Czy nie lepiej usunąć Węgry i Polskę z Unii Europejskiej? John Morijn: Odrzucam ten pomysł

"My, obywatele i obywatelki, możemy stać się bezpośrednimi obrońcami demokracji liberalnej, jeśli będziemy bardziej aktywnymi i krytycznymi wyborcami, beneficjentami niezależnego dziennikarstwa wspierającymi je finansowo, a także darczyńcami na rzecz organizacji społeczeństwa obywatelskiego, które pracują na rzecz spraw, na którym nam zależy. Te zmiany możemy wprowadzić natychmiast" - zachęca holenderski prawnik John Morijn, przyjaciel demokratycznej Polski, zaangażowany w obronę demokracji państwa prawa w Unii Europejskiej.

Wykład o zagrożeniach dla demokracji w Unii wygłosił 24 czerwca 2022 roku z okazji mianowania profesorem nadzwyczajnym prawa i polityki w stosunkach międzynarodowych na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Groningen w Holandii. Morijn jest także komisarzem w Holenderskim Instytucie Praw Człowieka.

W swoim wykładzie inauguracyjnym John Morijn stawia trzy główne tezy.

Teza pierwsza: problem pogarszania się stanu demokracji w państwach Unii Europejskiej, a co za tym idzie w samej Unii, jest znacznie głębszy i bardziej palący, niż się powszechnie uważa. Przeciwnicy liberalnej demokracji w Europie mają jasny plan działania. Jej obrońcy nie. A przynajmniej jeszcze nie teraz.

Teza druga: Normy i procedury obowiązujące w Unii Europejskiej dają znacznie więcej możliwości ochrony demokracji liberalnej, niż się obecnie wydaje. Wyzwanie polega na używaniu skutecznych środków do ochrony demokracji, w tym do egzekwowania wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Teza trzecia: Aby chronić demokrację, potrzebujemy więcej, a nie mniej polityki. Nie możemy jednak siedzieć z założonymi rękami i pozostawić polityki samym politykom. Zamiast tego potrzebujemy bardziej świadomych i skoordynowanych działań nas wszystkich, społeczeństwa obywatelskiego. Natomiast prawnicy i politycy mają w tej mierze dodatkową rolę i odpowiedzialność.

1. Wyzwania dla demokracji liberalnej

Zaledwie dziesięć lat temu, w 2012 roku, Unia Europejska otrzymała Pokojową Nagrodę Nobla. Norweski Komitet Noblowski jako główne uzasadnienie podał fakt, że przez ponad 60 lat Unia przyczyniała się do postępu w dziedzinie pokoju, demokracji i praw człowieka. Podkreślono, że kiedy Grecja, Hiszpania i Portugalia przystępowały do Wspólnot Europejskich w latach 80. ubiegłego wieku, warunkiem członkostwa była demokracja. Stwierdził, że przystąpienie Polski, Węgier i Bułgarii w 2004 i 2007 r. wzmocniło demokrację w tych krajach. Zdaniem Komitetu był to dowód na to, że UE udało się ustabilizować i przekształcić Europę z kontynentu wojny w kontynent pokoju. Wówczas uważałem, że było to zasłużone wyróżnienie.

Jednak od 2012 roku UE walczy o inną nagrodę. Sądząc po jej wynikach, zrobiła wszystko, by zdobyć polityczny odpowiednik Złotej Maliny. Unia, rywalizując o nagrodę dla najlepiej położone, wyposażonej i dysponującej największymi zasobami organizacji międzynarodowej chroniącej liberalną demokrację, osiągała w tym najgorsze wyniki. Mam na myśli zwłaszcza jej instytucje polityczne, czyli Komisję Europejską, Radę Ministrów państw członkowskich i Parlament Europejski, a nie Trybunał Sprawiedliwości UE.

Różne organizacje pozarządowe i instytucje naukowe, takie jak amerykański Freedom House, czy projekt Varieties of Democracy, oceniają, jak państwa wypadają pod względem realizacji składowych demokracji liberalnej, takich jak niezawisłość sądów, wolność mediów, wolne społeczeństwo obywatelskie, czy wolność i uczciwość wyborów. Żeby zostać uznanym za liberalną demokrację, państwo musi mieć odpowiednio dobry wynik w każdym z tych komponentów.

Spadki w rankingach demokracji

Większość państw Unii Europejskiej to oczywiście liberalne demokracje. Aby wejść do Unii Europejskiej, o czym mówi Artykuł 49 Traktatu o UE, trzeba być liberalną demokracją. To normalne, że w państwach występują problemy, które oddalają je od ideału liberalnych demokracji. Trzeba pracować nad rozwiązaniami tych problemów. Elementem członkostwa w Unii Europejskiej jest to, że istnieją pewne gwarancje, które mają sprawić, że państwa nie oddalą się zbytnio od demokracji liberalnej.

