Polski nie stać na śmieciowe zatrudnienie. Co porażka reformy PIP mówi o państwie?

Wojciech Zomerski – doktor nauk prawnych, radca prawny i właściciel kancelarii zomerski.legal, członek Komisji Praw Człowieka i Praworządności OIRP. Max Weber Fellow (2024/2025) i Visiting Fellow (2025/2026) w Europejskim Instytucie Uniwersyteckim we Florencji oraz badacz stowarzyszony Uniwersytetu Wrocławskiego. Laureat Rising Stars – Liderzy Jutra 2024 oraz autor monografii poświęconej demokratycznej nauce prawa.

Biznes odetchnął z ulgą. Premier Donald Tusk zapowiedział koniec prac nad projektem wzmocnienia Państwowej Inspekcji Pracy, która miała uzyskać prawo do przekształcania – decyzją inspektora – umów zlecenia i kontraktów B2B w umowy o pracę. Choć zapowiedziano jednocześnie prace nad nowym projektem, dziś rzeczywista zmiana wydaje się mało prawdopodobna.

Dla środowisk biznesowych to dobra wiadomość: mniej „regulacji”, więcej „elastyczności”, spokój dla przedsiębiorców. Prawidłowe pytanie brzmi jednak nie, czy biznes ma powody do zadowolenia, lecz czy gospodarka i całe społeczeństwo naprawdę mogą sobie na to pozwolić.

Powszechność fałszywego samozatrudnienia nie jest bowiem jedynie problemem sprawiedliwości społecznej ani politycznym sporem o preferowany model gospodarki rynkowej.

Czy zatem po raz kolejny nie mylimy interesu wąskiej, najlepiej zarabiającej grupy z interesem społecznym – tylko dlatego, że to jej głos jest najlepiej reprezentowany w debacie publicznej?

Kiedy prawo jedno, a rzeczywistość drugie

Polski system prawny – podobnie jak inne systemy europejskie – opiera się na założeniu, że praca najemna, a zatem wykonywana pod kierownictwem innej osoby i na jej ryzyko gospodarcze nie podlega swobodzie kontraktowej, lecz regulacjom prawa pracy. Oznacza to, że osoby świadczące pracę w takich warunkach korzystają z ochrony przewidzianej w Kodeksie pracy, który ustanawia pewne minimalne standardy zatrudnienia, takie jak normy czasu pracy, prawo do urlopu, przerwy oraz okresy odpoczynku.

Prawo pracy wyodrębniło się historycznie z prawa cywilnego, ponieważ formalna równość stron umowy nie odzwierciedla rzeczywistej relacji sił w praktyce gospodarczej – na przykład między właścicielem jedynej fabryki w okolicy a niskowykwalifikowanym pracownikiem pozbawionym alternatyw. Ochrona pracownika ma tę zaburzoną równowagę kontraktową częściowo przywracać, a jednocześnie rekompensować fakt, że pracodawca zachowuje nadwyżkę z tytułu pracy, rozumianą jako różnicę między wynagrodzeniem pracownika a wartością dóbr i usług wytwarzanych przez zakład pracy w przeliczeniu na pracownika.

Choć struktura rynku pracy uległa w ostatnich dekadach istotnym zmianom, w Europie dominuje nadal pogląd, że pracownik jako strona słabsza wymaga ochrony.

Tyle z litery prawa i jego historii.

Przyzwolenie

W praktyce jednak w Polsce istnieje milczące przyzwolenie na zawieranie umów cywilnoprawnych oraz kontraktów B2B w sytuacjach, które spełniają ustawowe kryteria pracy najemnej. Skala tego zjawiska jest na tyle duża, że Polska należy do państw o jednym z najwyższych w Unii Europejskiej odsetków fałszywego samozatrudnienia, sięgającym kilkunastu procent. Taki jest właśnie kontekst wpisania ograniczenia tego zjawiska do KPO i uzależnienia wypłaty kolejnej transzy funduszy od rozwiązania tego problemu.

