Co dokładnie TSUE orzekł w sprawie ustawy kagańcowej [Analiza profesora prawa UE]

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie ustawy kagańcowej, ogłoszony 5 czerwca, jest bogaty i przekonujący. TSUE powtórzył w nim kilka kwestii, które już wcześniej stwierdził w swoich orzeczeniach dotyczących Izby Dyscyplinarnej, Krajowej Rady Sądownictwa, czy systemu dyscyplinarnego dla sędziów nadużywanego do prób ich uciszania i karania za stosowanie prawa UE. W wyroku znajdują się jednak nowatorskie elementy. Jakie? Wyjaśnia jeden w najwybitniejszych ekspertów od praworządności, prof. Laurent Pech.

Prof. Pech był gościem niedawnej dyskusji Archiwum Osiatyńskiego o znaczeniu wyroku TSUE w sprawie ustawy kagańcowej. Zobacz jej zapis.

Sprawiedliwa ocena polskiej ustawy kagańcowej

5 czerwca Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał czwarty wyrok w sprawie dotyczącej uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego UE przez Polskę w związku ze zmianami w sądownictwie forsowanymi od 2015 roku.

Wyrok dotyczył tak zwanej ustawy kagańcowej, czyli przepisów, które miały na celu zniechęcenie polskich sędziów do stosowania i przestrzegania unijnych wymogów w zakresie praworządności lub ukarania ich za to.

Jak mógł przewidzieć każdy, kto ma choć podstawową wiedzę na temat prawa Unii Europejskiej, ustawa uchwalona w grudniu 2019 r. przez większość rządzącą PiS, obowiązująca od połowy lutego 2020 roku, została uznana przez TSUE za niezgodną z prawem unijnym.

Unijny Trybunał orzekł, że ustawa kagańcowa jest niezgodna z podstawowymi prawami obywateli UE:

• do skutecznej ochrony sądowej,
• poszanowania życia prywatnego,
• ochrony danych osobowych,
• zasadą pierwszeństwa prawa UE,
• funkcjonowaniem mechanizmu prejudycjalnego
• oraz ogólnym rozporządzeniem UE o ochronie danych (RODO).

Wyrok TSUE liczy 46 681 słów. Jest przekonujący i kompleksowy. Można jedynie żałować, że TSUE nie dość obszernie powoływał się na bogate orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Czego zabrakło w skardze Komisji do TSUE

Surowsza krytyka należy się Komisji Europejskiej.

Po pierwsze, za nie podniesienie zarzutu rażąco nieprawidłowego składu i groteskowego braku niezależności polskiej Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w Sądzie Najwyższym.

Po drugie, Komisja skrajnie nieodpowiedzialnie nie podniosła zarzutów wobec sedna problemu – niekonstytucyjnego organu podszywającego się pod Krajową Radę Sądownictwa. KRS wybrana na zasadach zmienionych w 2017 roku nadal uczestniczy w procesie powoływania sędziów w Polsce. Pamiętajmy też, że Komisja, mimo orzecznictwa TSUE, nie włączyła naprawienia KRS do „kamieni milowych” w Krajowym Planie Odbudowy.

Działania Komisji nie powinny się ograniczać do zaskarżenia zmian w systemie dyscyplinarnym dla sędziów, wprowadzonych przez obecny polski rząd.

Dopóki Komisja nie zażąda pełnej zgodności z orzecznictwem TSUE i nie zajmie się zdecydowanie kwestią sędziowskich uzurpatorów, zwłaszcza w sądach ostatniej instancji, dopóty fundamentalne i systemowe problemy z niezależnością sądownictwa w Polsce się nie skończą.

Takiego wyroku TSUE można się było spodziewać

Polska ustawa kagańcowa została szybko, szeroko i ostro skrytykowana przez profesorów prawa, organizacje społeczeństwa obywatelskiego, stowarzyszenia sędziowskie, Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy, Komisję Wenecką, OBWE i Parlament Europejski.

Wywołała też protesty społeczne, w tym bezprecedensowy „Marsz Tysiąca Tóg”, który zgromadził w Warszawie sędziów i prawników z ponad 20 krajów. Komisja Europejska potrzebowała jednak ponad czterech miesięcy na wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przez Polskę. Po ponad roku od przyjęcia ustawy kagańcowej, w kwietniu 2021 roku, Komisja złożyła skargę do TSUE. Trybunał potrzebował kolejnych dwóch lat, aby rozstrzygnąć sprawę.