Jednak w praktyce obserwujemy, że niektóre państwa UE dramatycznie spadają w rankingach demokracji. Węgry nie są już uznawane za demokrację liberalną. Polska jest jednym z najszybciej oddalających się od demokracji krajów na świecie.

Skąd te spadki w rankingach? Rządzący atakują przede wszystkim liberalne elementy demokracji liberalnej, czyli na przykład prawa mniejszości. Wygrywają wybory dzięki zasadzie "my kontra oni”. „Oni” to kozły ofiarne, na przykład migranci, osoby LGBT, urzędnicy Unii Europejskiej czy sędziowie.

Po dojściu do władzy zmienia się konstytucję i ustawy, nie zważając na interesy mniejszości. Instytucje, które mają za zadanie kontrolować władzę ustawodawczą i wykonawczą w tym właśnie zakresie, takie jak sądownictwo, bank centralny, krajowa rada sądownictwa, rzecznik praw obywatelskich, są obsadzane przez osoby wybrane przez polityków. Inne niezależne podmioty, niezbędne dla zdrowej demokracji liberalnej, takie jak społeczeństwo obywatelskie, media i środowisko akademickie, są poddawane różnorodnym naciskom.

Na Węgrzech zmuszono prywatny uniwersytet do wyprowadzki, wywiera się naciski na organizacje pozarządowe i niezależne media. Zmienia się prawo wyborcze, w tym czas antenowy, aby przechylić szalę politycznego zwycięstwa i ułatwić wygraną w kolejnych wyborach obecnej władzy.

Wiele z tych działań przedstawia się jako uzasadnione wolą ludu i mające pozory legalności. Rozwiązania są kopiowane z innych państw, bez odwzorowania ich kontekstu i ducha. W rezultacie powstaje coś, co profesor Kim Lane Scheppele z Uniwersytetu w Princeton, nazwała „państwem-Frankensteinem”.

Problem dla całej Unii

Regres demokracji w państwach UE to nie jedynie problem tych państw i ich społeczeństw. Ponieważ państwa członkowskie Unii Europejskiej muszą ze sobą współpracować, problemy rozlewają się w dwóch kierunkach.

Po pierwsze, krajowe problemy przekładają się na skład instytucji UE. W Parlamencie Europejskim zasiadają posłowie należący do polskich i węgierskich partii rządzących, które niszczą liberalną demokrację. Rządy te są reprezentowane w Radzie i głosują nad aktami prawnymi i politycznymi. Mianują też swoich komisarzy europejskich. W ten sposób w każdej instytucji UE znajdują się osoby popierające osłabianie liberalnej demokracji.

To z kolei powoduje, że cały proces decyzyjny w UE jest częściowo, a czasem - w przypadku jednomyślności - w pełni, zakładnikiem kaprysów sił politycznych, które niszczą liberalną demokrację.

Profesor Daniel R. Kelemen z Uniwersytetu Rutgersa w USA opisał to jako utknięcie UE w "autorytarnej równowadze" lub "pułapce autokracji". Wyjaśnił również, jak się z niej wydostać, a mianowicie poprzez przełamanie tzw. kontroli granicznej rządów niszczących standardy praworządności i demokracji.

Po drugie, obniżenie standardów demokratyczne ma wpływ na inne państwa członkowskie. Znaczna część współpracy w UE opiera się na zasadzie wzajemnego uznania. Jest to zobowiązanie prawne, zgodnie z którym należy praktycznie ślepo akceptować decyzje i wnioski władz innych państw członkowskich jako zgodne z prawem. Metoda ta ma kluczowe znaczenie dla efektywnej współpracy nie tylko na rynku wewnętrznym, ale także w dziedzinie polityki azylowej oraz współpracy policyjnej i sądowej.

Nie-liberalne demokracje

Ale co zrobić, jeśli podstawowe uzasadnienie takiej współpracy transgranicznej, a mianowicie fakt, że wszystkie państwa członkowskie są liberalnymi demokracjami, nie jest już rzeczywistością? Na przykład, co zrobić w przypadku problemów w sądownictwie, gdy sądy najwyższe są częściowo lub całkowicie obsadzone przez osoby, które nie są bezstronne i niezależne, ponieważ zostały powołane przez radę sądownictwa, która jest opanowana przez polityków?

Ktoś może widzieć tu tylko abstrakcyjne, akademickie rozważania. Sam tak myślałem. Zmieniłem zdanie 27 listopada 2019 roku, kiedy znalazłem się na sali Sądu Okręgowego w Warszawie. Mój były profesor, Wojciech Sadurski, który krytycznie wypowiadał się na Twitterze o polskiej partii rządzącej i polskiej telewizji publicznej, został pozwany o zniesławienie przez obie te instytucje.

Profesor prawa stoi za pulpitem przed studentami, nie przed sądem. Organizacje pozarządowe działające na rzecz wolności słowa określiły te działania przeciwko Sadurskiemu jako strategiczne pozwy przeciwko udziałowi w życiu publicznym, tak zwane SLAPP. Ich celem jest zastraszenie i uciszenie przeciwnika, a nie wygrana.