Prawnicy – w tym również ja – zwracają uwagę, że systemowa akceptacja łamania prawa pracy osłabia jego autorytet i dodatkowo podkopuje już nadwątlone rządy prawa. Trudno oczekiwać od obywateli potępienia sił politycznych, które otwarcie lekceważą prawo, skoro na co dzień sami uczestniczymy w tolerowaniu stanu faktycznego bezprawia. W takiej sytuacji pytanie „po co ginąć za konstytucję?” przestaje być wyłącznie retoryczne – skoro w codziennym doświadczeniu niewiele z niej wynika.

Środowiska biznesowe odpowiadają na te argumenty polemicznie: prawo nie stanowi wartości samej w sobie. Jeśli nie odpowiada realiom społeczno-gospodarczym, powinno zostać zmienione. Umowy B2B to forma adaptacji rynku pracy do potrzeb nowoczesnej gospodarki, w której XIX-wieczna asymetria między robotnikiem fabryki a jej właścicielem już nie istnieje. Jednocześnie, w odniesieniu do samozatrudnionych wysokokwalifikowanych specjalistów, mówi się, że ze względu na ich wkład w rozwój gospodarki zasługują oni na szczególne przywileje – zarówno podatkowe (podatek liniowy bądź ryczałt zamiast progresji), jak i ubezpieczeniowe (roczny limit składek). Innymi słowy, B2B to sprawiedliwe narzędzie optymalizacji podatkowej oraz wyraz elastyczności rynku pracy.

Takie postawienie sprawy nie jest do końca uczciwe.

Dla jednych przywilej, dla drugich źródło realnych problemów

Po pierwsze, obecny stan – w którym prawo mówi jedno, a rzeczywistość funkcjonuje według zupełnie innych reguł – systemowo podkopuje już nadwątlony autorytet prawa, a wraz z nim to, co zwykło się określać mianem rządów prawa.

Być może jest tak – do czego jeszcze wrócę – że wysoko wykwalifikowani eksperci, w tym przedstawiciele wolnych zawodów, ze względu na swoją silną pozycję kontraktową rzeczywiście nie potrzebują pełnej ochrony prawa pracy i należałoby dopuścić wobec nich bardziej elastyczne formy wykonywania pracy najemnej. W tym celu prawo należałoby jednak zmienić. Na chwilę obecną elastyczne formy zatrudnienia wysokokwalifikowanych ekspertów nie znajdują oparcia w prawie, a odbywają się w ramach „tolerowanego bezprawia”.

Po drugie, to, co dla jednych stanowi przywilej, dla innych jest źródłem bardzo konkretnych problemów. Z jednej strony umowy B2B pozwalają wysoko opłacanym ekspertom – takim jak prawnicy, lekarze czy specjaliści sektora IT – istotnie obniżyć obciążenia podatkowe oraz składkowe.

Z drugiej strony z tej samej formy zatrudnienia „korzystają” również osoby wykonujące zawody wynagradzane poniżej i w granicach średniej krajowej: pielęgniarki, kurierzy, kierownicy taksówek, fryzjerzy, pracownicy call centre. Niekiedy decydują się na nią sami, skuszeni preferencyjnymi składkami ZUS przez pierwsze 36 miesięcy. Niekiedy są w tę formę zatrudnienia aktywnie wypychani przez pracodawców. W przypadkach tych osób korzyść fiskalna bywa niewielka, natomiast ceną za nią jest utrata ochrony wynikającej z prawa pracy – ochrony przed zwolnieniem, prawa do urlopu wypoczynkowego czy norm czasu pracy.

Pogorszeniu ulegają również warunki korzystania z urlopu macierzyńskiego oraz świadczeń chorobowych.

Przymus ekonomiczny

Po trzecie, błędem jest analizowanie problemu „śmieciowego” zatrudnienia wyłącznie przez pryzmat indywidualnych wyborów jednostek.

