Ukraina przeznacza 100 proc. dochodów na obronę. Utrzymanie państwa finansuje z ogromnego deficytu

10 grudnia 2025 roku prezydent Ukrainy podpisał ustawę budżetową na 2026 rok, którą tydzień wcześniej uchwaliła Rada Najwyższa. Budżet przewiduje dochody na poziomie 2,9 bln hrywien (64 mld dolarów) i wydatki na poziomie 4,8 bln hrywien (106 mld dolarów). Deficyt budżetowy wynosi około 1,9 bln hrywien, czyli 18,5 proc. PKB.

W 2026 roku Ukraina przeznaczy 100 proc. własnych dochodów na obronę. Wydatki wojenne będą większe niż pozostałe tzw. cywilne wydatki – na pomoc społeczną, oświatę, funkcjonowanie państwa itd.

O sytuacji ekonomicznej walczącego państwa OKO.press rozmawia z Ołeksandrą Myronenko, ekonomistką z ukraińskiej organizacji pozarządowej Centrum Strategii Ekonomicznej.

Wydatki na obronność

Krystyna Garbicz, OKO.press: W uchwalonej ustawie budżetowej na 2026 rok zaplanowano ogromny deficyt. Czym ten budżet różni się od poprzednich budżetów wojennych po pełnoskalowej inwazji Rosji?

Ołeksandra Myronenko: Jedyną rzeczą, która istotnie się zmieni w przyszłym roku, to wydatki na edukację – zostaną znacznie zwiększone. To bardzo dobre rozwiązanie, nauczyciele potrzebują godnych wynagrodzeń. Ale jeśli mówimy o ogólnym bilansie budżetu, to szczególnych zmian nie ma, ponieważ co roku brakuje nam ogromnych środków finansowych.

W przyszłym roku deficyt wyniesie 1,9 bln hrywien, czyli około 42 mld dolarów. Ta kwota raczej będzie większa, prawdopodobna jest nowelizacja budżetu.

Nasze zasoby wewnętrzne są niewystarczające. Podatkami od konsumpcji czy od dochodów oraz innymi źródłami zasilania budżetu możemy pokryć jedynie wydatki związane z wojną. Dochody w 2026 r. planowane są na poziomie około 2,9 bln hrywien i wszystkie te pieniądze zostaną przeznaczone na zaspokojenie potrzeb armii. To są bardzo duże środki.

Wydatki niezwiązane z obronnością – wydatki socjalne, na edukację oraz inne funkcje państwa – są na poziomie wydatków na obronę.

Robimy wszystko, co w naszej mocy, aby zwiększyć niezależność od naszych międzynarodowych partnerów. Ukraina wprowadziła 1,5-procentowy podatek wojskowy, który z czasem został podniesiony do 5 proc., rozszerzyła bazę podatkową poprzez ograniczenie szarej strefy, podjęła różne inne inicjatywy. Jak dużo byśmy nie zwiększali zasoby wewnętrzne, nie będziemy w stanie samodzielnie pokryć wszystkich potrzeb.

Dziura w wysokości 1,9 bln – to tylko deficyt budżetu. Jeśli uwzględnić spłatę długów, to kwota ta będzie większa, wyniesie ponad 2,5 bln hrywien. Mamy ogromne zapotrzebowanie na wsparcie zewnętrzne, bez którego po prostu nie damy rady.

W 2025 roku nie wystarczyło na obronność pieniędzy, które były zakładane w budżecie. W ciągu roku wydatki obronne zostały zwiększone o 400 mld hrywien. Na przyszły rok na obronność zaplanowano 2,9 bln hrywien. W 2026 roku znów trzeba będzie dodawać pieniądze na obronę?

Najprawdopodobniej tak. Aby nie zwiększać deficytu budżetowego, który obecnie jest ogromny, wydatki na obronność zostały ustalone na niższym poziomie, niż faktycznie wydamy, jeśli wojna będzie trwała przez cały 2026 rok.

Nie wiemy dokładnie, jak długo potrwa wojna, jakie będą potrzeby wojenne, biorąc pod uwagę intensywność działań wojennych oraz rosyjskie ataki itd. To wszystko jest nieprzewidywalne.

Zależy to nie tylko od przebiegu wojny, ale także od pomocy międzynarodowej, z której jest pokrywana część potrzeb naszej armii. Chodzi nie o pieniądze, a o uzbrojenie. Na przykład jakiś kraj przekazuje nam broń w formie fizycznej. Jest to uwzględniane w budżecie, odpowiednio zmniejszając potrzebę finansowania z własnych środków.

