Państwa członkowskie nie zajmą się zmianami w traktatach UE. „To nie jest dobry moment”

Wbrew szarży Prawa i Sprawiedliwości, które na ostatniej prostej swoich rządów chciało „bronić polskiej niepodległości” przed procedowaną rzekomo zamianą Unii Europejskiej w „niemieckie superpaństwo”, na zbliżającym się szczycie Rady Europejskiej w Brukseli (14 i 15 grudnia 2023) nie będzie poruszany temat rekomendowanej przez Parlament Europejski reformy traktatowej UE.

Dlaczego?

Po pierwsze, nie ma takiego obowiązku – zasady współpracy między Parlamentem a Radą pozwalają na to, by Rada zajęła się tym bez zbędnej zwłoki, ale w dogodnym dla siebie terminie. Po drugie, jak mówi OKO.press osoba pracująca przy przygotowaniu szczytu:

„W agendzie tego szczytu znajduje się wystarczająco dużo trudnych tematów: rozszerzenie, rewizja wieloletniego budżetu, pomoc dla Ukrainy. Liderzy państw członkowskich szykują się na obrady, które mogą przeciągnąć się nawet na sobotę. Dlatego temat otwarcia konwentu i zmiany traktatów nie będzie teraz poruszany” – mówi unijny urzędnik.

Podkreśla też, że „w Radzie praktycznie nie ma poparcia dla otwierania konwentu”.

O tym, że to nie jest dobry czas na zmianę traktatów, mówi także Donald Tusk, przyszły premier Polski. Rządy skłaniają się ku zmianom, które nie wymagają modyfikacji traktatów.

Parlament Europejski chce reformy

22 listopada 2023 roku, podczas sesji plenarnej w Strasburgu, Parlament Europejski przyjął rezolucję i raport wzywający Radę do otwarcia konwentu europejskiego i rozpoczęcia procedury zmiany traktatów UE.

Przyjęta głosami 291 posłów, przy 274 głosach przeciwko i 44 osobach wstrzymujących się, rezolucja zawiera konkretne propozycje zmian w traktatach UE, m.in.

• ograniczenie zakresu stosowania wymogu jednomyślności w Radzie, by wyeliminować ryzyko politycznego szantażu za pomocą weta, w tych obszarach polityki, gdzie jednomyślność wciąż obowiązuje, a więc m.in. w sprawach podatków i budżetu UE oraz wspólnej polityki zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony;
• wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego poprzez wyposażenie go w prawo inicjatywy ustawodawczej, które w tym momencie ma jedynie Komisja Europejska;
• objęcie tworzenia długoterminowego budżetu UE tzw. zwykłą procedurą legislacyjna, w ramach której PE i Rada mają równe uprawnienia; obecnie długoterminowy budżet UE jest w całości negocjowany w gronie państw członkowskich, bez udziału PE;
• wzmocnienie procedury artykułu 7 Traktatu o Unii Europejskiej, który mówi o możliwości pozbawienia państwa członkowskiego prawa głosu na forum Rady w sytuacji, gdy państwo to nagminnie łamie zasady traktatowe i narusza swoje zobowiązania;
• odwrócenie aktualnego procesu wyboru osoby przewodniczącej pracom Komisji Europejskiej – Parlament chce móc mianować przewodniczącego, którego zatwierdzałaby Rada, obecnie działa to odwrotnie;
• umożliwienie przewodniczącemu Komisji Europejskiej wyboru komisarzy na podstawie preferencji politycznych, przy jednoczesnym zachowaniu równowagi geograficznej i demograficznej, a nie wybór spośród nominacji proponowanych przez państwa;
• wprowadzenie wotum nieufności wobec indywidualnych komisarzy; w tej chwili Komisja ma jedynie odpowiedzialność kolektywną – jako cały organ; nie da się pociągnąć do odpowiedzialności czy odwołać konkretnego komisarza, tylko całą Komisję;
• zwiększenie przejrzystości prac Rady – Parlament chce, by państwa członkowskie publikowały swoje stanowiska w kwestiach legislacyjnych; obecnie ich stanowiska mogą pozostać zupełnie nieznane, bo nie ma obowiązku w żaden sposób ich upubliczniać, a większość negocjacji – zarówno na forum Rady UE, jak i Rady Europejskiej, toczy się za zamkniętymi drzwiami,
• i wiele innych.

Wyciągnąć wnioski z kryzysów

To nie jedyny raport Parlamentu Europejskiego w tej sprawie.