Od tamtej pory byłem w Warszawie, Luksemburgu i Budapeszcie jeszcze wiele razy. Między innymi, aby w Luksemburgu uczestniczyć w rozprawach przed Trybunałem Sprawiedliwości UE, dotyczących polskich sędziów szykanowanych przez władze. Przykładem może być sędzia Paweł Juszczyszyn, pierwszy w historii Unii sędzia, który został ukarany dyscyplinarnie za zadanie pytania prejudycjalnego - co w rzeczywistości było jego obowiązkiem.

Przyjeżdżałem do Warszawy i Budapesztu, żeby rozmawiać i uczyć się od dziennikarzy, naukowców, adwokatek i obrończyń praw człowieka, którzy przeciwstawiają się presji, z jaką się spotykają - często za cenę osobistych kosztów i ryzyka.

Profesor Sadurski wygrał swoje sprawy. Wiele osób ucierpiało bardziej. Znam i współpracuję z naukowcami, którzy nie mogą już mieszkać i pracować w swoich krajach, nawet jeśli są to państwa członkowskie Unii Europejskiej. Polegam na pracy dziennikarzy, którzy muszą sprawdzać każdą historię przed jej opublikowaniem, aby zminimalizować ryzyko bycia pozwanym w sprawach SLAPP. Ich redakcje rezerwują na ten cel część budżetu.

Osobą, którą szczególnie podziwiam, jest polski sędzia Igor Tuleya. Pozbawiono go immunitetu sędziowskiego, zawieszono w czynnościach służbowych i obcięto pensję w związku z decyzją Izby Dyscyplinarnej w Sądzie Najwyższym, która zdaniem TSUE i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nie jest sądem, a zatem nie może wydawać wyroków.

W filmie "Sędziowie pod presją" Igor Tuleya wyjaśnił swoją motywację: "Gdybym tego nie robił, czułbym się tak, jakbym w kluczowym momencie uciekł. Energia, jaką spalam na mobilizację, na zmuszanie się do działania, kosztuje mnie mniej niż poczucie bezwartościowości, które w przeciwnym razie odczuwałbym przez resztę życia".

2. Prawo służące ochronie demokracji liberalnej

Sprawa praworządności to poważny problem dla UE. Ale zważywszy na to, co zarysowałem powyżej, można pomyśleć, że Unii musi brakować narzędzi i procedur, aby powstrzymać lub przynajmniej spowolnić proces demontażu demokracji liberalnej.

Odpowiedź brzmi: nie, problem nie leży w zbyt małej liczbie instrumentów. Wręcz przeciwnie: jedyny problem z narzędziami polega na tym, że jest ich za dużo. Problem polega głównie na tym, że zbyt wiele czasu i energii poświęca się na stosowanie niewłaściwych narzędzi. Nie wystarczająco używa się narzędzi, które są skuteczne w konfrontacji z rządami niszczącymi standardy demokracji. Używa się ich za mało, za późno. Nie wykorzystuje się też potencjalnie skutecznych mechanizmów, które są dostępne.

Procedura Artykułu 7

W Unii Europejskiej opracowano wiele instrumentów politycznych, aby zapewnić przestrzeganie przez państwa członkowskie wartości Unii, które są wymienione w Artykule 2 Traktatu o UE. Główna procedura, tak zwana procedura z Artykułu 7 Traktatu o UE, umożliwia przeprowadzenie politycznego dialogu w Radzie UE lub Radzie Europejskiej z państwami członkowskimi w przypadku stwierdzenia, że istnieje "wyraźne ryzyko poważnego naruszenia" (ust. 1) lub że doszło już do "poważnego i trwałego naruszenia" wartości unijnych (ust. 2).

Komisja uruchomiła tę procedurę wobec Polski w grudniu 2017 roku, a Parlament Europejski uruchomił ją wobec Węgier we wrześniu 2018 roku. Jej ostatecznym skutkiem może być zawieszenie prawa głosu państwa członkowskiego, co wymagałoby „jednomyślności minus jeden”. W momencie opracowywania tego instrumentu nikt zapewne nie brał pod uwagę, że rządy dwóch państw członkowskich mogą jednocześnie naruszać standardy demokracji, a zatem mogą sobie pomagać, zapewniając, że nigdy nie zostanie osiągnięta „jednomyślność minus jeden”. Dlatego ten instrument nie jest obecnie skuteczny.

Istnieje wiele innych narzędzi politycznych. Na przykład roczne sprawozdanie Komisji na temat praworządności oraz dialog Rady na temat praworządności. Profesorowie Petra Bárd i Laurent Pech przeanalizowali je wszystkie w niedawno opublikowanym raporcie. Pokazują, że każde z tych narzędzi i mechanizmów zakłada, że państwa członkowskie są liberalnymi demokracjami. Ponieważ tak nie jest, dyskusje prowadzone w oparciu o te narzędzia często przypominają wysiłek włożony w to, by nie poruszyć kwestii, co do których nie ma porozumienia.