W tym roku zwiększaliśmy budżet w czerwcu, ponieważ pomoc międzynarodowa – ta w formie fizycznej – nie dotarła na czas lub w niezbędnej ilości, zgodnie z planami. Konieczne było pokrycie wydatków na broń z własnych środków, zwiększając deficyt. Później nie byliśmy w stanie sfinansować wynagrodzeń wojskowych i musieliśmy zwiększyć wydatki.

Pomoc międzynarodowa też nie jest regularna. Nie wiemy na 100 proc., kiedy nadejdzie i w jakiej wielkości. W przyszłym roku sytuacja może być dokładnie taka sama. Już teraz widzimy, że w przyszłym roku nie wystarczy środków.

Nie wiemy, jak potoczy się wojna, nie wiemy, jaka będzie pomoc międzynarodowa, ale przy wszystkich innych czynnikach niezmienionych, przy założeniu takiego samego poziomu zaopatrzenia i takiego samego poziomu wojny, będziemy musieli podnieść wydatki na wojnę, chociażby po to, aby zapewnić wynagrodzenia żołnierzom.

Podczas debaty nad projektem ustawy budżetowej podnoszono ten temat. Wojskowi w mediach społecznościowych byli oburzeni, że od 2022 roku nie podwyższano im pensji. Niektórzy żołnierze otrzymują 20 tys. hrywien pensji (ok. 1700 zł). Jednocześnie posłowie i posłanki zwiększyli środki na utrzymanie biur poselskich. Nie buduje to morale.

To są zupełnie nieproporcjonalne wydatki. Obecnie w naszej armii służy około miliona osób. Posłów jest 395. Żeby zwiększyć pensje wojskowym, potrzeba setek miliardów hrywien, a my już mamy dziurę na 1,9 bln.

Jak najbardziej potrzebne jest podwyższenie wynagrodzeń wojskowym. Biorąc pod uwagę inflację, wynagrodzenia niektórych żołnierzy nawet spadły. Jednak jakkolwiek byśmy tego nie chcieli, w obecnych warunkach nie możemy zwiększyć im wynagrodzenia – potrzebne są niewiarygodne zasoby, których nie mamy.

Oczywiście nie możemy porównywać pracy posłów z wojskowymi, którzy ryzykują swoim życiem, ale w każdym razie wynagrodzenia na stanowiskach menedżerskich powinny być wysokie. Jeśli chcemy, aby posłowie bez korupcji podejmowali właściwe decyzje dla państwa, oni również muszą mieć motywację.

Być może, podwyżka wynagrodzeń dla posłów nie jest na czasie lub należało to dobrze wyjaśnić, dlaczego jest to konieczne. To jest pytanie do rządu oraz Ministerstwa Finansów.

Cięcia wydatków socjalnych

Ochrona socjalna, zdrowotna, edukacja, funkcjonowanie państwa oraz inne cywilne wydatki stanowią obecnie mniej niż połowę wydatków budżetu państwa. Z roku na rok państwo ogranicza wydatki socjalne. Według analizy CES łączne nominalne wydatki budżetu państwa rosną, a udział wydatków na zabezpieczenie społeczne w nich maleje. W 2022 roku było to 16 proc., w 2026 roku ma być 10 proc. Jest to w dwa razy mniej niż w 2021 roku (23 proc.).

Mówienie o procentach od całkowitych wydatków może być mylące, ponieważ ponad połowa wszystkich wydatków będzie przeznaczona na wojnę. Do 2022 roku wydatki były rozdzielone mniej więcej proporcjonalnie. Trafniej będzie spojrzeć na procent wydatków w stosunku do całej gospodarki, a nie od wydatków budżetowych. W 2021 roku było to 6,2 proc., w 2026 roku – ma być 4,7 proc. PKB.

Nasze priorytety bardzo się zmieniły. Powtórzę: zasoby budżetowe są ograniczone. Od 2021 roku wydatki na zabezpieczenie społeczne są zamrożone. Tak naprawdę albo nie rosną, albo nawet maleją. Starczą tylko na pokrycie minimalnych potrzeb. Oczywiście, że chcielibyśmy wydawać więcej na pomoc społeczną, ale obecnie naszym priorytetem jest obrona i wszystkie możliwe zasoby są tam kierowane.

Możemy powiedzieć, że cywilna część ukraińskiego budżetu jest finansowana przez zagranicznych partnerów. Od tygodni w Unii Europejskiej trwa dyskusja, a pod koniec tygodnia (18-19 grudnia) ma odbyć się głosowanie w sprawie możliwości udzielenia Ukrainie pożyczki reparacyjnej – przekazania zamrożonych rosyjskich aktywów.

Dzięki temu Ukraina mogłaby pokryć deficyt budżetowy. Jakie są oczekiwania w Ukrainie, jak eksperci oceniają szanse, że Europejczycy podejmą taką decyzję?