Prawdopodobnie, aby zrekompensować wcześniejszą zwłokę (która kontrastuje z szybką reakcją Komisji po niedawnym przyjęciu kolejnego pospiesznego i rażąco niekonstytucyjnego aktu prawnego znanego jako Lex Tusk), Komisja złożyła wniosek o zastosowanie środków tymczasowych.

27 października 2021 roku wiceprezes TSUE wydała postanowienie nakazujące Polsce zapłatę kary pieniężnej w wysokości 1 miliona euro dziennie, ponieważ polskie władze nie zawiesiły stosowania ustawy kagańcowej zgodnie z wcześniejszym postanowieniem TSUE z 14 lipca 2021 r.

21 kwietnia 2023 r. postanowieniem wiceprezes TSUE obniżono tę kwotę – na niezasadnych przesłankach – do 0,5 miliona euro dziennie do czasu wydania wyroku co do meritum.

Rządy państw UE nie mają wolnej ręki, by demontować praworządność

Polski rząd, odkąd musi bronić zmian forsowanych w sądownictwie, kwestionuje właściwość TSUE do oceny krajowych środków lub praktyk związanych z organizacją sądownictwa.

Do tego powołuje się na orzeczenia – obecnie implodującego – organu udającego polski Trybunał Konstytucyjny, argumentując, że (nie)konstytucyjna tożsamość Polski zgodnie z interpretacją (nie)konstytucyjnego TK oznacza, że rząd może lekceważyć podstawowe wymogi członkostwa w UE, takie jak praworządność.

TSUE w odpowiedzi na taką argumentację musiał przedstawić wykład prawa UE z pierwszego roku studiów prawniczych, powtarzając, że:

• Polska zgodziła się na przestrzeganie praworządności, gdy wstąpiła do UE,
• państwa członkowskie UE mają obowiązek przestrzegać prawa unijnego, także, gdy dokonują zmian w sądownictwie.

W odniesieniu do tożsamości konstytucyjnej, TSUE przypomniał to, co już stwierdził w swoich bliźniaczych wyrokach w sprawach wniesionych przez Węgry i Polskę, dotyczących rozporządzenia ustanawiającego w UE mechanizm warunkowości („pieniądze za praworządność”).

A mianowicie, że praworządność jest integralną częścią samej tożsamości UE, a państwa członkowskie nie mogą ukrywać się za swoimi (przejętymi lub nie) sądami konstytucyjnymi, aby ją lekceważyć i systematycznie podważać, na przykład, niezawisłość sądów.

Izba Dyscyplinarna udaje sąd

TSUE w wyroku w sprawie ustawy kagańcowej musiał również powtórzyć, że Izba Dyscyplinarna nie jest sądem ustanowionym zgodnie z prawem.

Co ciekawsze, TSUE rozwinął swoje wcześniejsze orzecznictwo dotyczące zasad immunitetu sędziowskiego, aby powtórzyć między innymi, że decyzje uchylające immunitet sędziowski muszą być co najmniej poddane kontroli właściwych sądów.

W momencie wydania przez TSUE wyroku w sprawie ustawy kagańcowej Izba Dyscyplinarna została już rozwiązana, ale tylko po to, żeby w lipcu 2022 r. zostać zastąpioną Izbą Odpowiedzialności Zawodowej, która ma te same wady.

Może się wydawać, że ten nowy organ podejmuje rozsądniejsze decyzje. Ale dzieje się tak wyłącznie dlatego, że większość rządząca w Polsce chce odblokować dostęp do środków Krajowego Planu Odbudowy bez fundamentalnej zmiany zestawu narzędzi, które przyjęła w celu kontrolowania i karania sędziów.

W omawianym wyroku TSUE nie odniósł się do zmiany Izby Dyscyplinarnej na Izbę Odpowiedzialności Zawodowej, ponieważ, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, może on oceniać jedynie sytuację istniejącą w momencie zakończenia administracyjnej fazy postępowania w sprawie dotyczącej uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Zmiany przyjęte w Polsce lipcu 2022 r. i styczniu 2023 r. są kosmetyczne lub niekonstytucyjne i oczywiście niewystarczające do zapewnienia zgodności z orzecznictwem zarówno TSUE, jak i ETPCz.