Parlament Europejski i Rada poświęcają również ogromną ilość czasu na negocjowanie niewiążących konkluzji i rezolucji Rady oraz na wzajemne komentowanie swoich działań. Nigdy nie spotkałem się z analizą konkretnych działań podejmowanych w rezultacie. Szczerze mówiąc, nie mam ochoty sam podejmować się tej analizy. Jest mało prawdopodobne, żeby instrumenty prawa międzynarodowego wywarły wpływ na obecne rządy w Polsce czy na Węgrzech.

Doniosła rola Trybunału Sprawiedliwości UE

Diagnoza ta nie dotyczy jednak Trybunału Sprawiedliwości UE. Dla specjalistów od prawa wspólnotowego przed półwieczem mogłoby to być zaskakujące. W 1996 roku profesor André M. Donner w serii wykładów, które wygłosił w Chicago, zauważył, że"jeśli chodzi o sądownictwo wspólnotowe, czyli Trybunał Sprawiedliwości, nie można zbyt często powtarzać, że najważniejszą rzeczą w nim nie jest to, co zrobił lub czego nie zrobił, ale po prostu to, że istnieje. Być może orzekał on w znacznej liczbie spraw (...), ale liczba ta jest z pewnością nieistotna w porównaniu z liczbą przypadków, w których traktaty były przestrzegane, a sprawy zostały załatwione w sposób zadowalający, aby uniknąć postępowania sądowego" (André M. Donner, The Role of the Lawyer in the European Communities - The Rosenthal Lectures 1966, Nothwestern University Press/Edinburgh University Press: Edinburgh, 1968, s. 111).

Wyjaśnił też, że Izba Dyscyplinarna polskiego Sądu Najwyższego ma nielegalny skład, a zatem jej działalność w świetle prawa unijnego nie ma mocy prawnej.

W październiku 2021 wiceprezes TSUE nałożyła na Polskę rekordową karę w wysokości 1 mln euro dziennie za niewykonanie jej orzeczenia. Jest to ważne, ponieważ widmo utraty funduszy zdaje się wywierać wpływ na rządy odchodzące od standardów demokracji liberalnej.

TSUE orzekł też w sprawach dotyczących szerszego ataku na demokrację. Orzekł, że Węgry naruszyły prawo unijne, zmieniając warunki funkcjonowania uniwersytetów, co w oczywisty sposób miało być wymierzone wyłącznie w Uniwersytet Środkowoeuropejski.

Orzekł też, że Węgry naruszyły prawo unijne, wprowadzając przepisy, które utrudniły i naraziły na niebezpieczeństwo finansowe wspieranie z zagranicy organizacji pozarządowych działających na Węgrzech.

Trybunał może działać tylko wtedy, gdy się do niego zwróci. Jest uzależniony od wnoszenia przez Komisję i państwa członkowskie skarg o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego (na podstawie Artykułu 258 i 259 Traktatu o Funkcjonowaniu UE) oraz od zadawania mu pytań prejudycjalnych przez sędziów krajowych (na podstawie Artykułu 267 Traktatu o Funkcjonowaniu UE).

Komisja Europejska i państwa UE robiły za mało

Jednak Komisja Europejska często działała zbyt późno. Aż do grudnia 2021 roku nie rozpoczęła postępowania przeciwko Polsce w związku z powołaniem i funkcjonowaniem Trybunału Konstytucyjnego. Nie uruchomiła postępowania dotyczącego powołania i funkcjonowania Krajowej Rady Sądownictwa. Rozpoczęła procedurę przeciwko Węgrom w związku z nie przedłużeniem licencji niezależnej rozgłośni Klubradio, ale zwlekała z wniesieniem skargi do TSUE.

Nie podjęła takich działań wobec innych nękanych na Węgrzech mediów, takich jak Telex.hu. Rzadko wnioskowała o przyśpieszony tryb rozpatrywania skarg czy zastosowania środków tymczasowych przez TSUE (na podstawie Artykułu 279 Traktatu o Funkcjonowaniu UE).

Nie zrobiła tego na kanwie skargi dotyczącej przepisów, które doprowadziły do przeniesienia się Uniwersytetu Środkowoeuropejskiego z Budapesztu do Wiednia. Komisja Europejska rzadko zwraca się o TSUE o karę finansową za niewykonywanie orzeczeń Trybunału (na podstawie Artykułu 260 Traktatu o Funkcjonowaniu UE). Nie zrobiła tego w wypadu orzeczenia dotyczącego działalności organizacji pozarządowych na Węgrzech.

Państwa członkowskie też nie są bez winy. Mogą nawzajem pozywać się przed TSUE (na podstawie Artykułu 259 Traktatu o Funkcjonowaniu UE), gdy Komisja nie wypełnia swoich obowiązków. Do tej pory nie mieliśmy do czynienia z taką sytuacją.

