy naprawdę jesteśmy? Nad tym też się zastanowimy.

Sponsorowanie powrotów

Główną blokadą w reformie migracyjno-azylowej jest od samego początku kwestia „obowiązkowej solidarności”, czyli relokacji odciążającej kraje graniczne.

Wedle projektu Komisji z 2016 roku kryzysowy napływ migrantów miałby uruchamiać rozdzielnik uchodźców, a z kolei w projekcie z 2020 r. wprowadzono „elastyczną obowiązkową solidarność”, wedle której zobowiązania relokacyjne można by zastąpić innymi formami pomocy.

Jednak w przypadku dużego kryzysu udział w relokacji trzeba by zastępować „sponsorowaniem powrotów”. Chodzi o to, że np. Polska brałaby na siebie ciężar finansowy i administracyjny deportacji określonej w rozdzielniku liczby migrantów, których wnioski azylowe odrzucono wcześniej np. we Włoszech.

To jednak mogłoby doprowadzić do przewożenia tych migrantów do Polski oraz ich dłuższego pobytu, gdyby okazało się, że nie chcą ich przyjąć np. kraje pochodzenia, co zasadniczo jest wielkim kłopotem unijnej polityki „powrotów”.

Południe za solidarnością

Za obowiązkową solidarnością (i to najlepiej w formie znacznie ambitniejszej od proponowanej przez Komisję) bardzo mocno opowiadają się kraje Południa, czyli Grecja, Włochy, Malta, Cypr, Hiszpania.

Stanowczo przeciwne obowiązkowej relokacji (bądź jej zastępników w postaci „sponsorowania powrotów”) są kraje Grupy Wyszehradzkiej, Austria, Dania.

Reszta jest skłonna do kompromisów, ale Niemcy (pierwotnie najważniejszy promotor obowiązkowego rozdzielnika uchodźców), Francja, kraje Beneluksu obecnie skupiają się przede wszystkim na potrzebie ograniczenia podróży po UE tych migrantów, którzy zgodnie z przepisami powinni oczekiwać na rozpatrzenie wniosku azylowego albo na odesłanie poza UE w tym państwie, gdzie przekroczyli granicę Unii.

Przykładowo brak działań Włoch (pod kolejnymi rządami), by zapobiegać - wedle brukselskiego żargonu – „ruchom wtórnym”, czyli wyjazdom takich migrantów z Italii do Francji, to jedno z większych zadrażnień w kwestiach migracyjnych w UE.

Dobrowolna relokacja Ukraińców

Pomysł „obowiązkowej solidarności”, która była od lat forsowana jako ratunek przed „załamaniem się Unii w razie kolejnego kryzysu migracyjnego”, politycznie stracił na pilności wskutek doświadczenia z Ukraińcami.

Jak podkreślają przeciwnicy „sztucznych rozwiązań relokacyjnych” (to sformułowanie jednego z zachodnich ambasadorów przy UE), okazało się, że Unii wystarczyły przepisy sprzed 20 lat o „ochronie tymczasowej”, by dobrowolna relokacja Ukraińców dokonała się samoczynnie.

I nawet bez dodatkowych pieniędzy z UE, bo fundusze oferowane Polsce to – akurat w tej kwestii rację ma rząd Morawieckiego – głównie przekwalifikowywanie pieniędzy już należnych, choć wcześniej przeznaczonych na inne programy w Polsce.

Uszczelnianie Unii

Celem nowego „Paktu o Migracji i Azylu” było uszczelnienie granic zewnętrznych Unii za pomocą rejestracji i prześwietlania wszystkich „nieregularnych” przybyszów oraz bardzo szybkich decyzji o odsyłaniu czy nawet niewpuszczaniu (pakiet wprowadza prawną konstrukcję porównywaną do statusu stref tranzytowych na lotniskach) migrantów uznanych za niezasługujących na ochronę międzynarodową.

Pakt utrzymuje zasadę, że kraje pierwszego kontaktu migrantów z UE (czyli Południe w przypadku przepraw przez Morze Śródziemne oraz Polska, Litwa i Łotwa w przypadku granicy z Białorusią) są odpowiedzialne za rozpatrywanie ich ewentualnych wniosków o ochronę, oraz – w razie ich odrzucenia – ich deportację.

Ale w razie przesilenia migracyjnego uruchamiano by mechanizm solidarnościowy. „Pakt o Migracji i Azylu” łącznie składa się zatem kilku projektów, ale kraje Południa i Parlament Europejski od początku obstawały przy podejściu pakietowym.

A zatem nie zgadzały się – i nadal się nie zgadzają - na zatwierdzenie np. nowych przepisów o usprawnieniu procedur na granicach bez zatwierdzenia „obowiązkowej solidarności”.

Podejście stopniowe

Dopiero latem zeszłego roku francuska prezydencja w Radzie UE zdołała poczynić pewne postępy w ramach „podejścia stopniowego”. W jego ramach Południe zgodziło się na - wyłącznie wstępne - uzgodnienia co do niektórych elementów „Paktu” w zamian za dobrowolne zobowiązania relokacyjne ze strony kilkunastu krajów UE odnośnie do migrantów przejmowanych z łodzi na Morzu Śródziemnym (teraz chodzi o 8 tysięcy osób na rok).

Dzięki temu Rada UE ustaliła swe stanowisko do negocjacji z Parlamentem Europejskim co do reformy bazy Eurodac (rejestracja danych, w tym odcisków palców osób wnioskujących o azyl, ale też wszystkich nieregularnych migrantów na granicach i wewnątrz UE) oraz powiązanej z nią reformy w sprawie – trwającej do pięciu dni – „kontroli przesiewowej” na granicach zewnętrznych, w tym wstępnej kontroli co do zagrożenia dla bezpieczeństwa ze strony migranta.