Szerokie i nieprecyzyjne przepisy dyscyplinarne są niedopuszczalne

Trybunał musiał się powtórzyć również w odniesieniu do przepisów dyscyplinarnych mających zastosowanie do sędziów.

Orzekł, że przepisy dyscyplinarne nie mogą być wykorzystywane jako system politycznej kontroli treści wyroków i/lub karania sędziów za składanie pytań prejudycjalnych.

Trybunał wykroczył jednak poza zwykłe powtórzenie tego, co orzekł w swoim poprzednim wyroku z 15 lipca 2021 r. w sprawie polskiego systemu dyscyplinarnego dla sędziów.

Po pierwsze, Trybunał (słusznie) uznał, że ustawa kagańcowa stanowi celową próbę „zalegalizowania” naruszenia jego orzeczenia w z listopada 2019 roku (wyrok AK).

Po drugie, Trybunał wyraźnie potwierdził, że polscy sędziowie, w następstwie wyroku w sprawie AK, mogą orzekać w sprawie (braku) niezależności Krajowej Rady Sądownictwa wybranej na zasadach zmienionych w 2017 r. Przypomniał też, że trzy niezależne izby Sądu Najwyższego w styczniu 2020 roku stwierdziły, że ta KRS nie jest już niezależna.

Po trzecie, Trybunał bezprecedensowo ustalił, że polskie władze wykonawcza i ustawodawcza celowo pospieszyły się z ustawą kagańcową, aby zneutralizować oczekujące na rozpatrzenie pytania prejudycjalne polskich sądów dotyczące prawa do niezależnego sądu ustanowionego ustawą.

Biorąc pod uwagę te przykładu prawnego wandalizmu, TSUE stwierdził, że doszło do licznych naruszeń prawa unijnego:

• a art. 19 ust. 1 Traktatu w połączeniu z art. 47 Karty praw podstawowych,
• a także art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu UE.

Głównym celem ustawy kagańcowej było zniechęcenie polskich sędziów broniących praworządności do dokonywania weryfikacji nieprawidłowych nominacji sędziowskich w procedurze z udziałem niekonstytucyjnej Krajowej Rady Sądownictwa. Ustawa kagańcowa miała zablokować polskim sędziom możliwość odmowy orzekania z wadliwie powołanymi „sędziami” lub uchylania ich orzeczeń.

Wyrok Trybunału w sprawie ustawy kagańcowej jest bogaty i przekonujący.

Natomiast Trybunał stwierdził w nim rzecz oczywistą, orzekając, że prawo UE stoi na przeszkodzie przepisom dyscyplinarnym, które mogą być wykorzystywane do arbitralnego uniemożliwiania sądom krajowym oceny, czy sąd lub sędzia spełnia wymogi związane ze skuteczną ochroną sądową, w stosownych przypadkach poprzez zwracanie się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi.

Rozumowanie Trybunału jest przekonujące, ale trzeba też zauważyć, że ustalenia Trybunału są wyraźnie sprzeczne z jego własnym orzecznictwem w sprawie Europejskiego Nakazu Aresztowania dotyczącym Polski. W odpowiedzi na liczne pytania prejudycjalne sądów krajowych z różnych państw UE, Trybunał praktycznie uniemożliwił odmowę ekstradycji do Polski w ramach procedury Europejskiego Nakazu Aresztowania, ponieważ w Polsce formalnie obowiązują przepisy i środki odwoławcze, na przykład procedura wyłączenia sędziego. W wyroku w sprawie ustawy kagańcowej TSUE uznaje je za iluzoryczne, niejasne lub zbyt ograniczone, aby zagwarantować zgodność z unijnymi wymogami skutecznej ochrony sądowej.

Najbardziej nowatorski aspekt wyroku TSUE

Należy oddać, że formułując skargę Komisja Europejska umożliwiła Trybunałowi argumentowanie, że zagadnienia dotyczące niezawisłości sędziowskiej trzeba rozumieć jako kwestie horyzontalne (jednostka może przywołać zapisy prawa UE w sporze z inną jednostką – red.).