Partie, prasa, portfel

Do tego Unia ma mechanizmy prawne, które nie zostały wykorzystane. Określam je jako „Trzy P”:

• partie,
• prasa
• i portfel.

Mówię o środkach, które już są dostępne, bo są powody, żeby podchodzić sceptycznie do nowych propozycji legislacyjnych. Trudno oczekiwać, że ktoś, jak rząd Viktora Orbána czy Mateusza Morawieckiego, pomoże podciąć gałąź, na której siedzi. Pokazały to spory dotyczące przyjętego mechanizmu uzależniającego wypłatę środków z Unii od przestrzegania wartości praworządności.

Po pierwsze, partie.

Politycy w Parlamencie Europejskim muszą współpracować za pośrednictwem europejskich partii i grup politycznych. Wymaga się, żeby składały się one z co najmniej jednej czwartej państw członkowskich i miały minimalną liczbę członków (obecnie około dwudziestu pięciu). Aby uzyskać finansowanie, muszą się one zarejestrować i złożyć zobowiązanie do wierności wartościom UE.

Rozporządzenie 1141/2014 stanowi, że tylko europejska partia polityczna w swoim programie i działaniach przestrzega podstawowych wartości UE, ma prawo do finansowania ze środków unijnych. W praktyce, to martwa litera prawa. Instytucje unijne, choć mają do tego kompetencje, nigdy nie zwróciły się o sprawdzenie realizacji tego warunku.

Oznacza to, że obecnie finansujemy polskich polityków Prawa i Sprawiedliwości w Parlamencie Europejskim z pieniędzy unijnych podatników. Kiedy w 2017 roku Komisja rozpoczęła wobec Polski procedurę politycznego dialogu z Artykułu 7 Traktatu o UE, nie użyła mechanizmu złożenia wniosku o wyrejestrowanie partii politycznej, do której w Parlamencie Europejskim należą politycy tej partii. Tak samo, gdy Parlament Europejski uruchomił tę procedurę wobec rządzonych przez partię Fidesz Węgier.

Niedawno Komisja Europejska zaproponowała reformy. Aby ugrupowania w Parlamencie Europejskim nadal otrzymywały fundusze, każda krajowa partia polityczna wchodząca w skład Europejskiej Partii Politycznej (a nie ugrupowanie w PE jako takie) ma przestrzegać podstawowych wartości Unii.

Po drugie, ochrona prasy, wolności i pluralizmu mediów.

Instytucje unijne często twierdzą, że nie mają w tym obszarze żadnych kompetencji. To nieprawda. Wraz z Adamem Bodnarem, wówczas jeszcze Rzecznikiem Praw Obywatelskich - i, co warto dodać, osobą, która miała ogromny osobisty wpływ na spowolnienie demontażu demokracji w Polsce - argumentowaliśmy, że Komisja Europejska powinna bardziej aktywnie bronić ochrony czynnego prawa wyborczego obywateli Unii (na podstawie Artykułu 20 ust. 2 lit. b Traktatu o Funkcjonowaniu UE i Artykułu 39 Karty Praw Podstawowych).

Nie można świadomie dokonać wyboru, jeśli nie ma się dostępu do spektrum różnych poglądów. Pluralizm mediów na Węgrzech i w Polsce jest zagrożony. Co może być pilniejszego, niż działanie w obronie prawa głosu obywateli UE w wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2024 roku? Bez wolnych mediów następne wybory w UE mogą nie być wolne i uczciwe.

Komisja Europejska zamiast tego pracuje nad nowymi przepisami. Przedstawiła propozycje przepisów chroniących dziennikarzy i obrońców praw człowieka przed nadużyciami, takimi jak Strategiczne Pozwy Przeciwko Uczestnictwu w Życiu Publicznym, tak zwane SLAPP. To potencjalnie użyteczne, ale nie należy zapominać, że lepsza ochrona przed pozwami sądowymi, które mają na celu uciszenie dziennikarza, może pomóc tylko do pewnego stopnia. Zwłaszcza, jeśli w państwach Unii podejmowane są działania naruszające niezależność i bezstronność sędziów.

Po trzecie, portfel.

Rozporządzenie 2020/2092, ustanawiające ogólny system warunkowości, obowiązuje od 1 stycznia 2021 r. i stanowi, że państwa członkowskie UE otrzymują unijną gotówkę tylko wtedy, gdy zapewnią przestrzeganie zasad praworządności. Jeśli istnieje ryzyko, że na należyte zarządzanie finansami w wystarczająco bezpośredni sposób wpływają problemy z niezależnością prokuratora lub sędziów, Komisja może wszcząć postępowanie wyjaśniające. Jeśli okaże się, że dane państwo członkowskie nie rozwiąże problemów w przekonujący sposób, Komisja może przedstawić Radzie wniosek o wstrzymanie finansowania unijnego do czasu rozwiązania tych kwestii. W lutym TSUE potwierdził legalność tego instrumentu.