Kluczowe pytanie nie brzmi, czy dana osoba „zdecydowała się” na B2B – prawo pracy nie przez przypadek rezygnuje z zasady autonomii woli stron, przyjmując, że osoba w sytuacji przymusu ekonomicznego nie jest w stanie wyrazić prawdziwej zgody.

Właściwym pytaniem są długofalowe i systemowe konsekwencje powszechności takich form zatrudnienia – dla rynku pracy, finansów publicznych, stabilności klasy średniej i spójności społecznej. I czy jako społeczeństwo jesteśmy gotowi je ponieść. W tym kontekście, nie wchodząc w szczegółowe rozważania, takie jak np. wpływ samozatrudnienia lekarzy na funkcjonowanie szpitali, warto zwrócić uwagę na kilka zasadniczych zjawisk nierozerwalnie związanych z problemem śmieciowego zatrudnienia: kryzys demograficzny, radykalizację polityczną, kryzys demokracji oraz rosnące w szybkim tempie nierówności społeczne, które według ekonomistów stanowią barierę rozwojową.

Niepewność jutra i kryzys demograficzny

Polska znajduje się w głębokim kryzysie demograficznym. Wskaźnik dzietności jest najniższy w UE i trzeci od końca na świecie, od lat utrzymując się wyraźnie poniżej progu zastępowalności pokoleń. Choć opinia publiczna jest podzielona w ocenie, czy główną rolę odgrywają czynniki socjo-ekonomiczne czy kulturowe, trudno polemizować z tezą, że powszechny brak stabilności zatrudnienia, niepewność dochodów, brak płatnych urlopów – w tym macierzyńskich i rodzicielskich – oraz ograniczona zdolność do odkładania na „czarną godzinę” nie sprzyjają decyzjom o rodzicielstwie.

Konsekwencje kryzysu demograficznego są przy tym trudne do przecenienia. Dotykają one nie tylko rynku pracy, lecz także systemu ochrony zdrowia, finansów publicznych i systemu zabezpieczenia społecznego, a w dłuższej perspektywie również polityki migracyjnej oraz generowanych przez nią napięć społecznych. W tym ujęciu problem śmieciowego zatrudnienia przestaje być wyłącznie kwestią sprawiedliwości społecznej czy nawet bariery rozwojowej – staje się problemem o charakterze egzystencjalnym, dotyczącym zdolności społeczeństwa do przetrwania i reprodukcji.

Radykalizacja polityczną i kryzys demokracji

W naukach politycznych od dłuższego czasu zwraca się uwagę, że osoby niepewne swojej przyszłości ekonomicznej są szczególnie podatne na procesy radykalizacji politycznej. Niepewność zatrudnienia, brak stabilnych dochodów i ograniczona zdolność planowania przyszłości sprzyjają poparciu dla ugrupowań antysystemowych, kwestionujących obowiązujący ład ustrojowy i instytucjonalny.

Nie przez przypadek, Polska należy dziś do najbardziej spolaryzowanych politycznie państw na świecie, osiągając poziomy polaryzacji porównywalne, czy nawet wyższe niż w Stanach Zjednoczonych. Jednocześnie poparcie dla ugrupowań sytuowanych na skrajnej prawicy wynosi – w zależności od przyjętej definicji skrajnej prawicy, tj. tego czy uważamy za nią również Prawo i Sprawiedliwość – od ¼ do połowy elektoratu.

Warto przy tym zauważyć, że choć w wielu państwach frustracja ekonomiczna i poczucie degradacji społecznej przekładają się na radykalizację lewicową, w Polsce zjawisko to – z różnych powodów kulturowych, historycznych i instytucjonalnych – pozostaje marginalne. Niezadowolenie społeczne kanalizowane jest niemal wyłącznie w stronę radykalnej prawicy, co nadaje procesowi politycznej radykalizacji specyficznie asymetryczny charakter. A jednocześnie radykalizacja polityczna à la polonaise staje się samonapędzającym mechanizmem – ofiary śmieciowego zatrudnienia zwracają się ku partiom, które sprzyjają tym formom zatrudnienia. Emblematyczne w tym względzie są wypowiedzi – Przemysława Czarnka, chwalącego rząd Tuska za ukręcenie reformy PiP, czy członka partii Grzegorza Brauna, który w swoich ostatnich wypowiedziach postulował zniesienie minimalnego wynagrodzenia.