W konsekwencji, nie można przyznać wyłącznej właściwości w tym zakresie jednemu organowi, takiemu jak Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, która, podobnie jak Izba Dyscyplinarna, nie jest niezależnym sądem w rozumieniu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, o czym orzekł Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawie Dolińska-Ficek p. Polsce.

Natomiast jest rozczarowujące, że. Komisja Europejska zbyt późno w procedurze podniosła zarzut, że Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych ma nieprawidłowy skład i brakuje jej niezależności. Trybunał nie mógł dlatego zająć się tymi kluczowymi kwestiami.

Ale i tak TSUE stwierdził liczne naruszenia prawa UE. A także przekonująco wyjaśnił, w jaki sposób wymogi skutecznej ochrony sądowej gwarantowane przez art. 19 ust. 1 Traktatu o UE i art. 47 Karty Praw Podstawowych – które Trybunał określił zarówno jako konstytucyjne, jak i proceduralne – muszą być zagwarantowane przekrojowo we wszystkich materialnych obszarach stosowania prawa unijnego i przed wszystkimi właściwymi sądami krajowymi rozpatrującymi sprawy w tych obszarach.

Po raz pierwszy TSUE stanowczo podkreślił, w jaki sposób prawo UE wyklucza jakiekolwiek przeniesienie właściwości w obrębie państwa członkowskiego, gdy – upraszczając – takie przeniesienie ma na celu lub skutkuje podważeniem skutecznej ochrony sądowej.

Dlatego państwo członkowskie UE nie może przyznać wyłącznej właściwości do dokonywania tej oceny jednemu organowi, takiemu jak Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. Zwłaszcza, gdy ten organ nie może kontrolować legalności nominacji sędziowskich.

W wyroku TSUE w sprawie ustawy kagańcowej należy też zwrócić uwagę na szczególny kontekst demontażu praworządności w Polsce. Trybunał wskazał na powtarzające się próby polskich władz, aby zniechęcić lub uniemożliwić polskim sędziom wypełnianie ich zobowiązań wynikających z prawa unijnego.

Biorąc pod uwagę te okoliczności TSUE orzekł, że przyznanie wyłącznej właściwości Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych może przyczynić się do dalszego osłabienia ochrony podstawowego prawa do skutecznej ochrony sądowej.

Nękanie i piętnowanie sędziów pod fałszywym pretekstem

Ostatnia część wyroku Trybunału w pełni zasługuje na osobną analizę. Dotyczy ona rażąco nieproporcjonalnych obowiązków nałożonych przez ustawę kagańcową na sędziów, od których wymagano podania danych osobowych dotyczących określonej działalności pozazawodowej. Te dane są publikowane online.

Rzecznik generalny TSUE Anthony Collins w swojej opinii w tej sprawie (wydanej w grudniu 2022 roku, przed wyrokiem TSUE i niewiążącej dla Trybunału – red.) określił to tak: „sędzia mógłby potencjalnie zostać zmuszonym do zadeklarowania członkostwa w amatorskim stowarzyszeniu sportowym we wczesnym dzieciństwie”.

TSUE wyraził wątpliwości co do realizowania za pomocą tych przepisów interesu publicznego. Do tego Trybunał wskazał na konkretne i niezgodne z prawem zagrożenia („nieuzasadnione napiętnowanie” i „nadmierne utrudnienie kariery”), jakie te przepisy ustawy kagańcowej niosą – zwłaszcza w kontekście demontażu praworządności w Polsce.

TSUE orzekł, że ustawa kagańcowa jest też niezgodna z prawem UE w zakresie poszanowania życia prywatnego i ochrony danych osobowych, w tym także z RODO.

Polskie władze zapowiedziały, że nie zastosują się do wyroku TSUE.

Komisja Europejska postąpi nieodpowiedzialnie jeśli zdecyduje się odblokować środki z KPO – zadowalając się uchwaleniem w Polsce kosmetycznych, częściowo niekonstytucyjnych zmian, gdy polskie władze na masową skalę występują przeciwko standardom praworządności w prawie UE i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Działania organizacji w latach 2022-24 dofinansowane z Funduszy Norweskich w ramach Aktywni Obywatele – Program Krajowy.