Nie wiem, czy ktokolwiek, mógłby teraz udzielić na to pytanie sensownej odpowiedzi. Wszyscy mówią, że decyzja na międzypaństwowym poziomie politycznym, na poziomie polityków jest uzgodniona, ale na razie nie została przyjęta oficjalnie. Potrzebna jest wola polityczna wszystkich państw UE.

Belgia blokuje tę decyzję, zasłaniając się częściowo usprawiedliwionymi, ale w warunkach wojny na tak dużą skalę całkowicie nieistotnymi argumentami. Większość krajów UE – oprócz Belgii oraz na przykład Węgier, które najprawdopodobniej również nie będą chciały poprzeć tej decyzji – zgadza się, że należy udzielić Ukrainie tej pożyczki.

Opracowywane jest rozwiązanie – głosowanie większością, które pozwoli nawet w przypadku blokady ze strony tych państw doprowadzić do przyjęcia tej decyzji. Wszyscy rozumieją, że bez tych pieniędzy nie damy rady.

Dlatego uważam, że ta decyzja zostanie podjęta, ale pytanie, w jakiej formie – może z pewnymi poprawkami, z dodatkowymi warunkami lub zamrożone środki nie będą przekazane nam w pełnym zakresie.

Podjęto pierwsze kroki. W piątek 12 grudnia Ursula von der Leyen poinformowała, że te 210 miliardów euro rosyjskich aktywów zostają zamrożone na czas nieokreślony, niepotrzebne jest głosowanie co pół roku.

Na razie dzięki pomocy zagranicznej dla pokrycia deficytu 1,9 bln hrywien – czyli 42 mld dolarów brakuje 19 miliardów dolarów. Z jakich programów pochodzą te pieniądze?

To są resztki programu ERA (Extraordinary Revenue Acceleration for Ukraine) – pieniądze z odsetek od zamrożonych rosyjskich aktywów, inicjatywy Ukraine Facility oraz innych źródeł.

Czy pomoc zagraniczna dla Ukrainy to kredyty, pożyczki, czy pomoc bezzwrotna?

Większość tego, co dostajemy, to kredyty. Granty są przyznawane w mniejszym zakresie.

Pożyczka reparacyjna to warunkowy kredyt bezterminowy, który – jeśli go dostaniemy – będziemy musieli spłacić tylko w przypadku, gdy Rosja wypłaci reparacje po zakończeniu wojny. Jeśli Rosja nam nic nie wypłaci, to my nie będziemy musieli spłacać. Tzn. jest to mechanizm, który w każdym razie przewiduje zaangażowanie rosyjskich pieniędzy. Rosja sama będzie płacić za wojnę, którą wywołała.

Czy obecne rozmowy pokojowe utrudniają podjęcie decyzji w sprawie pożyczki reparacyjnej? Pojawiały się argumenty niektórych partnerów zagranicznych, że nie można negocjować z Rosją i jednocześnie przekazywać Ukrainie jej pieniądze. Są też wątpliwości, po co taka decyzja, skoro wojna może się niedługo skończyć.

Od pierwszego dnia wojny słyszymy, że zaraz się skończy. Nie podchodzę zbyt optymistycznie do tych wszystkich negocjacji. Są bez znaczenia, dopóki nie zostanie podjęta konkretna decyzja.

Nigdy nie widziałam, żeby jakakolwiek inicjatywa negocjacyjna miała jakikolwiek wpływ na decyzje budżetowe. Dopóki Putin i Zełenski nie podpiszą rozejmu, nic się nie zmieni.

Deputowani w Radzie Najwyższej długo dyskutowali nad niektórymi punktami ustawy budżetowej. Zwlekanie z uchwaleniem budżetu miało też różne przyczyny polityczne. Dlaczego było tak ważne, jak najszybsze przyjęcie tej ustawy?

To było naprawdę bardzo ważne i dobrze, że Rada Najwyższa 3 grudnia uchwaliła ustawę, ponieważ było to konieczne dla programu Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Ukraina liczy na 8 mld dolarów kredytu z MFW. Żeby je otrzymać oraz aby MFW rozumiał, że Ukraina rzeczywiście osiągnie określony poziom stabilności fiskalnej w przyszłym roku, musieliśmy uchwalić budżet.