Komisja uruchomiła teraz tę procedurę wobec Węgier. Teraz najważniejsze jest, aby instrument ten stał się skuteczny. Sądzę, że powinniśmy liczyć się z tym, że każda decyzja Rady zostanie ponownie zaskarżona do TSUE, tak aby sędziowie ponownie musieli podjąć decyzję. Jeśli ten instrument zadziała, może to zmienić postać gry. Sugerowałbym wręcz, że UE zasłużyłaby na Oscara.

Na koniec wspomnę o jeszcze jednym aspekcie prawa unijnego, które potencjalnie w długim okresie może lepiej chronić liberalną demokrację w Unii. Profesor Kim Lane Scheppele słusznie przekonywała, że standardy prawa unijnego mogą ułatwić demokratyczny renesans w państwach, które przeżywały demokratyczny regres. Rządy państw UE po prostu powinny zaakceptować standardy, które, choć formalnie wiążące z punktu widzenia prawa UE, były ignorowane.

3. Polityka ochrony demokracji liberalnej

W 1950 roku w swoim wykładzie inauguracyjnym profesor Bert Röling zauważył, że "indywidualna odpowiedzialność karna za wielkie wydarzenia, takie jak wojna czy pokój, jest niezwykle trudna do ustalenia. Kiedy to, co się wydarzyło, stopniowo odchodzi w przeszłość, a staramy się dostrzec przyczyny leżące u podstaw tego wydarzenia we właściwym świetle, jednostki często znikają z obrazu sytuacji. Stają się one jedynie wyrazicielami większych sił społecznych" (B.V.A. Röling, Strafbaarheid van de agressieve oorlog, oratie 25 maart 1950, J.B. Wolters: Groningen/Djakarta, 1950, s. 4).

Röling mówił o odpowiedzialności jednostek za działania wojenne. Jego spostrzeżenie stanowi jednak punkt wyjścia również dla refleksji o odpowiedzialności za naruszenia demokracji. W większości akademickich rozważań na debat erozji demokracji, w centrum uwagi są struktury, normy, instytucje, procedury i większe siły społeczne.

Jednostki, ich rola i odpowiedzialność, znikają z obrazu. Dyskusja toczy się w trybie biernym.

Jak ujął to teoretyk demokracji i populizmu Jan-Werner Müller z Uniwersytetu w Princeton, „Demokracja nie polega na zaufaniu; polega na wysiłku”. To jest właśnie to, co nazywam polityką.

Musimy rozróżnić różne typy osób, którym przypisane są odpowiednie role i obowiązki. Godna pochwały jest diagnoza Ernsta Hirscha Ballina, który jako holenderski minister sprawiedliwości był jednym z pierwszych polityków, którzy wprowadzili ten temat do europejskiej debaty. Zauważył, że w dzisiejszych czasach obywatele mają zbyt małe poczucie obywatelstwa, a przywódcy polityczni zapewniają zbyt słabe przywództwo.

Dodam, że jest też wielu prawników, którzy nie angażują się w ochronę demokracji, tak, by rzeczywistość była zgodna z obowiązującymi normami prawa.

Rola obywateli i obywatelek

Po pierwsze, obywatelstwo. Jesteśmy obywatelami i obywatelkami. Głosujemy. Korzystamy z mediów. W Holandii i wielu innych krajach mamy dostęp do zróżnicowanej, pluralistycznej debaty publicznej. A jednak wielu z nas wykazuje niewielką czujność, by zapewnić sobie którąkolwiek z tych rzeczy. Często oddajemy tę pracę wyspecjalizowanym „oczom i uszom”, które monitorują stan demokracji i naszych praw, jak Węgierski Komitet Helsiński czy polska Helsińska Fundacja Praw Człowieka. Ale potrzebują one wsparcia.

To samo dotyczy niezależnego dziennikarstwa: mamy świadomość, że jeśli coś jest za darmo, to my, użytkownicy, jesteśmy produktem. Niezależne media na Węgrzech, w tym portal dziennikarstwa śledczego Direkt 36, ujawniły, że węgierski rząd używał szpiegowskiego oprogramowania klasy wojskowej Pegasus wobec swoich przeciwników. Doprowadziło to do powołania komisji śledczej w Parlamencie Europejskim. Jednocześnie ta organizacja jest pod presją i walczy o przetrwanie, korzystając z publicznych zbiórek.

Ochrona demokracji liberalnej jest sprawą polityczną, ale nie partyjną. Bez niej nie da się trwale zrealizować żadnego programu politycznego, ani lewicowego, ani prawicowego. Znamienne, że tak niewielu obywateli i obywatelek nie uważa tego za główną kwestię, kiedy oddają głos w wyborach. Albo, że nie sprawdzają, z kim wybrani przez nich eurodeputowani współpracują w Parlamencie Europejskim. Choć Z mojego doświadczenia wynika, że często nie jest to brak zainteresowania, ale brak wiedzy o Parlamencie Europejskim.

Rola prawników i prawniczek

Następnie, rola prawników. Mirosław Wyrzykowski, były sędzia Trybunału Konstytucyjnego i profesor prawa, jeden z najbardziej imponujących prawników, jakich kiedykolwiek spotkałem, opisał niedawno na blogu prawa konstytucyjnego Verfassungsblog, jak potoczyły się wydarzenia w Polsce. Zauważył, że „dobrzy prawnicy są niezbędni do budowania demokracji konstytucyjnej. Do jej zniszczenia wystarczą absolwenci wydziałów prawa, niezależnie od ich stopni i tytułów”.

W swoim wykładzie inauguracyjnym w 1978 roku profesor Christiaan Timmermans (sędzia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości) również zwrócił uwagę na rolę prawnika. Pisał, że "prawnik, a w szczególności osoba zajmująca się prawem wspólnotowym, traci wiarygodność, jeśli odrzuca wiążącą argumentację z powodu niedogodności politycznych. Oczywiście, będzie on musiał wykorzystać swoją wiedzę prawniczą i pomysłowość, aby znaleźć realistyczne rozwiązania, ale nie mogą one naruszać prawa. Jeśli przy podejmowaniu decyzji politycznych zignoruje się to, prawnik nie może brać odpowiedzialności za ich wynik. Prawnik będzie musiał co najmniej protestować, gdy pragmatycy będą grozić ignorowaniem prawa wspólnotowego” (C.W.A. Timmermans, Het recht als multiplier in het Europese integratieproces - Iets over bevoegdheidsverhoudingen tussen Gemeenschap en Lid-Staten (oratie 14 februari 1978), Kluwer: Deventer, 1978, s. 3-4.).

Oprócz jasności celów i upewnienia się, że jest się kimś więcej niż absolwentem dowolnego wydziału prawa, prawnicy mogą i muszą natychmiast zająć się wyjaśnianie istniejących koncepcji demokracji liberalnej i kłaść nacisk na precyzję pojęciową w dyskusjach o niszczeniu demokracji.

Rzeczywiście, przedstawienie liberalno-demokratycznego podręcznika nie jest łatwe. Musimy przyznać, że często to ci, którzy atakują demokrację, ustawiają dyskusję. To nasz błąd. Niedawno brałem udział w projekcie mającym na celu napisanie krótkich odpowiedzi na 25 często zadawanych pytań dotyczących praworządności w Unii Europejskiej. To było bardzo trudne. Ale okazało się przydatne dla dziennikarzy i polityków.

Prawo jako rzemiosło i sztuka jest formą matematyki językowej. Precyzja językowa i spójność terminologiczna to chleb powszedni prawnika. Populiści przeinaczają znaczenie podstawowych pojęć demokracji liberalnej, doprowadzając do ich stopniowej erozji. Często też brakuje języka, by opisać nową rzeczywistość. Na przykład, jak opisać organ, w którym można by się spodziewać sądu, ale w którym nie zasiadają osoby niezależne i bezstronne? Jak nazwać osoby, które zajmują miejsce, w którym powinni znajdować się sędziowie? I jak nazwać ich dorobek, jeśli nie może on być wyrokiem?

Inny przykład: jak nazwać ludzi idących głosować po tym, jak przeciwnicy polityczni nie mieli równych szans na zaprezentowanie swoich poglądów, na przykład dlatego, że media publiczne są w rzeczywistości kanałem propagandowym? To nie mogą być wybory, bo to wymaga, by głosowanie i wszystko, co się z nim wiąże, było wolne i uczciwe.

To nie jest zadanie akademickie. Kwalifikacje mają swoje konsekwencje. Obecnie często mamy do czynienia z fałszywymi ekwiwalentami i błędami kategorialnymi, jak w przypadku, gdy przejęty przez polityków polski Trybunał Konstytucyjny, będący de facto przedłużeniem polskiego rządu, 7 października 2021 roku złożył oświadczenie o pierwszeństwie stosowania prawa polskiego nad prawem unijnym.

Natomiast dyskusja wokół tego kroku często zbaczała na temat tego, co w maju 2020 roku orzekł niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny.

Potrzebne jest nowe słownictwo, aby działania populistów nie były wybielane przez opisywanie ich w kategoriach, które mogą mieć zastosowanie tylko do demokracji liberalnej. Zanegowanie nieliberalnej narracji i znalezienie słów, które pozwolą opisać to, co się dzieje, jest kluczowym zadaniem, w które powinni zaangażować się prawnicy. Inni specjaliści, np. dziennikarze, mogliby na tym ogromnie skorzystać. Myślę, że pomogłoby to przełamać granice kontroli nieliberalnych reżimów, ponieważ nie mogłyby one już stosować swojej sztuczki z „państwem-Frankenstainem”, ani korzystać z politycznej wiarygodności liberalno-demokratycznej terminologii.