Drenaż finansów publicznych i rosnące nierówności społeczne

Ekonomiści – Michał Brzeziński, Paweł Bukowski i Jakub Sawicki – od lat analizują problem nierówności społecznych. W swojej ostatniej książce o wymownym tytule „Nierówności po polsku. Trzeba się nimi zająć, jeśli chcemy dobrej przyszłości nad Wisłą” pokazują, że Polska przeszła od jednego z najniższych poziomów nierówności w Unii Europejskiej do jednego z najwyższych, porównywalnego z Niemcami i Wielką Brytanią – krajami, które w ostatnich latach popadły w stagnację gospodarczą.

Autorzy wiążą ten fenomen ze specyfiką polskiego systemu podatkowego, który w praktyce jest degresywny, a nie – co jest europejsko-atlantycką normą – progresywny. Z uwagi na powszechne stosowanie samozatrudnienia przez najlepiej zarabiających pracowników najemnych, w Polsce de facto im wyższe zarobki, tym niższe procentowo obciążenia fiskalne. Taką konstrukcję trudno uzasadnić, odwołując się do jakichś względów sprawiedliwościowych czy ekonomicznych: rzeczywistym przedsiębiorcom przyznajemy przywileje podatkowe w uznaniu ich wkładu w gospodarkę, innowacyjność i tworzenie miejsc pracy. Pracownik najemny, który rozlicza się jako przedsiębiorca, tego wkładu nie wnosi – pielęgniarka nie staje się bardziej produktywna ani pożyteczna tylko dlatego, że wystawia szpitalowi fakturę za swoją pracę.

W efekcie powstaje nieuzasadniony drenaż budżetu państwa, kosztem środków, które mogłyby zostać przeznaczone na usługi publiczne kluczowe do przeciwdziałania nierównościom społecznym.

Interesy wąskiej grupy

Autorzy przywoływanej książki podkreślają, że skutkiem powszechności B2B nie jest wyłącznie krótkoterminowe pomniejszenie wpływów do budżetu państwa, lecz także sztuczne przeobrażenie struktury politycznej, w której obniżenie podatków i innych danin publicznych – co służy jedynie wąsko rozumianym interesom najbogatszych – zyskuje masowe poparcie. W konsekwencji podkopuje to fundamenty zarówno rozwoju gospodarczego, jak i stabilności demokratycznej.

W typowym europejskim państwie realni przedsiębiorcy – rozumiani jako osoby faktycznie ponoszące ryzyko gospodarcze i organizujące pracę innych – stanowią kilka procent społeczeństwa. Partia polityczna, która adresowałaby swój program wyłącznie do tej grupy, mogłaby liczyć co najwyżej na kilka, może kilkanaście procent poparcia. W Polsce grupa ta została jednak sztucznie rozmnożona. Masowe stosowanie B2B sprawia, że znaczna część pracowników najemnych zostaje mentalnie i instytucjonalnie przekształcona w „przedsiębiorców” – nie dlatego, że rzeczywiście nimi są, lecz dlatego, że system prawno-podatkowy tak ich klasyfikuje.

W ten sposób wąsko rozumiane interesy przedsiębiorców – niskie podatki, niskie składki na ubezpieczenia społeczne, tania i elastyczna siła robocza – które w normalnych warunkach byłyby interesami niewielkiej mniejszości, zyskują masowe poparcie. Zostają one wchłonięte przez klasę średnią, która zaczyna traktować je jako własne. Jeśli więc ktoś zastanawiał się, dlaczego w majowych debatach prezydenckich kandydaci niemal wszystkich opcji prześcigali się w obietnicach niepodnoszenia bądź obniżania podatków, tutaj można znaleźć odpowiedź.