Choć nie są to tak duże pieniądze i nie będą one w stanie pokryć wszystkich naszych potrzeb, MFW jest ważnym sygnałem dla innych międzynarodowych partnerów, aby udzielili nam dalszej pomocy. Gdybyśmy nie uchwalili budżetu, pojawiłaby się poważna kwestia dotycząca programu MFW, a następnie również pożyczki reparacyjnej. Jeśli MFW nie udziela kredytu, to nikt inny nie będzie chciał go udzielić. Wewnętrzna niestabilność mogłaby wpłynąć na reputację zewnętrzną i w rezultacie mogłaby spowodować pogorszenie zaufania do Ukrainy.

Przyjęcie budżetu było naprawdę ważne, nawet biorąc pod uwagę, że są w nim kwestie sporne, nie mogą one przeszkodzić nam w uzyskaniu pomocy międzynarodowej, ponieważ kwota tych programów, które są przedmiotem wielu dyskusji, jest setki razy mniejsza niż pomoc międzynarodowa, która jest nam potrzebna.

Rosja ma więcej zasobów

Gdyby nie było wojny, jaka byłaby sytuacja gospodarcza Ukrainy? W jednym z wywiadów mówiłaś, że gdybyśmy nie podnosili wydatków na wojnę, mielibyśmy nadwyżkę budżetową.

Jeśli spojrzymy na część cywilną budżetu, czyli bez wydatków na wojnę, to nasze dochody wewnętrzne przewyższają wydatki na cele społeczne, ochronę, edukację itd. Jeśli wyeliminujemy wydatki na wojnę, to mamy nadwyżkę.

Gdyby nie było wojny, nie mielibyśmy takiej potrzeby zwiększania dochodów, o czym rozmawiałyśmy na początku. Natomiast nie możemy powiedzieć, że gdyby od 2022 roku nie było pełnoskalowej wojny, to sytuacja byłaby taka sama i mielibyśmy nadwyżkę. Warunki gospodarcze oraz priorytety byłyby zupełnie inne.

Niezwykle ważne jest, aby nasi partnerzy zagraniczni i obywatele krajów, które nas wspierają, rozumieli, że gdyby nie było wojny, nie byłoby takiej potrzeby finansowania tych ogromnych wydatków. Nie jesteśmy winni temu, że Rosja zaatakowała Ukrainę. Robimy wszystko, co w naszej mocy – wykonujemy nasze zadania, zwiększamy na ile to możliwe dochody wewnętrzne – aby jak najbardziej zmniejszyć zapotrzebowanie na finansowanie zewnętrzne i być niezależnymi.

Nasi partnerzy przekazują nam środki finansowe pod warunkiem spełnienia określonych wymagań. Chodzi o reformę sądownictwa, przepisy antykorupcyjne itd. Mamy szeroki zakres kwestii, które musimy rozwiązać, aby otrzymać finansowanie. Oczywiście nie zawsze wychodzi to maksymalnie efektywnie z różnych powodów, zwłaszcza politycznych.

Walczymy z ogromną rosyjską gospodarką, która w stosunku do ukraińskiej jest zupełnie ogromna. Rosja ma dużo zasobów, m.in. ludzkich. Rosjanie mają tutaj większe możliwości manewru. Mogą na przykład wprowadzić 12-godzinny dzień pracy lub inne podobne rozwiązania. My nie możemy, bo jesteśmy demokracją. W Rosji jest dyktatura, a my mamy wolność wypowiedzi – możemy mówić, co chcemy.

Staramy się zrobić wszystko, co w naszej mocy, ale nie możemy walczyć samodzielnie. Jeśli międzynarodowi partnerzy uznają, że wsparcie Ukrainy nie jest priorytetem, to jutro rosyjska armia znajdzie się na polskiej granicy.

W Polsce często słyszę, że jeszcze chwila i Rosja nie będzie w stanie prowadzić wojny, nie będzie miała zasobów.

Bez względu na to, ile sankcji międzynarodowych zostanie nałożonych na Rosję, ma ona zasoby wewnętrzne znacznie większe, również polityczne, niż Ukraina. Do tego nie wszystkie sankcje są skuteczne. Niedawno wybuchła afera dotycząca mikrochipów amerykańskiego producenta, które są wykorzystywane w rosyjskich rakietach zabijających ukraińskich cywili.

Rosja ma partnerów, którzy ją wspierają, i wszyscy o tym wiedzą. To pozwala jej prowadzić wojnę w nieskończoność. A my nie możemy. Chcemy to zakończyć jak najszybciej, chociaż tak naprawdę musimy być przygotowani na to, że ta wojna będzie trwać wiecznie, ponieważ nasz wróg jest znacznie większy.

Ale budżet europejski jest kilkakrotnie większy od rosyjskiego.

Oczywiście, że gospodarka UE jest większa, ale z jakiegoś powodu Unia boi się rosyjskiego niedźwiedzia, o którym niektórzy mówią, że wkrótce się załamie. A tak niestety nie jest.