Rola polityków

Na koniec, rola polityków. Zgadzam się z byłym politykiem Hirschem Ballinem, że „potrzeba czegoś więcej niż okresowych zdawkowych przemówień przypominających o znaczeniu wartości UE i procedurach ich przestrzegania”. Nie traktuję tego jako osobistej krytyki, choć napisałem dla niego wiele takich przemówień w czasie mojej pracy w służbie cywilnej.

Instytucje UE i państwa członkowskie obecnie poświęcają większość czasu na stosowanie niewłaściwych narzędzi. Jedynie instrumenty prawa unijnego i mechanizm uzależnienia wypłaty środków unijnych od przestrzegania praworządności mogą wpłynąć na zachowanie rządów niszczących standardy demokracji.

Nie wyklucza to jednak kreatywności i przywództwa. Na przykład, użyteczne mogłoby być wykluczenie niepraworządnych rządów Węgier i Polski z mechanizmów opartych na dialogu, takich jak doroczne raporty o stanie praworządności, przygotowywane od 2020 roku przez Komisję Europejską, czy Dialog o Praworządności w ramach Artykułu 7 - ponieważ dialog, jako wymiana poglądów w dobrej wierze, jest możliwy i użyteczny tylko między liberalnymi demokracjami. Izolacja ligi państw niszczących standardy demokracji w UE niosłaby skutki polityczne. Mogłaby podważyć narrację tych rządów i sprawić, że przestaną narzucać ramy dyskusji.

Kiedy Trybunał Sprawiedliwości UE orzekł, że nakłada na Polskę okresową karę finansową w wysokości 1 miliona euro dziennie za nieprzestrzeganie postanowienia o środkach tymczasowych w toczącym się przed TSUE postępowaniu w sprawie systemu dyscyplinowania sędziów, przewodnicząca Komisji Ursula Von der Leyen natychmiast zadeklarowała, że środki te zostaną w całości wykorzystane na wsparcie niezależnych i bezstronnych sędziów w Polsce. Nic nie stało na przeszkodzie, by tak zrobić. Zabrakło determinacji.

W ostatnich latach często pytano mnie, czy nie lepiej byłoby usunąć Węgry i Polskę z Unii Europejskiej. Jako prawnik odpowiadam, że w obecnej sytuacji jest to prawnie niemożliwe. Jako badacz zajmujący się osobami, które zmieniają rzeczywistość, fundamentalnie odrzucam ten pomysł.

Obywatele UE z Węgier i Polski, sędziowie, aktywiści, naukowcy i dziennikarze, a także media, które nieustannie naświetlają sytuację w zakresie praworządności w Unii, zrobili więcej, niż ktokolwiek inny, żeby walczyć o to, aby Unia Europejska pozostała wierna swojej misji. Jak moglibyśmy usprawiedliwić karanie ich za coś, co robią ich rządy i w czym nie pomogliśmy im w wystarczającym stopniu?

Stawka jest wysoka. Nie ma się co się łudzić, biorąc pod uwagę autorytarną równowagę, do jakiej dopuściliśmy w UE, że bardziej zdecydowane domaganie się ochrony demokracji liberalnej będzie oznaczało, że zanim będzie można poprawić sytuację, będzie musiało się pogorszyć.

Niszczące standardy demokracji rządy nie poddadzą się bez walki. Powinniśmy zatem przygotować się na wyboistą drogę i bardziej otwarcie stawiać niepodlegające negocjacjom zasady demokracji liberalnej w centrum uwagi. Nawet, jeśli w krótkiej perspektywie będzie nas to kosztować pieniądze i opóźni postęp w innych kwestiach. Polityka to także zrozumienie, że najpierw należy się zająć sprawami fundamentalnymi.

John Morijn, urodzony w 1977 roku w Dordrechcie, jest profesorem nadzwyczajnym prawa i polityki w stosunkach międzynarodowych na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Groningen. Jest także komisarzem w Holenderskim Instytucie Praw Człowieka (College voor de Rechten van de Mens), członkiem Komisji Meijersa oraz członkiem Holenderskiej Rady Doradczej ds. Migracji (ACVZ). Studiował prawo na Erasmus Law School (Rotterdam), ma tytuł LLM w zakresie prawa UE uzyskany w Kolegium Europejskim (Brugia) oraz doktorat z prawa międzynarodowego uzyskany w Europejskim Instytucie Uniwersyteckim (Florencja). W latach 2009-2019 był urzędnikiem w holenderskich ministerstwach sprawiedliwości i spraw wewnętrznych oraz kierownikiem działu tego ostatniego ministerstwa w Stałym Przedstawicielstwie Holandii przy Unii Europejskiej (Bruksela). Jego prace naukowe ukazały się w European Law Journal, European Public Law, Common Market Law Review i International Journal for Constitutional Law oraz w książkach pod redakcją takich wydawnictw, jak Oxford University Press i Cambridge University Press. Jest stałym współpracownikiem Verfassungsblog.

Wykład przełożyła Anna Wójcik