Klasa średnia

Tymczasem są to interesy strukturalnie sprzeczne z długofalowym interesem klasy średniej. Ich realizacja odbywa się bowiem kosztem finansowania usług publicznych – przede wszystkim edukacji i ochrony zdrowia. To właśnie one stanowią kluczowy mechanizm ograniczania nierówności społecznych i umożliwiają mobilność społeczną. Gdy publiczne szkolnictwo i publiczna służba zdrowia ulegają degradacji, osoby najbogatsze nie odczuwają tego dotkliwie – stać je na prywatne szkoły i prywatne leczenie.

Najbiedniejsi oraz znaczna część klasy średniej takiej możliwości nie mają. W efekcie nierówności są reprodukowane i multiplikowane, a szanse na awans społeczny – rozumiane jako możliwość poprawy pozycji życiowej kolejnego pokolenia względem swoich rodziców – systematycznie maleją.

Nieformalna umowa społeczna

W tym sensie tolerancja dla powszechnego B2B staje się nieformalną umową społeczną, w której interesy najbogatszych zostają trwale zblatowane z interesami klasy średniej. Dzięki temu interesy te politycznie stają się nietykalne. Co istotne, interesy te, wbrew dominującej narracji, nie służą społeczeństwu jako całości. Nowoczesna gospodarka opiera się przede wszystkim na kapitale ludzkim. System, który nie inwestuje w powszechną edukację i ochronę zdrowia, nie jest w stanie go wytworzyć ani utrzymać. O ile więc nierówności społeczne pozwalają najbogatszym konserwować swoją uprzywilejowaną pozycję, ostatecznie traci na tym cała gospodarka, która popada w stagnację.

Jednocześnie, jak zwracają uwagę autorzy przywoływanej książki, powszechne samozatrudnienie, skutkujące nierównościami społecznymi i poparciem dla dalszych reform, które wzmacniają to zjawisko, podkopuje demokrację. Na to, że tylko klasa średnia ma interes w trwaniu demokracji, a jej brak stwarza warunki do przejęcia władzy przez despotę, który pociągnie ze sobą zubożały i niepewny jutra lud – zwracał uwagę już Arystoteles. Równie przekonujące są wnioski współczesnej literatury poświęconej prawicowemu populizmowi, która jednoznacznie wskazuje niepewność ekonomiczną i nierówności społeczne jako główny motor tych zjawisk. Dlatego właśnie nieliberalne projekty polityczne rozwijają się w państwach o średnio-wysokich i wysokich nierównościach – takich jak Polska, Węgry, Stany Zjednoczone czy Brazylia – a nie obserwujemy ich w krajach o najniższym poziomie nierówności, jak kraje skandynawskie, które wyróżniają się stosunkowo równym rozkładem dochodów.

Z Warszawy do Florencji i z powrotem

Empiryczną ilustracją słuszności tezy przywoływanych autorów, są badania Guglielma Baronego i Sauro Mocettiego z 2021 roku, pokazujące, że nazwiska najbogatszych rodzin Florencji z 1427 roku nadal należą do elity miasta w XXI wieku. Minęło niemal 600 lat, a struktura społeczna pozostała w istocie niezmieniona.

Nie jest to jedynie ciekawostka historyczna, lecz empiryczny dowód kosztów trwałych nierówności oraz słabego państwa, które nie potrafi im przeciwdziałać. W takim systemie bogactwo i pozycja społeczna są dziedziczone niemal automatycznie, a talenty osób z niższych warstw społecznych pozostają niewykorzystane – nie z powodu braku zdolności, lecz z powodu słabych szkół, niedostępnej ochrony zdrowia i braku realnych ścieżek awansu.

To jest długookresowa perspektywa, w której trzeba czytać obecną dyskusję o B2B i „elastyczności rynku pracy”. Tolerancja dla rozwiązań, które osłabiają finansowanie usług publicznych, jest w istocie zgodą na model rozwoju oparty na dziedziczeniu pozycji społecznej, a nie na wykorzystaniu ludzkiego potencjału dla dobra ogółu społeczeństwa.

Rynek bez państwa

Rynek bez silnego państwa nie wyrównuje szans, lecz konserwuje zastany układ społeczny. Nieprzypadkowo Włochy od lat tkwią w stanie stagnacji gospodarczej. Społeczeństwo oparte na dziedziczeniu pozycji społecznej traci zdolność do innowacji i wzrostu. Nierówności społeczne nie są więc wyłącznie problemem sprawiedliwości społecznej – są barierą rozwojową. Podobnie o tym problemie traktuje inny ekonomista – związany z ALK i Bankiem Światowym – prof. Marcin Piątkowski w swojej wartej polecenia książce o Polsce i jej cudzie gospodarczym.

Nieprzypadkowo również demokracja włoska pozostaje daleka od ideału. Demokracja, oparta na formalnej równości obywateli, wymaga mechanizmów, które urzeczywistniają równość w praktyce – nie poprzez „ustawowe” zniesienie biedy, lecz poprzez stworzenie warunków, w których zdolna i pracowita jednostka może odnieść sukces. W przeciwnym wypadku wspólnota interesów między ubożejącym ogółem a coraz węższą elitą bogatych rozpada się, a demokratyczna gra polityczna przestaje być możliwa. Do podobnych wniosków dochodzi także Dani Rodrik, światowej sławy ekonomista związany z Uniwersytetem Harvarda, badający wpływ globalizacji na funkcjonowanie narodowych demokracji.

Stracona szansa

Rząd, ulegając grupom interesu, utracił szansę na przeprowadzenie najbardziej propracowniczej reformy od czasu wprowadzenia w 2017 r. minimalnego wynagrodzenia dla umów cywilnoprawnych. Stracił również możliwość wprowadzenia zmiany prodemokratycznej i prorozwojowej, która mogłaby eliminować strukturalne warunki sprzyjające poparciu dla skrajnej prawicy.

Jednocześnie, mając na uwadze, że rozmowy o rozwiązaniach akceptowalnych dla środowisk biznesowych mimo wszystko wciąż trwają, warto myśleć poza utartymi schematami. Istnieje bowiem jeden argument zwolenników utrzymania zastanego stanu rzeczy, nad którym warto się pochylić. Mianowicie, wysoko opłacani eksperci i przedstawiciele wolnych zawodów, z uwagi na swoją silną pozycję kontraktową, często prawa pracy nie chcą i być może faktycznie nie potrzebują. Z tych powodów, przykładowo, w stanie Kalifornia prawo pracy w dużej mierze nie obejmuje zawodów eksperckich, m.in. pod warunkiem osiągania pewnego pułapu dochodów.

Model kompromisowy

Być może taki model kompromisowy – chroniący „ofiary” B2B i naturalnych adresatów prawa pracy, a pozostawiający większą elastyczność jego beneficjentom, którzy tej ochrony nie potrzebują – mógłby ograniczyć drenaż budżetu, przeciwdziałać zagrożeniom demograficznym i odbudować nadwątlony autorytet prawa. Pozostaje jednak pytanie, czy w takim modelu znalazłoby się miejsce na utrzymanie przywilejów fiskalnych.

Wymagałoby to również dalszych analiz: ilu z samozatrudnionych to faktycznie wysoko wykwalifikowani, najlepiej opłacani eksperci? Czy, biorąc pod uwagę stan finansów publicznych i strukturę elektoratu, możemy sobie pozwolić na ich „mentalne” przekształcenie w przedsiębiorców? I wreszcie – czy przyznanie im albo niektórym z nich (np. wolne zawody) przywilejów podatkowych, mimo że nie zatrudniają pracowników, a więc ich wkład w gospodarkę jest ograniczony, można uzasadnić odwołując się do jakichś racji sprawiedliwościowych lub ekonomicznych?