Ta sama grupa posłów (Gabrielle Bischoff z grupy Socjalistów i Demokratów, Guy Verhofstadt z grupy Odnowić Europę, Daniel Freund z Zielonych oraz Helmut Scholtz z Lewicy) podobny raport przygotowała już rok wcześniej. Został on przyjęty podczas sesji plenarnej w Strasburgu 9 czerwca 2022. Także wzywał Radę do powołania europejskiego konwentu i przygotowania zmiany traktatów.

Oba raporty stanowią kontynuację Konferencji na temat przyszłości Europy — wielkiego europejskiego ćwiczenia z demokracji uczestniczącej, które trwało od marca 2021 do maja 2022. Była to seria debat i zakrojonych na szeroką skalę konsultacji społecznych dotyczących potencjalnej reformy UE.

Motywacją do podjęcia tych prac były m.in. kryzysy, których w ostatnich latach doświadczyła UE: kryzys finansowy, migracyjny oraz pandemia Covid-19. Obnażyły one wiele ograniczeń w działaniu UE.

W konferencji udział wzięły rządy państw członkowskich, parlamenty narodowe, Parlament Europejski oraz ponad osiemset osób reprezentujących obywateli UE. Jej efektem był raport zawierający propozycje 49 dużych zmian w działaniu UE w dziewięciu obszarach.

Parlament zobowiązał się do podjęcia kolejnych kroków: złożenia wniosku do Rady o otwarcie konwentu europejskiego i zmiany traktatów. I słowa dotrzymał.

Co dalej?

Procedura jest taka: Oba raporty – ten przegłosowany 22 listopada 2023 oraz ten przyjęty 9 czerwca 2022 – trafiły pod obrady Rady ds. Ogólnych, a więc unijnych ministrów ds. europejskich. Ci mogą teraz zwykłą większością głosów podjąć decyzję o przekazaniu wniosku Parlamentu pod obrady Rady Europejskiej.

Rada ds. Ogólnych ma się zająć tą sprawą 18 grudnia 2023.

Decyzja Rady jest jednak decyzją proceduralną, a nie merytoryczną. Rada jest zobowiązana do przekazania wniosku Parlamentu Radzie Europejskiej; podjęcie decyzji w tej sprawie nie będzie więc oznaczało poparcia dla otwarcia konwencji.

Dopiero Rada Europejska może podjąć decyzję o przyjęciu wniosku PE i otwarcia konwentu. Do tego też wystarczy zwykła większość.

Reforma i rozszerzenie to priorytety

Jest tylko jeden problem: większość państw członkowskich nie uważa, by otwieranie w tej chwili konwentu europejskiego było dobrym pomysłem.

Jest to bowiem niezwykle złożony i energochłonny proces. Wymaga zaangażowania wszystkich instytucji unijnych, rządów państw członkowskich i parlamentów narodowych. Dyskusje nierzadko trwają po kilka lat i najczęściej są bardzo trudne.

Nawet jeśli uda się uzgodnić zmiany w traktatach, trudny jest też proces ich ratyfikacji: wymaga przeprowadzenia poważnych debat w państwach członkowskich, które zatwierdzają takie zmiany w referendach.

O ile wiele państw jest zgodnych co do tego, że wojna w Ukrainie zmusza do podjęcia działań w celu wzmocnienia Unii – i w tej perspektywie rozmawia się dziś o potrzebie reformy UE – to różne są zdania co do tego, co miałoby to tego wzmocnienia doprowadzić i jak to zrobić.

W sumie w unijnej poczekalni czeka dziś 10 państw: sześć państw Bałkanów Zachodnich (Albania, Bośnia i Hercegowina, Czarnogóra, Kosowo, Macedonia Północna oraz Serbia), Turcja oraz Mołdawia, Ukraina i Gruzja. Trzy ostatnie złożyły wnioski o członkostwo po rozpoczęciu rosyjskiej inwazji na Ukrainę.

Większość państw członkowskich jest zgodna co do tego, że objęcie integracją większej części kontynentu europejskiego jest sposobem na geopolityczne wzmocnienie UE w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Tym samym odpowiada na wyzwania bezpieczeństwa stworzone przez Rosję.

Szefowie państw dali tego wyraz w deklaracji z Granady. Obawiają się jednak, czy cokolwiek w tej sprawie uda się dogadać. Wszystkie tego rodzaju decyzje wymagają bowiem jednomyślności. A już dziś wiadomo, że jedno państwo w każdej z tych kwestii będzie blokowało postęp: chodzi o Węgry Viktora Orbána.

„To nie jest dobry czas na zmianę traktatów”

O tym, że to nie jest dobry czas na zmianę traktatów, kilkukrotnie mówił m.in. Donald Tusk, który już w przyszłym tygodniu najpewniej zostanie polskim premierem.