Procedura graniczna

Jednak nieuzgodnione pozostają inne projekty „Paktu” skracające drogę do decyzji o deportacji w ramach kilkutygodniowej „procedury granicznej” zwłaszcza w przypadku migrantów, którzy przekroczyli granicę poza przejściami (a zatem „nieregularnie”), a w dodatku pochodzą z krajów w miarę bezpiecznych (odsetek przyznawanych azylów poniżej 20 proc. wnioskujących).

Na uzgodnienie czeka też reforma kodeksu Schengen, łącznie z klauzulami o instrumentalizacji migracji (powstałymi wskutek doświadczeń z Białorusią), które m.in. pozwalałaby na objęcie wszystkich przybyszów przyspieszoną „procedurą graniczną”.

Czy zatem w Unii możliwy jest jakiś migracyjny kompromis?

Impas co do „Pakietu o Migracji i Azylu” sprawia, że główny ciężar migracyjnych debat krajów Unii przesuwa się na środki nacisku (bądź zachęty) na kraje spoza UE, by współpracowały w hamowaniu migracji (co cały czas od 2016 roku robi Turcja), a także przyjmowały odsyłanych z Unii migrantów jako kraje ich pochodzenia lub tranzytu.

Von der Leyen zapowiada rozmowy z Tunezją i Egiptem o współpracy w zwalczaniu przemytu ludzi, które mają czerpać z doświadczeń takiej współpracy z Marokiem czy Nigrem.

A po stronie wielu – a może już nawet większości – państw Unii rośnie gotowość, by wykorzystać unijne fundusze (np. na pomoc rozwojową w Afryce), ułatwienia handlowe i politykę wizową do „zachęcania” krajów spoza Unii do gorliwszej współpracy w hamowaniu migracji, zwalczaniu przemytników ludzi, a także przyjmowaniu migrantów odsyłanych z UE.

Mniej za mniej, czy więcej za więcej

O ile np. Belgia, Portugalia opowiadają się za zasadą „więcej pomocy za więcej współpracy”, to na popularności w Radzie UE zyskuje – zwalczany przez część organizacji pozarządowych - pomysł „mniej za mniej”, czyli redukowania pomocy ze strony UE w razie niedostatecznej współpracy w polityce migracyjnej.

Do tego namawia włoska premier Giorgia Meloni, której ostra linia wobec migracji zaczyna się mieścić w głównym nurcie UE (choć po jego mocno prawej stronie) skręcającym od paru lat w stronę rozwiązań niegdyś krytykowanych jako „fortyfikowanie Europy”.

Z kolei Hiszpania (prezydencja w Radzie UE w drugiej połowie tego roku), która chwali się swymi sukcesami w polityce migracyjnej, przekonuje, że „zarządzanie migracją” musi też obejmować usprawnienie szlaków legalnej migracji (np. zarobkowej) z krajów Afryki, co stanowi dla nich dużą zachętę dla współpracy w hamowaniu migracji nielegalnej.

Pieniądze na mury?

Ponadto von der Leyen zaproponowała m.in. rozszerzenie programu dobrowolnych relokacji, wzajemną uznawalność decyzji deportacyjnych. Jednak w ostatnich tygodniach w Brukseli na nowo rozgorzał dość symboliczny spór (nie chodzi o wielkie pieniądze), czy Komisja Europejska może finansować z unijnych funduszy budowę murów lub innych barier fizycznych na granicach zewnętrznych UE.

Komisja nadal opiera się przed jawnym łamaniem tego tabu i dlatego ogranicza możliwe finansowanie do infrastruktury granicznej (kamery, drony, radary), ale bez samego muru.

O ile w Brukseli prawie wcale nie mówi się teraz o murze na granicy polsko-białoruskiej (i tamtejszej sytuacji humanitarnej), to gorącym tematem jest granica turecko-bułgarska. Pojawiają się nawet pomysły dwustronnego wsparcia finansowego (ze strony poszczególnych krajów UE) dla Bułgarii. Ale jak wynika z nieformalnych rozmów państw UE w Brukseli, obecnie większość krajów Unii uważa za nieuzasadnione opory Komisji wobec finansowania murów.

NGO-sy cierniem

Jednak teraz najbardziej toksyczny politycznie wydaje się temat organizacji pozarządowych, których statki ratują rozbitków lub przejmują migrantów z niebezpiecznych łodzi na Morzu Śródziemnym.

Zgodnie z prawem międzynarodowym powinni być odstawiani do pobliskiego portu morskiego (choć niekoniecznie do ściśle najbliższego), co w praktyce bardzo często oznacza porty włoskie.

Po latach oskarżeń, że działania NGO-sów są na rękę przemytnikom ludzi (mają wysyłać ludzi na morze nawet w lichych łodziach, licząc, że uratują ich NGO-sy), teraz Włochy chciałyby się podzielić odpowiedzialnością za migrantów przykładowo z macierzystymi krajami NGO-sów.

„Potrzebna jest ściślejsza współpraca między państwami UE, w tym jeśli chodzi o operacje prowadzone przez prywatne statki (handlowe i pozarządowe) pływające pod banderą państw członkowskich” – wzywa Rzym w dokumencie przygotowującym przyszłotygodniowy szczyt UE.

To może być punkt sporny dla Niemiec, które są siedzibą niektórych dużych NGO-sów działających w środkowej części Morza Śródziemnego, czyli odstawiających migrantów do Włoch.