Pytany w Sejmie 28 listopada 2023 o zmianę traktatów UE, Tusk powiedział, że on – podobnie jak większość polskiej sceny politycznej – jest „ostrożny i sceptyczny” w tej kwestii.

Tusk odniósł się też do wątków, którymi straszył Polaków PiS. Posłowie tej partii od wielu miesięcy grzmią, że Parlament Europejski w tajemnicy przed obywatelami UE proceduje zmianę traktatów, która ma zamienić UE w niemieckie superpaństwo i całkowicie pozbawić państwa członkowskie suwerenności.

Ta narracja to oczywista bzdura, którą na łamach OKO.press już weryfikowaliśmy.

Tusk sam rozwiewa obawy: „Możecie być państwo spokojni: na pewno nic o was bez was. Nikt nie będzie Polsce narzucał żadnej decyzji, także w skali całej Europy. Między innymi po to starałam się o zwycięstwo w tych wyborach, żeby to znowu Polska wpływała na decyzje Europy, a nie odwrotnie. To my będziemy rozstrzygać o tym, jakie będą kierunki zmian w Unii Europejskiej. To macie państwo zagwarantowane” – podkreślił Tusk.

Europosłowie Platformy Obywatelskiej oraz PSL, czyli znaczna część nowej polskiej sejmowej większości, nie poparli wniosku Parlamentu Europejskiego o rozpoczęcie procedury zmiany traktatów. „Za” zagłosowali tylko europosłowie Nowej Lewicy oraz Róża Thun, jedyna europosłanka Polski 2050.

Co na to inne państwa UE?

Duże badanie stosunku państw członkowskich do kwestii potencjalnej reformy UE oraz dalszego jej rozszerzenia w ciągu ostatnich kilku miesięcy prowadziła Europejska Rada Stosunków Międzynarodowych (ECFR).

Jak wynika z jej raportu, większość obywateli państw członkowskich uważa, że

Czyli przede wszystkim zagrożenie ze strony Rosji. Część jest też przekonana, że zanim dojdzie do rozszerzenia, niezbędna jest gruntowna reforma UE.

O potrzebie reformy i rozszerzenia UE najbardziej przekonane są obecne rządy takich krajów jak Francja, Niemcy oraz Belgia. Jeszcze do niedawna na tej liście znajdowała się Holandia, ale w związku z trwającą obecnie zmianą władzy (listopadowe wybory wygrała bowiem skrajna prawica, o czym pisaliśmy tutaj), to może się zmienić.

Belgia planuje zająć się kwestią przygotowania prac związanych z reformą UE podczas swojej rozpoczynającej się 1 stycznia 2024 prezydencji.

Na liście krajów, które uważają, że rozszerzenie leży w geopolitycznym interesie UE, ale są sceptyczne co do reformy traktatowej, są m.in. państwa nordyckie, bałtyckie, Polska (pytana o to jeszcze za rządów PiS), Portugalia, Słowacja oraz Czechy.

Dania wpisała nawet rozszerzenie UE – zarówno na południe, jak i wschód – do swojej nowej strategii bezpieczeństwa.

Wszystkie państwa zgadzają się z tym, że proces rozszerzenia powinien być oparty na zasadach merytorycznych, równych dla wszystkich.

Są jednak państwa (takie jak kraje bałtyckie, Polska, Szwecja i Belgia), które uważają, że priorytetem powinna być integracja Ukrainy. Z kolei Austria, Czechy, Chorwacja, Grecja, Węgry, Włochy, Słowacja oraz Słowenia uważają, że ważniejsza jest integracja państw bałkańskich.

Jeśli chodzi o reformę traktatową, to większość państw członkowskich w pierwszej kolejności przychyla się do zajęcia się tymi zmianami w funkcjonowaniu UE, które nie wymagają zmian w traktatach. Tego zdania są m.in. Austria, Czechy, Estonia, Finlandia, Irlandia, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Słowenia i Słowacja.

Prawdą jest, że część istotnych zmian można wprowadzić w ramach istniejących traktatów. Kluczowych spraw, które najmocniej ograniczają skuteczność UE dziś, jak np. skuteczne zniesienie wymogu jednomyślności, by wykluczyć sabotaż prac UE poprzez weta, czy wzmocnienie procedury artykułu 7, który obecnie jest martwy, nie da się jednak zmienić bez zmiany traktatów.

M.in. o tym, jakie zmiany w funkcjonowaniu UE wymagają poprawek traktatów, a jakie można przeprowadzić bez modyfikacji traktatowych, szczegółowo mówi raport grupy 12 ekspertów, przygotowany na zlecenie rządów Francji i Niemiec. Szczegółowo pisaliśmy o tym w poniższym tekście: